Федерализм и федеративные отношения в России

Федерализм и федеративные отношения в России.

1 Понятие и особенности федерации в России

Федерация – одна из основных форм политико-территориальной организации государства, сложная структура которой состоит из двух или более государств или государственно-подобных образований (штатов, провинций, земель), обладающих конституционно закрепленной политической самостоятельностью вне пределов прав и полномочий общего государства в целом. С одной стороны, федерация качественно отличается от унитарного государства, для которого типично подразделение его территории не на государственные, а на административные единицы и наличие лишь одной системы высших органов государственной власти на общегосударственном уровне, в то время как федерация состоит из государств и/или государственных образований – субъектов федерации, имеющих свою территорию, свою конституцию, свое гражданство, собственное законодательство, высшие государственные органы и т.д. С другой стороны, федерация коренным образом отличается от такой формы межгосударственного объединения, как конфедерация, поскольку образование федерации всегда означает создание государствами и/или государственными образованиями – субъектами федерации их общего (единого) суверенного государства с федеральными органами власти и управления, с единой территорией, общим гражданством, единой денежной единицей и т.д., в то время как конфедерация – это не одно союзное государство, а союз двух или нескольких независимых государств, объединение которых не приводит к появлению нового суверенного государства со всеми вытекающими из этого следствиями.

Понятия "федерализм", "федерация", "федерализация" – однокоренные и поэтому имеют много общего, однако они не тождественны. Исходя из диалектики общего и особенного в теории познания, понятие "федерализм" можно считать родовым по отношению к федерации – как форме государственного устройства и федерализации (федерированию) – как процессу становления и развития федеративных отношений. Несомненно, федерализм – явление более широкое и содержательное, чем федерация, под которой подразумевается конкретное государство, имеющее федеративное устройство. Федерация – это явление практики, в рамках которого рассматриваются особенности политико-территориального устройства конкретного государства, распределения полномочий между центром и субъектами федерации и другие характерные признаки, позволяющие проводить классификацию федераций. Федерализм как правовое, экономическое, социокультурное, политическое явление материализуется в определенных моделях федеративных отношений, федеративном государственном устройстве. Как и другие формы политико-территориального устройства государств, федерализм имеет общие принципы организации и функционирования. Вместе с тем, в каждом конкретном случае он реализуется в различных политико-правовых формах, обусловленных, в свою очередь, степенью развития экономических, политических, правовых отношений в обществе. При наличии общеродовых признаков каждая федерация обладает собственными уникальными характеристиками, позволяющими выделить определенные модели федерализма.

Развитие идеи федерализма непосредственно связано с процессом становления и укрепления античных государств, прежде всего – Древнего Рима и Древних Афин. В Римской империи для обозначения вассальных Риму народов применялся термин "foederati" (лат. – "союзники"). Этим термином обозначались так называемые " федеративные общины", свобода которых обеспечивалась договором и которые, находясь под властью Рима, пользовались определенной самостоятельностью в отличие от податных общин, обладавших ограниченным самоуправлением. "Расширяя свои влияния на другие народы, римляне полностью подчинили только тех, кто силой пытался отстоять свою самостоятельность. С другими общинами, предпочитавшими мирную политику, они вступали в союзы, правда, в подавляющем большинстве случаев под верховенством Рима. Отношения оформлялись путем заключения договоров о мирных соглашениях и торговле"

Россия была провозглашена федерацией 25 (12) января 1918 г. в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Все российские конституции определяли ее государственное устройство как федеративное. Однако в советский период российское государство являлось федерацией скорее только по названию, реально обладая иной формой государственного устройства.

Особенностью федерации является ее "двухэтажная" структура и обязательное существование в федерации общефедеральной надстройки – общефедерального государства. Федеральное государство и функционирует как надстройка над первичными субъектами федерации. В РСФСР автономии, именовавшиеся субъектами федерации, охватывали лишь часть территории страны. На территории административно-территориальных областей, краев РСФСР функционировало скорее унитарное, а не надстроечное государство.

По своему фактическому государственному устройству РСФСР в составе Союза ССР мало отличалась от унитарной Грузии, включавшей в свой состав одну автономную область (Южную Осетию) и две автономные республики (Абхазию и Аджарию), или, скажем, от унитарных Узбекистана и Таджикистана, имевших в своем составе автономную республику (Каракалпакию) и автономную область (Горный Бадахшан) соответственно. Поэтому РСФСР реально выступала в качестве унитарного государства с наличием множества территориальных автономий разного типа.

После вступления в силу Федеративного договора от 31 марта 1992 г., а затем Конституции РФ, в текст которой был включен договор, определение России как федеративного государства было подкреплено законодательными и договорными новациями. Главные из них: статус любого субъекта РФ может изменяться по взаимному согласию Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ); наделение краев, областей, городов федерального значения статусом субъектов Федерации (ч. 1 ст. 5, ст. 65), что в рамках федеративного строительства достроило "первый этаж" Федерации.

Несмотря на наличие Федеративного договора между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти разных групп ее субъектов, а также ряда двусторонних договоров между ними, Россия по-прежнему остается конституционной Федерацией. После заключения Федеративного договора от 31 марта 1992 г. некоторые государствоведы стали утверждать, будто российское государство превратилось в Федерацию конституционно- договорную. Вряд ли это утверждение соответствует действительному положению дел. Федеративные договоры не носят конституционно – учредительного характера; они лишь решают задачу разграничения уже закрепленных полномочий, предметов ведения между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

Федеративные договоры могут приобрести силу конституционных документов только после утверждения их в качестве таковых в рамках конституционного правотворчества. Надо отметить, что Съезд народных депутатов РФ в свое время объявил Федеративный договор от 31 марта 1992 г. составной частью российской Конституции. Однако сделал он это в форме постановления (акта подзаконного), а не конституционного закона (закона об изменении конституции). Поэтому съездовская Декларация означала только присоединение договора к Конституции РФ и процедурную установку Съезда самому себе на будущее включение Федеративного договора в конституционный текст. Оправданность данной оценки подтверждает конституционная реформа осени 1993 г., в результате которой Федеративный договор не вошел в текст Конституции РФ 1993 г. Произошла только содержательная конституционная рецепция его основных положений. Более того, ч. 1 раздела второго Конституции установил приоритет конституционных норм над нормами договоров.

Конституционный характер Российской Федерации является одним из обстоятельств, подтверждающих несуверенный статус ее субъектов. Это подтверждается и отсутствием у субъектов Федерации права на односторонний выход из Федерации и права на провозглашение себя государствами ассоциированного членства. Конституция РФ, подтвердив несуверенный статус субъектов Федерации, тем не менее значительно расширила их правовые возможности.

Российская Федерация является асимметричным государством, включая в свой состав субъекты с разным конституционно-правовым статусом. Среди них республики, автономная область, автономные округа, края, области, города федерального значения. Республики, автономную область, автономные округа объединяет их национально- территориальная специфика – они конституированы как формы реализации национального самоопределения коренных для них народов. Надо заметить, что только республики реально являются внутрироссийскими национальными государствами, а национальное своеобразие автономной области, автономных округов фиктивно, поскольку титульные для них народы малочисленны и тяготеют к негосударственным формам самоопределения. Остальные субъекты Федерации являются чисто территориальными государственными образованиями.

Таким образом, асимметризм Российской Федерации проистекает и из ее одновременного построения на основе принципов территориального и национально-территориального федерализма. Российская Федерация остается национально-территориальной федерацией. Насколько оправдано сохранение в государстве асимметрии национального профиля – решит жизнь.

В 90-е гг. XX в. Российская Федерация являла собой тип деволюционной федерации, в которой властные полномочия постоянно перемещались из центра в регионы. Однако, это не означало ослабления роли федеративной власти, напротив, мы сейчас наблюдаем обратный процесс укрепления централистских начал, что заставляет сегодня относить нашу страну к типу интеграционных федераций.

В силу множественности и разнородности субъектов Российской Федерации отдельные их виды обладают рядом особенностей, которыми они отличаются от основной массы регионов.

В состав РФ входят различные субъекты в соответствии с Конституцией РФ. Республики в составе Российской Федерации выступают в качестве государств. Такая дефиниция используется как федеральной Конституцией, так и республиканскими конституциями. Отсюда отличительные признаки, свойственные лишь данной категории российских регионов.

Республики принимают конституции, тогда как остальные субъекты принимают уставы. Причем Конституция РФ не регламентирует порядок принятия республиканских конституций, в то время как остальные субъекты должны принимать собственные уставы посредством своих законодательных (представительных) органов. И республиканские конституции, и уставы иных регионов выступают в качестве основных законов соответствующих субъектов, в силу чего они находятся на одном уровне по своему функциональному назначению и по юридической силе в рамках собственных правовых систем.

Наличие конституций служит основанием для формирования в республиках собственных конституционных судов. Другие субъекты Федерации вправе учреждать уставные суды. Оба вида судебных органов выполняют однотипные функции и поэтому различия в их наименованиях не являются решающими. Республикам свойствен институт президентства. Высшими должностными лицами остальных субъектов Федерации, как правило, являются губернаторы. В качестве атрибутивного признака государства можно расценивать наличие у республик столиц, тогда как остальные субъекты располагают административными центрами. Правовой статус столиц, административных центров устанавливается законами соответствующих субъектов.

Автономная область, автономные округа в составе Российской Федерации – национально-государственные образования, отличающиеобласть учреждалась как универсальная форма автономии, применяемая в любой части федерации (Поволжье, Северный Кавказ, Дальний Восток), то автономный округ (до 1977 г. – национальный округ) рассматривался как форма национальной государственности малочисленных народов и этнических групп Севера, Сибири и Дальнего Востока. В условиях конституционного закрепления принципа равноправия всех субъектов Федерации сохранение в наименовании данных субъектов термина "автономный" не представляется логичным.

Статус всех субъектов Федерации, как известно, определяется федеральной Конституцией и в зависимости от вида субъекта – его конституцией или уставом. Однако согласно Конституции РФ статус автономной области и автономного округа, кроме того, может регламентироваться федеральным законом о них. Такой закон может быть принят по представлению законодательных и исполнительных органов названных субъектов.

Действующая Конституция права автономного округа на выход из состава области не предусматривает, закрепляя лишь возможность договорного решения вопросов, представляющих взаимный интерес. Все автономные области были выведены из состава краев и включены в Российскую Федерацию непосредственно. В настоящее время единственная автономная область (Еврейская) входит в Российскую Федерации непосредственно.

Некоторые российские регионы являются сложносоставными, т. е. включают в свой состав другие субъекты – автономные округа. В условиях закрепления равноправия всех субъектов необходимы определенные юридические формы регулирования статуса таких субъектов, их взаимоотношений, разрешения возможных споров и т. п. Конституция РФ в качестве таких форм называет внутренние договоры между органами государственной власти таких субъектов.

В составе Российской Федерации имеются две области, которые отделены от основной части территории государства: Сахалинская и Калининградская.

Города федерального значения в составе Российской Федерации занимают анклавное положение, т. е. их территория окружена территорией другого субъекта – области (Московской и Ленинградской). Города федерального значения отличаются от остальных членов Федерации сочетанием в себе одновременно статуса субъекта Федерации и статуса населенного пункта – города. Остальные субъекты, являясь территориальными единицами, напротив, включают в свой состав города, иные населенные пункты и т. д. Наконец, статус Москвы включает, по меньшей мере, четыре правовых аспекта.

Теперь необходимо обратиться к делению субъектов Российской Федерации на виды по различным основаниям. В отличие от федераций, построенных по чисто территориальному принципу (США, ФРГ, Австралия), Российская Федерация включает в свой состав как территориальные (края, области, города федерального значения), так и национальные (республики, автономная область, автономные округа) субъекты. Причем национальный принцип был превалирующим с момента провозглашения федерации до недавнего времени, поэтому национальный критерий в разных своих ипостасях присутствует при группировании российских регионов гораздо больше. С включением в число членов федеративного объединения крупных административно-территориальных единиц (краев, областей, городов федерального значения) национальный принцип был дополнен территориальным.

Национальные республики, кроме того, можно поделить по способу образования:

1) непосредственно учрежденные в качестве республик (Башкирская, Татарская, Дагестанская, Бурятская и Якутская);

2) трансформированные из других автономных единиц (Карельская Республика была преобразована из Карельской Трудовой Коммуны, Чувашская, Удмуртская, Марийская и другие республики были преобразованы из автономных областей );

3) выделенные из состава других республик (Ингушская Республика выделилась из состава Чечено – Ингушской Республики в 1992 г. ).

Национальный критерий позволяет дифференцировать республики и автономии по двум основаниям.

1. По национальному составу населения названные субъекты можно разделить на следующие три группы:

1) субъекты, где коренная нация составляет абсолютное большинство, т. е. более 50% по сравнению со всем населением (в Тыве коренная нация составляет 77%, в Чувашии – 67,6%);

2) субъекты, где коренная нация имеет относительное большинство, т. е. большинство по сравнению с каждой другой национальностью в данном субъекте (например, в Калмыкии основные на даргинцы – 2,5%, чеченцы – 2,0% и т. д. Калмыки составляют 39,6%, что больше каждой из перечисленных выше национальных групп);

3) субъекты, где коренная нация составляет меньшинство (Карелия, Удмуртия, Еврейская автономная область).

2. По числу преобладающих наций (по численности) в национальной структуре республик и автономий можно выделить следующие три группы:

1) субъекты с преобладанием одной нации. Причем эта нация может быть как титульной, т.е. давшей наименование субъекту (например, Чувашская Республика – 67,6%), гак и нетитульной (например, в Карелии – 76,6%, а в Хакасии – 80,2% составляют русские);

2) субъекты с преобладанием двух наций (Республика Татарстан: татары – 52,9%, русские – 39,5%; Республика Марий Эл: марийцы – 42,8%, русские – 47,4%). Двойное название некоторых национальных субъектов – по названию двух коренных наций – не дает оснований для отнесения их в данную группу, так как анализ реальной национальной структуры этих субъектов показывает, что две титульные нации в них не занимают превалирующего положения. Так, в Кабардино-Балкарской Республике можно выделить три основные национальные группы: кабардинцы – 55,3%, русские – 25,1% и балкарцы – 11,6%; в Карачаево-Черкесской Республике – также три группы: карачаевцы – 38,5%, русские – 33,6% и черкесы – 11,2%. Поэтому указанные субъекты следует относить к третьей группе;

3) многонациональные субъекты (Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика и др.).

Российские регионы можно сгруппировать по географическому признаку: континентальные или материковые субъекты Федерации (основная часть регионов) и отделенные от основной части государства субъекты (Калининградская и Сахалинская области).

По количественным показателям (размер территории, количество населения) также можно дифференцировать субъекты Федерации. К крупным (по размеру территории) регионам можно отнести Республику Саха (Якутия), Хабаровский край, Республику Бурятию и др. К примеру, территория последней составляет 351,3 тыс. кв. км. К числу компактных по территории субъектов относятся республики Адыгея, Ингушетия, Северная Осетия – Алания и др. К примеру, территория последней составляет всего 8 тыс. кв. км.

По численности населения российские регионы подразделяются на многонаселенные (Москва, Свердловская область, Республика Татарстан и др.) и малонаселенные (Ненецкий автономный округ, Республика Тыва и др.). Население Москвы составляет более 10 млн. человек, а население Ненецкого автономного округа – менее 42 тыс. человек.

По внутренней структурной организации возможно деление субъектов на сложносоставные и обычные. Такая дифференциация свойственна только российскому федерализму. К сложносоставным субъектам, включающим в свой состав иные субъекты – автономные округа, относятся Архангельская и Тюменская области. Все остальные субъекты можно считать обычными, т. е. не включающими в свой состав каких-либо государственных образований.

Экономические индикаторы позволяют ранжировать российские регионы на различные группы. В связи с неоднородностью субъектов Федерации более эффективным является сравнение финансовых показателей в расчете на душу населения. Для того чтобы определить, какой из субъектов является донором федерального бюджета, а какой – реципиентом (получателем), следует определить, какую долю составляют средства, переданные из федерального бюджета в региональный бюджет, относительно налогов, перечисленных с территории данного региона в федеральный бюджет. В первую группу по данному показателю можно включить Самарскую, Свердловскую области, Красноярский край, Ямало-Ненецкий автономный округ, Москву и др., а во вторую группу соответственно – Республику Ингушетию, Чеченскую Республику и др.

2 Развитие отношений между субъектами федерации в современных российских условиях

Важнейшим условием успешного функционирования Федерации выступают: распределение властных полномочий на всех уровнях без ломки конституционных основ государства; четкое разделение функций власти внутри каждого из уровней управления (федеральные органы, субъекты Федерации, территории местного самоуправления); плодотворное и взаимообогащающее сотрудничество федеральной и региональных властей; взаимодействие между регионами на правовом и экономическом уровнях.

В качестве примера можно отметить, что на рубеже 90 х гг. Татарстан одним из первых в Российской Федерации стал реально разрабатывать и внедрять в политическую практику механизмы построения новой модели федеративной государственности на базе федеральной Конституции, формирования адекватных нынешнему времени форм и оптимальных правил взаимодействия между федеральным и региональным уровнями власти. Значимым шагом в этом направлении стал Договор "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан", подписанный в феврале 1994г.

Отметим, что в освещении процессов современного социально-политического развития регионов крайне слабо представлено пространство межрегиональных социальных взаимодействий, формирующееся в сложном переплетении программных подходов центральной власти и региональных инициатив.

Под интеграцией принято понимать "…процесс нарастания тесноты связей между объектами… Исходный латинский термин "integratio" означал восстановление, восполнение некого единства".

Межрегиональная интеграция в политическом контексте выступает одним из механизмов административного управления, определяя специфику организации властного пространства в стране.

Проект Концепции совершенствования региональной политики в РФ, представленный в 2009 г. определяет, что региональная политика в России должна строиться на определении пространственных ориентиров развития экономик субъектов РФ. В этой связи, по мнению разработчиков данного проекта документа, рациональное межрегиональное разделение труда и межрегиональная экономическая интеграция, а также перспективные экономические специализации субъектов РФ должны осуществляться в рамках федеральных округов. Таким образом, особое значение в системе стратегического планирования социально-экономического развития страны должны занять стратегии социально-экономического развития федеральных округов.

Как показала европейская практика, в политическом плане усиление интеграции должно вести к осознанной передаче субъектами интеграции полномочий (законодательных и административных) надсубъектным органам, специально образованным по их согласию.

В условиях "открытости" регионального пространства и глобализации усиление горизонтальных связей в Российской Федерации очевидно. Так, по мнению В.Е. Селиверстова, предметы совместного ведения федерального центра и субъектов РФ могут быть реализованы на межрегиональном уровне. В частности, прежде всего, это касается реализации федеральных программ, которые затрагивают интересы нескольких субъектов РФ (развития особых территорий России, таких как Арктика, межрегиональных транспортных систем и др.). "Сама межрегиональная интеграция… может способствовать более четкой реализации принципов субсидиарности и децентрализации управления … передать часть управленческих функций на межрегиональный уровень (принцип субсидиарности заключается в максимальной реализации на каждом нижнем уровне территориальной иерархии тех задач и полномочий, которые могут быть наиболее эффективно реализованы именно на этом уровне. Те же задачи и полномочия, которые в силу объективных причин не могут быть реализованы на данном уровне территориальной иерархии, должны быть переданы для реализации на более высокий уровень)".

Исходя из степени политических последствий, в первую очередь, для регионов и их прямого влияния на правовое поле страны, прежде всего, Конституцию РФ, можно предположить два варианта усиления интеграционных процессов в России.

Первый вариант выражается в согласованной передаче регионами, объединенными едиными интересами, их отдельных полномочий по координации процессов интеграции специально созданным ими надрегиональным органам. Образование макрорегионов не будет нести каких-либо кардинальных политических последствий: внесение изменений в Конституцию РФ в части определения административно-территориального устройства государства, безусловно, повлечет некоторые ограничения властного поля влияния регионов. Наиболее вероятна реализация такого варианта в рамках уже созданных федеральных округов. Тем более, что со стороны федеральной власти имеются некоторые предпосылки: "новые" положения региональной политики России базируются на группировании субъектов РФ по федеральным округам (например, при рассмотрении задач экономического развития регионов), и ставятся задачи по разработке стратегий развития федеральных округов.

Другой вариант предполагает внесение изменений в Основной закон Российской Федерации и установление новой "схемы" пространственной организации страны ввиду создания макрорегионов, что предполагает изменение властно-управленческой системы страны.

Политика в общем виде (в том числе и региональная) – это деятельность, выражающаяся в действиях и взаимодействиях между органами власти, регионами, партиями, гражданами, акторами и направленная на достижение определенных целей. При этом экономические действия, которые инициируют и осуществляют хозяйствующие субъекты при помощи разных актов (т.е. действий, средств, норм и правил), способны поддерживать процессы, протекающие в пределах региона, или направлять их в другое состояние. Автор показывает, что существуют разнонаправленные каналы воздействия носителей и выразителей хозяйственных интересов на региональную экономическую политику.

Экономическое взаимодействие обозначает определенный тип экономически обусловленных и экономически ориентированных действий, которые осуществляются, как минимум, между двумя регионами-субъектами в экономическом пространстве как по вертикали, так и по горизонтали. Экономическое взаимодействие между регионами характеризуется такими топологическими приемами, как координация и субординация, содействие и конкуренция, порядок и безопасность. Они активно используются акторами в качестве инструментов региональной экономической политики.

Выделяет такие типы межрегиональных взаимодействий, как методические, функциональные и организационные. Одним из результатов активного межрегионального взаимодействия – это снижение трансакционных издержек, которые представляют собой издержки, связанные с обменными и договорными операциями.

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).

2. СУ РСФСР. 1918. № 15. Ст. 215; № 51. Ст. 582.

3. Беленко Н.М. К вопросу об истории развития федеративных отношений в РФ (90-е годы – начало XXI века) // Научные труды Московского гуманитарного университета. Вып.55. М.: Изд-во МосГУ, 2005.

4. Беленко Н.М. Становление и развитие федеративных отношений в России (90-е гг. ХХ – начало ХХI вв.), Автореф. Дис.Москва, 2006

5. Бикбов Р.З., Сабитов Р.К. Постоянное представительство – новый институт региональной политики // Проблемы устойчивого развития городов. Материалы международная научно-практической конференции. Миасс, 2007.

6. Бикбов Р.З. О механизмах межрегионального сотрудничества. Экономическое и социальное развитие регионов России // Сб. материалов 1 Всероссийской научно-практической конференции. Пенза: РИО ПГСХА, 2004

7. Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск: Наука, 2005.

8. Зубков, К. Интеграция Урала и Сибири // Наука Урала. – 2003. № от 24.янв.

9. Крупицин П.Р. Национальная экономика РФ- М.: Приор 2009

10. Кирсанов Р.О. Проблемы национальной экономики РФ – М.: Дашков и К. 2010

11. Калина В.Ф. Развитие идеи федерализма в истории человечества // Социально – гуманитарные знания. 1999. №1.

12. Кокотов А.Н. Конституционное право России- М.: Норма 2009

13. Миронюк М.Г. Современный федерализм: Сравнительный анализ: Учебное пособие. М., 2008.

14. Петухов А. В.. Этапы развития федеративных отношений в Российской Федерации // Журнал "Регионология" №1 2009