Разработка концептуальных подходов к совершенствованию федеративных отношений с целью устранения имеющегося несоответствия между принципом равноправия субъектов федерации и разностатусностью республик, краев, областей, автономных округов и разрешения противоречий по предметам ведения и разграничению полномочий между федеральным центром и органами власти субъектов РФ – насущная комплексная проблема, требующая теоретической разработки.

Упорядочение взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов

Вопрос о взаимодействии Российской Федерации и республик в ее составе, краев, областей, городов федерального значения и автономных образований выступает одним из первоочередных в решении проблемы реализации конституционных принципов Федерации. Четкое правовое регулирование данного вопроса по мнению А.В. Якушева "должно позволить РФ и ее субъектам действовать в рамках Конституции и способствовать реализации потребностей и возможностей взаимодействующих сторон в тенденции к подвижности рассматриваемых форм, умелом их сочетании и с позиции закона, и с точки зрения практической необходимости".

Провозглашенные действующим законодательством основные правовые формы взаимодействия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ представляются достаточно оптимальным системным механизмом для решения различного рода проблем в их взаимоотношениях. Практическая сложность определения проблем состоит в том, что рамки существующих законов не должны становиться помехой для реализации потенциала сторон в достижении эффективного способа сотрудничества. Взаимодействие РФ и ее субъектов протекает постоянно, от выбора его форм зависит достижение конкретно поставленной цели Федерации – сохранение и укрепление единого государства, обеспечение прав конкретной нации или конкретной территории не в ущерб правам и свободам отдельного гражданина.

Бесспорным представляется то, что современная российская федеративная модель не исключает предпосылок для законодательных сложностей в решении этого вопроса и в тоже время позволяет установить многогранные формы взаимодействия сторон, участвующих в процессе федерализации. Согласование действий в процессе решения федерацией и субъектами совместных задач должно создать необходимую модель взаимодействия в определенной сфере общественных отношений, в определенном правовом пространстве и в реально сложившихся условиях.

Упорядочение форм взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов и устранение их хаотичности проявляется в том, что само взаимодействие может проявляться в двух основных направлениях – в правовом и организационном. Каждое из них нацелено на достижение конкретных, общих для федерации и субъектов целей, которые ставятся перед субъектами подобных правоотношений при реализации норм Конституции Российской Федерации.

Установление правовых норм и их реализация – две основные формы, в которые облекают свои действия федерация и ее субъекты. Именно из этих двух направлений деятельности и формируются две группы форм взаимодействия между федеральным центром и субъектами федерации – правовые и организационные, первые из которых и являются предметом настоящего анализа. Нормы, в соответствии с которыми Российская Федерация и ее субъекты в лице своих государственных органов строят конституционную модель взаимоотношений, являются базой для возникновения иных правовых форм взаимодействия федерации и ее субъектов, четко обозначенных в законодательстве РФ.

Правовые формы подобного взаимодействия в силу своей юридической

• природы имеют ряд специфических признаков:
• обязательность их применения,
• отражение многообразия сфер взаимодействия,
• соответствие Конституции Российской Федерации,
• базирование правовых форм на конституционном правовом поле.

Это тот необходимый минимум признаков, при наличии которых правовая форма взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов будет носить позитивный характер. Чтобы рассматриваемые правовые формы взаимодействия РФ и ее субъектов отвечали этим признакам, необходимо при их создании учитывать существующие ныне особенности конституционных основ, на которых строятся отношения между Российской Федерации и ее субъектами. В качестве таковых выступает, во-первых, установленное ст.5 Конституции РФ равноправие субъектов федерации, и во-вторых, разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами.

Конституционное равноправие субъектов РФ сопряжено с фактической ее асимметрией, и эта особенность отечественной федеративной модели давно не оспаривается в научной литературе. Соотношение равноправия, провозглашенного на самом высоком законодательном уровне, с асимметрией федерации – достаточно сложно решаемый теоретически и постоянно напоминающий о своей значимости на практике вопрос.

Установление правовых форм взаимодействия федерации и ее субъектов должно считаться как с положениями Конституции, устанавливающими равноправие субъектов РФ, так и с фактом их действительного неравенства. При определении равноправия Конституция в норме ч.4 ст.5 подчеркивает, что субъекты РФ равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Итак, обеспечение правовых норм механизмом их реализации, соблюдение условия оптимального подбора законодателем организационных средств для принятия правового акта и заключение в его нормах возможностей для действительной и плодотворной жизнеспособности позволит говорить о конституционно целенаправленном взаимодействии Российской Федерации и ее субъектов.

Механизмы согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов

В зависимости от уровня власти задачи, функциональные обязанности органов власти данного уровня закрепляются федеральными законами, которые рекламентируют аспекты предметных областей, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и входящих в нее субъектов. При этом следует отметить, что большинство законов, принятых по этим предметам ведения РФ и ее субъектов, не затрагивают исключительно вопросы разграничений полномочий. Напротив, такие акты содержат определения порядка взаимодействия органов государственной власти различного уровня. Однако ни один из законов, регламентирующих данные предметные области, не включает в себя конкретные, конструктивные и универсальные механизмы по обеспечению такого взаимодействия между Российской Федерацией и субъектами РФ.

Основная задача заключается в необходимости решения вопроса относительно непосредственного предмета совместного ведения и о полномочиях, компетенциях, функциях в рамках осуществления этого ведения.

Современный этап развития государственной системы органов власти и политического развития России в целом характеризуется необходимостью объективного воплощения процедуры согласования интересов. Сюда следует отнести как порядок взаимодействия соответствующих органов, так и специфику способов принятия и реализации ими соответствующих решений в рамках имеющихся у них полномочий. Кроме того, юридические формы таких решений и нормы ответственности за их фиктивную реализацию или неисполнение, а также ненадлежащее исполнение должны контролироваться с помощью действенных форм и методов контроля, которые в современной практике далеко не всегда оказываются эффективными.

В современной России активно используется механизм согласования нормативно-правовых актов с органами государственной власти субъектов РФ, как конституционно закрепленная форма учета интересов субъектов РФ.

Процедура согласования проектов федеральных законов с субъектами Российской Федерации имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников. Из этого не вытекает безусловная обязанность Государственной Думы удовлетворить требования, заявленные субъектами Российской Федерации. Проведение данной процедуры предполагает выяснение и обсуждение мнений субъектов Российской Федерации для выработки возможно более согласованного проекта федерального закона, что позволит избежать субъектам Российской Федерации дублирований федерального законодательства.

В рамках внесений изменений в №184-ФЗ позволило вывести на новый более совершенный уровень процесс учета позиции региона при разработке, внесении изменений в нормативно-правой акт. Несмотря на то что учесть при доработке законопроекта позицию регионов на практике достаточно сложно по причине формальности процедуры, в настоящее время стало возможным использование системного подходя при учете интересов каждого определенного региона в рамках создания законопроекта.

Для подготовки замечаний и предложений по проекту закона отводится 30 дней, что, на наш взгляд, недостаточно. К сожалению в настоящее время остается неопределенным порядок, в соответствии с которым регионы должны работать с текстом законопроекта и оформлять свое решение. В Регламенте Государственной Думы процедурам согласования федеральных законопроектов с субъектами Российской Федерации уделено недостаточное внимание. Например, не определены последствия ненаправления проектов законов субъектам Федерации по предметам совместного ведения. Не установлена ответственность лиц, не обеспечивших соблюдение данной процедуры. Мало того, замечания и предложения региональных законодательных органов не являются для Государственной Думы обязательными. Эффективность такой работы была бы выше, если бы федеральный парламент отвечал внесшему предложения субъекту, что из предложенного принято и учтено, в каком виде вошло в определенный федеральный закон.

В качестве механизма согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в настоящее время действуют Совет законодателей, советы при полпредах Президента РФ в Федеральных Округах.

Кроме Совета законодателей действенным механизмом является Совет при полпредах Президента РФ в федеральных округах. Ключевой функцией совета при полпредах Президента РФ в федеральных округах является контроль за исполнением федерального бюджета в части, касающегося определенного округа, и обсуждение проектов федеральных законов о бюджете страны в части, касающейся соответствующего региона или федерального округа. Об этом говорится в Положении о Советах при полномочных представителях Президента в федеральных округах, текст которого распространила пресс-служба Президента России.

Советы при полпредах Президента РФ в федеральных округах также призваны оказывать содействие главе государства при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Благодаря созданию данных Совета законодателей появилась реальная возможность более эффективно доводить согласованную позицию регионов каждого конкретного федерального округа до Государственной Думы. Другими словами существенно увеличился шанс принятия региональных законодательных инициатив. Функционирование в федеральных округах Совета законодателей, под руководством полпреда позволит донести до Совета Федерации те рекомендации, которые позволят развиваться каждому региону.

Разрешение противоречий между Российской Федерацией и ее субъектами

В качестве одного из методов преодоления разногласий необходимо выделить привлечение субъектов федерации к участию в создании законодательных актов. Именно это способствует отражению их интересов в федеральном законодательстве и одновременно влияет на его совершенствование и развитие.

Возможность такого участия во многом обеспечена правом законодательной инициативы, которым Конституция Российской Федерации наделяет законодательные органы субъектов Федерации. В Конституции не содержится каких-либо указаний относительно того, по каким конкретно вопросам должна осуществляться законодательная инициатива законодательным органом субъекта Федерации.

Отметим, что сам факт наделения субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы дает возможность им адекватно и грамотно отвечать на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране. Кроме того у них появляется возможность управлять ситуацией и вносить свой вклад в процесс преодоления как правовых так и экономических трудностей. Данный подход особенно важен в тех случаях, когда вопросы, нуждающиеся в регламентации, находятся за пределами правового регулирования собственно субъекта Федерации и не могут быть им непосредственно нормативно разрешены. Но, по мнению А. С. Пиголкина "...чрезмерное использование субъектами Российской Федерации предоставленного им права создает угрозу переизбытка законодательных инициатив, которая усугубляется их однотипностью, дублированием отдельных положений, мелкотемьем".

Для разрешение противоречий между Российской Федерацией и ее субъектами необходимо укрепление действующей законодательной базы. Именно законодательная основа, разделяющая полномочия по осуществлению государственной власти и ответственность между центром и регионами, грамотно определяющая принципы организации государственной власти, всеми силами обеспечивающая государственную целостность России как федеративного государства позволит укрепить федерализм.

В рамках современного развития законодательства РФ необходимо введение в практику работы Совета Федерации процесс разработки и внесения совместно созданных с представителями регионов законодательных инициатив Совета Федерации и субъекта/субъектов. Российской Федерации. Это поможет развитию федеративных отношений и привлечет к законотворчеству законодательные органы государственной власти субъектов Федерации.

Для разрешение противоречий между Российской Федерацией и ее субъектами необходимо рассмотреть вопрос об установлении в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" системы участия органов местного самоуправления в подготовке и рассмотрении проектов законов субъектов Российской Федерации по вопросам, затрагивающим интересы местного самоуправления.

Кроме того, законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо продолжить работу по организации взаимодействия с представительными органами местного самоуправления а именно:

• активизировать работу по предварительному обсуждению на местном уровне наиболее социально значимых проектов законов субъекта Российской Федерации;
• использовать современные информационные технологии для организации взаимодействия депутатов представительных органов муниципальных образований и депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также профильных комитетов (комиссий) указанных органов;
• использовать в работе конкурсные формы, стимулирующие представительные органы к улучшению своей работы;
• сохранять, возобновить или ввести в работу практику издания и распространения периодических информационных бюллетеней;
• предусматривать в законах субъектов Российской Федерации механизмы согласования проектов законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с органами местного самоуправления;
• исключить практику установления дополнительных условий и ограничений реализации представительными органами муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, привести законодательство субъектов Российской Федерации в этой части в соответствие с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".