Роспуск Государственной Думы, основания и причины

Роспуск Государственной Думы, основания и причины.

1. Роспуск парламента: понятие и назначение, закрепление в конституциях развитых демократических стан

Необходимо прежде всего отметить, что роспуск представительного органа государственной власти является институтом конституционного права, поскольку традиционно закрепляется основными законами государства и в этом качестве представляет собой связанную совокупность конституционно-правовых норм, определяющих основания, механизм и конституционно-значимые последствия роспуска. Несмотря на различие в основаниях и процедуре роспуска разных представительных органов, существуют общие черты, позволяющие говорить о наличии единого комплексного института конституционного права.

Роспуск представительного органа всегда выражает принудительную меру конституционно-правового характера, направленную на досрочное прекращение деятельности этого органа, осуществляемую, как правило, главой государства. В государстве федеративном роспуск представительного органа субъекта федерации может осуществляться федеральными органами государственной власти в порядке федерального принуждения. Роспуск представительного органа есть одномоментное прекращение его легислатуры, влекущее утрату им своих полномочий, в том числе права принимать какие-либо акты.

Непременным следствием роспуска является прекращение деятельности представительного органа власти до истечения срока его легислатуры. В связи с этим представляется неверным следующее определение роспуска: "Роспуск парламента – прекращение деятельности центрального представительного органа государства. Может осуществляться в двух случаях: по истечении срока полномочий и досрочно правительством, формально главой государства, призванным служить арбитром в отношениях между различными ветвями власти". На наш взгляд, здесь допущено смешение понятий. Истечение срока полномочий представительного органа не является роспуском в собственном смысле, анализ исторических, законодательных и практических начал этого института даёт основания утверждать, что роспуск как явление конституционно-правового порядка означает прекращение деятельности представительного органа государственной власти до окончания его созыва.

Особенностью роспуска как института конституционного права, далее, является то, что в отличие от импичмента или отзыва должностных лиц роспуску всегда подвергается коллективный субъект, обладающий признаками представительного органа власти. Термин "роспуск" не может быть применён, например, к правительству, даже в случае его коллективной отставки, поскольку правительство не является представительным органом государственной власти.

Роспуск представительного органа государственной власти следует отличать от самороспуска, имеющего место в ряде стран, который является самостоятельным институтом конституционного права. Так, согласно Конституции Австрийской Республики Национальный совет (нижняя палата парламента) до истечения срока полномочий на основании обычного закона может принять решение о своём роспуске (ч. 2 ст. 29). Институт самороспуска представительного органа существует и в России. Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случае принятия этим органом решения о самороспуске в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта (пп. "а" пункта 1 статьи 9).

Несмотря на схожие последствия, роспуск и самороспуск представляют собой принципиально разные институты конституционного права. Самороспуск в отличие от роспуска не является принудительной мерой, осуществляется добровольно и представляет собой самостоятельное основание досрочного прекращения полномочий выборного органа, меру организационного порядка, связанную с необходимостью его переизбрания. Если роспуск носит всегда внешний характер и осуществляется в порядке сдерживания одной власти другой, то самороспуск есть акция добровольная, осуществляемая по собственному решению, хотя и имеющая в своей основе подобно роспуску фактическую невозможность продолжения представительских функций в данном депутатском составе. Во времени роспуск и самороспуск не могут совпадать: если представительный орган государственной власти подвергается официальному роспуску, он не может в порядке конституционной альтернативы объявить о своём самороспуске.

С институтом самороспуска весьма схож так называемый автоматический роспуск парламента, который от обычного роспуска отличается тем, что деятельность парламента прерывается не актом главы государства, а в силу закона, без принятия какого-либо юридического решения. Обычно такой роспуск связан с необходимостью проведения крупной конституционной реформы, требующей обновления депутатского корпуса. Так, согласно Конституции Люксембурга законодательная власть вправе объявить о необходимости пересмотра любого конституционного предписания. После этого заявления Палата депутатов автоматически распускается. Новая Палата принимает решение по вопросам, подлежащим пересмотру (ст. 114).

Мы полагаем, что в такого рода случаях имеет место не самороспуск, а именно роспуск представительного органа государственной власти, поскольку прекращение деятельности парламента не требует его согласия.

Многие авторы роспуск парламента относят к мерам конституционной (конституционно-правовой) ответственности, занимающей самостоятельное место в системе юридической ответственности. Так, С.А. Авакьян в числе конституционно-правовых санкций называет роспуск Государственной Думы Президентом РФ, а также роспуск органа законодательной (представительной) власти субъекта РФ на основании акта высшего должностного лица субъекта РФ. В отношении подобной позиции следует заметить, что роспуск представительного органа не является безусловной мерой конституционной ответственности, которая, как и всякая другая юридическая ответственность, является следствием правонарушения. Роспуск представительства далеко не всегда вызывается конституционным деликтом. Основания роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ, например, не связаны с правонарушениями; во всех случаях, допускающих роспуск нижней палаты российского парламента, Государственная Дума поступает вполне правомерно, реализуя свои конституционные полномочия, связанные с формированием Правительства РФ и контролем над ним. Предположение о том, что правомерное поведение может вызывать какую-либо юридическую ответственность, противоречит природе и целям юридической ответственности, в том числе конституционно-правовой. В гражданском праве, правда, существует ответственность независимо от вины – ответственность владельца источника повышенной опасности, однако подобная ответственность всё-таки предполагает причинение вреда, наступление каких-то неблагоприятных последствий, что является признаком правонарушения. Что касается конституционных оснований роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ, то ни одно из них не связано с причинением Государственной Думой ущерба в юридическом смысле, неблагоприятные последствия если и наступают, то лишь для самой нижней палаты.

В то же время роспуск может полагаться мерой конституционной ответственности, конституционной санкцией, если основанием роспуска служит определённый конституционный деликт, совершённый представительным органом, то есть объективно противоправное поведение. Такое основание имеет, например, роспуск законодательного (представительного) органа государствен-ной власти субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в случае принятия этим органом актов, противоречащих федеральному законодательству, установленного соответствующим судом, поскольку нарушение законодательства при всех условиях является противоправным деянием, влекущим юридическую ответственность. Напротив, роспуск того же органа ввиду неоднократного отклонения им представленных Президентом РФ кандидатур высшего должностного лица субъекта РФ не может считаться мерой конституционно-правовой ответственности, поскольку основанием роспуска выступает допустимое поведение.

Примерами конституционных деликтов, совершаемых представительными органами государственной власти, которые служат основаниями их роспуска, можно назвать, например, неизбрание в установленный срок парламентом президента (ст. 32 Конституции Греции); возникновение политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между палатами парламента (ч. 1 ст. 63 Конституции Казахстана); неспособность парламента в течение длительного времени начать работу (ст. 90 Конституции Украины) или принимать решения (пп. "е" п. 1 ст. 102 Конституции Словацкой Республики); непринятие парламентом в установленный срок государственного бюджета (ст. 104 Конституции Республики Хорватия); систематическое или грубое нарушение Конституции палатами парламента (ст. 94 Конституции Республики Беларусь). Во всех этих случаях обнаруживается вина представительного органа государственной власти, нарушение конституционных норм и причинение реального ущерба конституционно-правовым отношениям.

В названных случаях роспуск представительного органа государственной власти будет являться конституционно-правовой санкцией карательного свойства, вызывающей неблагоприятные последствия в виде утраты полномочий этим органом с момента принятия решения о роспуске. В то же время роспуск не ведёт к дисквалификации членов представительного органа, которые не утрачивают пассивного избирательного права. Как верно замечает М.П. Авдеенкова, "существует теоретическая возможность, что распущенный орган может быть заново сформирован в том же или практически в том же составе".

Роспуск представительного органа власти там, где он не является конституционно-правовой санкцией, представляет собой меру конституционно-правового воздействия, состоящую в принудительном прекращении полномочий и деятельности этого органа. Таким образом, роспуск представительного органа государственной власти в зависимости от оснований роспуска выступает конституционно-правовой мерой принудительного характера, не относящейся к юридической ответственности, либо конституционно-правовой санкцией, мерой конституционно-правовой ответственности.

Однако во всех случаях роспуск представительного органа государственной власти следует расценивать как средство преодоления кризиса власти, как конституционный способ обеспечения непрерывности государственного властвования, как крайнюю, но вынужденную меру преодоления конфликта ветвей власти, который можно полагать конституционным конфликтом.

В основании роспуска всегда лежит невозможность при данном составе представительного органа обеспечить стабильность и непрерывность государственного процесса и нормальное функционирование государственного аппарата. Глава государства (субъекта федерации), осуществляя роспуск представительного органа государственной власти, всегда рассчитывает на изменение его государственной позиции в новом составе, на последующее примирение и согласование позиций конфликтующих сторон. Роспуск представительного органа можно расценивать как правовой способ преодоления конституционного конфликта, который не удаётся решить путём ординарных согласительных процедур, как крайнюю, "силовую" форму разрешения разногласий. Наличие конфликтных ситуаций предшествует и роспуску Государственной Думы Федерального Собрания России, все три основания роспуска вытекают из конституционного конфликта между Государственной Думой, с одной стороны, Президентом РФ и Правительством РФ – с другой.

Роспуск представительного органа государственной власти следует расценивать в контексте современной демократии, в системе разделения и взаимодействия властей, как своеобразную сдержку в отношении законодательной (представительной) власти, позиция которой, по мнению инициаторов и субъектов роспуска, препятствует нормальному функционированию государственного механизма. Как правильно отмечается, роспуск парламента – "один из основных элементов конституционного механизма осуществления государственной власти". Посредством роспуска парламентских учреждений, если он политически оправдан, обеспечивается необходимое равновесие властей, достигается тот баланс власти и государственных интересов, который является условием государственной стабильности. Своё сдерживающее значение роспуск парламента приобретает в системе таких противовесов, как импичмент, парламентский вотум недоверия правительству или отказ правительству в доверии, законодательное вето главы государства и т.п. мер взаимного сдерживания, обеспечивающих режим демократического государственного правления. Роспуск народного представительства является таким же атрибутом правовой государственности как, скажем, ответственное правительство или независимое правосудие. Не случайно институт роспуска парламента неизвестен конституциям авторитарных государств.

Но роспуск является мерой конституционного порядка, средством преодоления конфликтов конституционным путём лишь в случае, когда он увязан с идеей парламентаризма, при условии, что акт роспуска сопряжён с решением о скорейшем возобновлении парламентской деятельности, содержит указание на проведение досрочных парламентских выборов, которые должны состояться в сроки, достаточные для проведения демократической избирательной кампании. В противном случае роспуск выборного органа государственной власти равносилен его разгону, противоречащему идее народного представительства. Подобное требование вполне выдержано, например, в институте роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Согласно части 2 статьи 109 Конституции РФ в случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска, что, заметим, обеспечивает своевременное возобновление парламентской деятельности. В то же время продолжительность этого периода определена, на наш взгляд, не вполне удачно. Было бы корректнее обозначить этот период не в месяцах, а в днях, что имеет место, например, в отношении досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, выборы в который должны быть проведены не позднее чем через 120 дней со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий (п. 5 ст. 9 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Более точная дата досрочных думских выборов устанавливается в Федеральном законе о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 18 мая 2005 г., где сказано, что днём голосования при досрочных парламентских выборах является последнее воскресенье перед днём, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы (ст. 6). При этом сроки осуществления избирательных действий, установленные Федеральным законом, сокращаются на одну четверть, что отвечает экстренности выборов.

Роспуск парламента или его палаты не должен нарушать принцип политической неприкосновенности парламента, который означает невозможность сколько-нибудь длительного перерыва парламентской деятельности. Принцип парламентской неприкосновенности получает конституционное звучание в ряде стран. Конституция Исландии, например, закрепляет, что альтинг неприкосновенен, никто не вправе нарушать установленный им порядок, препятствовать его деятельности (ст. 36 Конституции).

Юридический смысл роспуска представительного органа государственной власти всегда состоит в том, что конфликт между этим представительством и иными государственными структурами переносится на суд избирателей, которые посредством досрочных выборов поддерживают данный представительный орган либо отказывают ему в поддержке, предпочитая иное парламентское партийное большинство. Мнение избирателей, однако, в этой ситуации получит преобладающее значение лишь при условии, если представительство будет застраховано от повторного роспуска по тем же основаниям в течение сколько-нибудь продолжительного периода. Подобное требование находит выражение в парламентском праве России. Согласно части 3 статьи 109 Конституции РФ Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьёй 117 Конституции РФ, то есть в случае повторного в течение трёх месяцев выражения ею недоверия Правительству РФ либо отказу Правительству РФ в доверии, в течение года после её избрания. Это требование одинаково относится и к Государственной Думе, избранной после роспуска, основанием которого послужил конфликт между нею и правительством. Если новоизбранная Государственная Дума в течение года выразит стойкое недоверие Правительству РФ либо откажет ему в доверии, президент уже не сможет её распустить, ему, согласно Конституции, останется лишь объявить об отставке правительства.

Основанием роспуска парламента или его палаты, если руководствоваться зарубежной конституционной практикой, чаще всего выступает конфликт между парламентом и правительством, имеющий своим следствием вынесение парламентом (палатой) вотума недоверия правительству либо отказ правительству в доверии. Парламентская ответственность правительства составляет характерную черту государств с парламентарным и смешанным режимом правления, что предполагает возможность выражения недоверия правительству со стороны парламента (отказа в доверии), вызывающего ситуацию правительственной отставки. В этом случае, однако, правительство в порядке альтернативы может обратиться к главе государства с предложением роспуска парламента в надежде добиться необходимой парламентской поддержки в новом депутатском составе. "Роль главы государства в таких случаях очевидна, поскольку правительство теряет поддержку большинства депутатов парламента либо вследствие изменения партийного состава, либо в результате изменений во взглядах части депутатов, перешедших на иные политические позиции". Практика свидетельствует, что глава государства в конфликте парламента с правительством чаще всего прибегает к роспуску парламента, а не отставке правительства.

В Российской Федерации, которая относится к типу смешанных республик, роспуску согласно Конституции подлежит только Государственная Дума – нижняя палата российского парламента, палата же верхняя – Совет Федерации невосприимчива к роспуску, что вполне соответствует мировой и исторической практике парламентаризма. Палаты Федерального Собрания России обладают самостоятельным и законченным конституционно-правовым статусом и функционируют в раздельном парламентско-процессуальном режиме, поэтому на время роспуска Государственной Думы Совет Федерации полностью сохраняет свою легитимность и может осуществлять свои конституционные полномочия в отсутствие параллельной палаты. Как правильно отмечается в литературе, "поскольку Конституция РФ не содержит встречающегося в других конституциях правила о том, что на время роспуска нижней палаты верхняя палата приостанавливает свою деятельность, следует вывод, что Совет Федерации продолжает функционировать, но в пределах своей компетенции".

Субъектом, осуществляющим роспуск Государственной Думы, выступает глава государства – Президент Российской Федерации. Роспуск Государственной Думы выступает по существу единственным основанием досрочного прекращения её полномочий. Конституция РФ, а также Регламент палаты не предусматривают возможности самороспуска Государственной Думы, который, учитывая конституционные последствия этой акции, конечно же, не может полагаться "личным делом" нижней палаты, поэтому представляется, что Государственная Дума не вправе объявить о своём самороспуске, что, разумеется, не снимает проблему целесообразности самой возможности самороспуска применительно к Государственной Думе.

Юридические основания роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ определены федеральной Конституцией исчерпывающим образом (статья 109), поэтому глава Российского государства обладает только условным, связанным правом роспуска нижней палаты, что существенно ограничивает его влияние на парламент и повышает политическую устойчивость Государственной Думы.

Существуют только три конституционных основания роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ, которые все связаны с формированием и статусом Правительства РФ, что выдаёт природу полупрезидентской республики, отличающейся от президентской прежде всего самостоятельной правительственной деятельностью. Роспуск Государственной Думы Федерального Собрания России по основаниям недоверия Правительству РФ оправдан тем, что она участвует в формировании правительства, давая согласие на назначение его Председателя.

Все три основания неизбежно вытекают из характера конституционного конфликта между Государственной Думой, с одной стороны, Президентом и Правительством РФ – с другой, который не может быть разрешён иным, "мирным" путём. Поскольку Правительство РФ является конституционным органом, осуществляющим функции высшей исполнительной власти, постольку оно подлежит обязательному формированию в сроки, установленные Конституцией. Отсутствие Председателя Правительства РФ, руководящего деятельностью этого органа, делает невозможным функционирование Правительства, поэтому неоднократное отклонение Государственной Думой кандидатур председателя Правительства, предлагаемых Президентом, вызывает закономерный роспуск палаты. Равным образом стойкое недоверие Правительству РФ со стороны Государственной Думы или отказ Правительству в доверии должны привести к роспуску палаты, если, разумеется, глава государства не объявит об отставке Правительства. В противном случае право Государственной Думы на недоверие Правительству теряет свой юридический смысл. С другой стороны, наличие этого права без альтернативы роспуска Государственной Думы превратит его в право смещения Правительства, что нарушит баланс законодательной и исполнительной властей.

Конституционный Суд РФ в одном из своих решений отметил, что роспуск Государственной Думы как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом РФ и Государственной Думой при формировании Правительства РФ или отказе последнему в доверии преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства РФ или, соответственно, продолжение функционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ вопреки недоверию, выраженному Правительству Государственной Думой.

Конституционный Суд РФ в том же решении отметил и превентивное значение конституционно-правовых последствий возможного роспуска Государственной Думы, заключающееся в том, что они призваны "удерживать Президента Российской Федерации и Государственную Думу от необоснованных конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти".

Следует подчеркнуть, что Президент РФ является единственным субъектом роспуска Государственной Думы, причём это право является его прерогативой, которой исполняющий президентские обязанности пользоваться не может (часть 3 статьи 92 Конституции РФ). Право роспуска Государственной Думы относится к числу трёх непередаваемых полномочий главы государства, осуществляемых только им лично, что само по себе свидетельствует о значимости института роспуска.

Роспуск Государственной Думы, далее, не может быть осуществлён посредством всенародного референдума. Согласно Федеральному конституцион-ному закону от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" на общероссийский референдум не может выноситься вопрос о досрочном прекращении полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ (пп. 2 п. 5 ст. 6).

В то же время роспуск посредством референдума может полагаться организационной формой досрочного прекращения представительства там, где это допускается законодательством. Так, согласно Конституции Латвийской Республики Президент Республики вправе возбудить вопрос о роспуске сейма. В таком случае должно состояться народное голосование (ст. 48).

Подытоживая сказанное, можно дать следующее определение роспуску представительного органа государственной власти: роспуск представительного органа государственной власти представляет собой меру конституционно-правового принуждения, направленную на разрешение конституционного конфликта, состоящую в досрочном прекращении деятельности этого органа во всех организационно-правовых формах с момента роспуска.

2. Роспуск Государственной Думы на основании статьи 111 Конституции Российской Федерации

Конституция предусматривает случай, если разногласия между Президентом РФ и Государственной Думой по кандидатуре Председателя Правительства становятся непреодолимыми. Чтобы не допустить сбоя в деятельности исполнительной власти в стране, Президент в случае трёхкратного отклонения Государственной Думой представленных им кандидатур назначает Председателя Правительства своим указом и распускает Государственную Думу, одновременно назначив новые выборы. Таким образом, арбитром в разрешении конфликта Президента и парламента выступает народ, поскольку он может избрать Государственную Думу в том же составе.

В Постановлении от 11 декабря 1998 года N 28-П по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд постановил, что положение части 4 статьи 111 Конституции о трёхкратном отклонении представленных кандидатур Председателя Правительства Государственной Думой во взаимосвязи с другими положениями данной статьи означает, что Президент при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Право Президента предлагать ту или иную кандидатуру и настаивать на её одобрении, с одной стороны, и право Государственной Думы рассматривать представленную кандидатуру и решать вопрос о согласии на назначение – с другой, должны реализовываться с учётом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике. После трёхкратного отклонения представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства – независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, – Государственная Дума подлежит роспуску.

В мотивировочной части этого Постановления Конституционный Суд установил, что словосочетание "трёхкратное отклонение представленных кандидатур" может означать трёхкратное отклонение кандидатуры на должность, причём даже "по буквальному смыслу". На наш взгляд, ни по буквальному, ни по какому-либо иному здравому смыслу представление одной и той же кандидатуры трижды подряд не может служить оправданием такой конституционной санкции, как роспуск Государственной Думы. Если для назначения Председателя Правительства необходимо решение (выбор) Государственной Думы, то его нельзя игнорировать повторным представлением отвергнутой кандидатуры Председателя Правительства. В таком случае Президент обязан представлять Государственной Думе другую кандидатуру.

Механизм роспуска Государственной Думы Президентом РФ в связи с назначением Председателя Правительства РФ не является совершенным, наличие у Государственной Думы права троекратного отклонения президентских кандидатур лишь осложняет конфликт между Думой и главой государства и затягивает процесс формирования Правительства России. Ни в одной зарубежной стране у парламента нет права троекратного отклонения кандидатуры премьер-министра. На наш взгляд, вполне достаточно предоставить Государственной Думе право двукратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства РФ с тем, чтобы повторное отклонение влекло роспуск Думы. Нижняя палата парламента и глава государства в этом случае будут более ответственно и взвешенно подходить к вопросу формирования должности главы правительства.

В Конституции РФ следует определить срок, в течение которого глава государства может распустить Государственную Думу при отклонении кандидатур Председателя Правительства РФ, иначе этот процесс может непозволительно затянуться. Исходя из сроков, установленных в статье 111 Конституции, можно записать, что Президент РФ принимает решение о роспуске Государственной Думы в течение недели после последнего отклонения ею кандидатуры Председателя Правительства РФ.

3. Роспуск Государственной Думы на основании статьи 117 Конституции Российской Федерации

Конституция РФ формально содержит разные основания роспуска Государственной Думы – выражение недоверия Правительству РФ и отказ Правительству в доверии, однако мы эти основания объединяем на том основании, что по существу они представляют собой один и тот же институт конституционного права – парламентского недоверия правительству. Отказ правительству в доверии со стороны парламента также является выражением недоверия, но совершаемого по инициативе самого Правительства РФ. В остальном эти основания юридически неразличимы.

Отставка Правительства в виду стойкого недоверия со стороны Государственной Думы служит разрешением кризиса доверия между парламентом и правительством и в этом отношении вполне оправданна. Однако правительственная отставка не является в этом случае неизбежной, судьбу Правительства РФ согласно Конституции решает глава государства, который отставке Правительства вправе предпочесть роспуск нижней палаты. Президент, распуская Государственную Думу в ответ на двойной вотум недоверия Правительству, выносит спор на суд избирателей, надеясь получить поддержку своей правительственной политике в новом составе Государственной Думы.

Безальтернативная отставка Правительства, получившего парламентский вотум недоверия, превратила бы право выражения недоверия Правительству в право его немотивированного роспуска Государственной Думой, что нарушило бы необходимый баланс власти.

Право Президента РФ роспуска Государственной Думы в виду высказанного ею недоверия Правительству РФ уравновешивается невозможностью повторного роспуска Государственной Думы по этому основанию в течение года после её избрания (ч. 3 ст. 109 Конституции). Это даёт возможность Государственной Думе добиться в конечном итоге отставки Правительства, не пользующегося парламентским доверием, вновь прибегнув в течение года к процедуре части 3 статьи 117 Конституции РФ.

Институт парламентского недоверия правительству является важным элементом сдержек и противовесов, обеспечивающих равновесие законодательной и исполнительной властей. Посредством выражения вотума недоверия, или даже его угрозы, парламент корректирует правительственную политику, заставляет исполнительную власть считаться с позицией народного представительства.

Парламентское недоверие правительству следует рассматривать в качестве наиболее существенной и действенной формы парламентского контроля за исполнительной властью, который осуществляется наряду с такими формами как деятельность контрольно-счётных парламентских органов, парламентских уполномоченных по правам человека, парламентских (депутатских) запросов и др.

Выражение недоверия Государственной Думы Правительству (как и отказ в доверии) мы относим к мерам конституционной (конституционно-правовой) ответственности, которая складывается преимущественно в сфере отправления публичной власти. Отметим, что парламентская ответственность Правительства РФ не связана с совершением им определённого деликта и сама по себе не предполагает наличия юридической вины Правительства. Подобная ответственность носит политический (конституционно-политический) характер и вытекает из обязанности правительства следовать той политике, которой придерживаются органы, его формирующие – глава государства и (или) парламент. Основания этой ответственности чисто политические, заранее не определённые, но санкция (вотум недоверия или отказ в доверии) носит юридический характер и порождает юридические последствия, предусмотренные Конституцией.

Незначительность парламентской ответственности Правительства РФ объясняется как сложностью процедуры выражения недоверия, так и особенностями сложившегося режима правления, при котором Правительство РФ не обладает должной самостоятельностью от главы государства, без чего вотум недоверия лишается смысла. Практика свидетельствует, что попытки Государственной Думы отправить Правительство в РФ в отставку путём выражения недоверия были связаны с критикой в нижней палате главы государства и имели целью дискредитацию не столько Правительства и его главу, сколько Президента России.

Исследование практических вопросов парламентского роспуска в России позволяет сформулировать вывод о том, что наличие в Конституции РФ института индивидуальной правительственной ответственности, наряду с коллективной, сделало бы процедуру выражения недоверия исполнительной власти менее болезненной и позволило бы избежать роспуска Государственной Думы. Последняя могла бы безбоязненно высказывать недоверие членам Правительства, поскольку выражение недоверия отдельным министрам согласно, например, зарубежной практике не влечёт отставки всего правительства и, соответственно, не вызывает ситуацию парламентского роспуска.

Недостатком существующего в России механизма парламентской ответственности Правительства мы полагаем отсутствие в нём отсрочки голосования вотума недоверия, которая в зарубежной конституционной практике является обязательной. Отсрочка голосования даёт возможность сторонам достичь компромисса, выработать взаимоприемлемой решение и в конечном счёте избежать правительственной отставки или парламентского роспуска, вызывающих острый кризис власти. На наш взгляд, институт отсрочки голосования по выражению недоверия Правительству РФ Государственной Думой, равный 48 часам, значительно бы снизил риск необоснованного роспуска Государственной Думы.

Существенным пробелом рассматриваемого конституционного института выглядит и отсутствие в части 3 статьи 117 Конституции РФ определённого срока для принятия Президентом РФ решения об отставке Правительства РФ или роспуске Государственной Думы в случае повторного выражения недоверия Правительству, что теоретически даёт возможность главе государства сорвать принятие необходимого решения, затянув правительственный кризис. Представляется, что этот срок должен быть аналогичен сроку принятия Президентом решения об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы в случае отказа Правительству в доверии нижней палатой, установленный в части 4 статьи 117 Конституции, который равен семи дням.

Институт запроса доверия Правительством у Государственной Думы нуждается в совершенствовании. Учитывая некоторую искусственность института запроса парламентского доверия в России, где Правительство формируется в целом на внепарламентской основе и в принципе не нуждается в парламентской поддержке, мы бы предложили придать этому институту конструктивный характер, предусмотрев возможность Правительству РФ запрашивать доверие Государственной Думы, представляя ей на одобрение правительственные законопроекты, то есть, сделав запрос доверия "связанным". Отклонение правительственного законопроекта в этом случае было бы равносильно отказу в доверии.

Конституция РФ никак не ограничивает право Правительства РФ запрашивать доверие Государственной Думы, подобный запрос может иметь место во всякое время и по любому поводу (и даже без повода). Представляется, что подобная ситуация может быть использована Правительством для искусственного создания ситуации парламентского роспуска, когда Правительство без видимой необходимости запрашивает доверие Государственной Думы, заранее преследуя цель её роспуска. Запрос парламентского доверия Правительством, во всяком случае, не должен препятствовать контрольной деятельности парламента в отношении этого Правительства и его членов. Правительство не должно, например, запрашивать доверие нижней палаты в период проведения ею парламентского расследования в отношении членов Правительства.

Представляется, что Правительство РФ, находящееся в сильной зависимости от Президента страны, должно быть ограничено в своём праве запрашивать парламентское доверие, чреватом роспуском нижней палаты. В интересах парламентского представительства следует установить периодичность запроса Правительством доверия у Государственной Думы. Подобные ограничения имеют место и в зарубежном законодательстве. В Российской Федерации конституционно следует закрепить, что Председатель Правительства РФ может ставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ не чаще, чем раз в три месяца.

Практика выражения недоверия Правительству РФ со стороны Государственной Думы свидетельствует о необходимости широких консультаций на предмет преодоления конфликта между ветвями власти. Роспуск представительства является крайним и в принципе нежелательным средством преодоления разногласий, сопряжённым с острым кризисом власти. Если роспуск Государственный Думы, отклоняющей президентские кандидатуры премьера, является неизбежным, то тот же роспуск в виду недоверия Правительству или отказа ему в доверии отнюдь не является фатальным. Этот роспуск вполне можно избежать путём использования согласительных процедур. Конструктивную роль здесь может сыграть Президент России, который в соответствии с Конституцией РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 4 ст. 80). Примечательно, что в процессе реализации парламентского вотума недоверия Правительству в июне – июле 1995 г. согласительные процедуры имели место, что позволило в конечном итоге избежать парламентского роспуска.

Подобные согласительные процедуры представляются совершенно необходимыми, в главу 18 Регламента Государственной Думы "Рассмотрение вопросов, связанных с доверием Правительству Российской Федерации" следует внести нормы, предусматривающие создание по решению Государственной Думы согласительной комиссии в составе Председателя палаты и лидеров парламентских фракций для урегулирования вопросов, связанных с выражением недоверия Правительству России, обязав комиссию проводить консультации с Президентом и Председателем Правительства РФ. Подобная комиссия, как предлагается, должна быть создана после первого положительного голосования в Государственной Думе по вопросу недоверия Правительству.

4. Последствия роспуска Государственной Думы. Условия, исключающие возможность роспуска

Исследование института роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ с неизбежностью вызывает вопрос, означает ли роспуск нижней палаты прекращение всякой думской деятельности, сохраняет ли Государственная Дума свои полномочия до начала работы Думы нового созыва? Согласно части 4 статьи 99 Конституции РФ с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются. Действует ли данная конституционная норма в отношении распущенной Государственной Думы?

Подобные вопросы стали предметом официального толкования Конституции России Конституционным Судом РФ, который в своём Постановлении от 11 ноября 1999 г. по делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации указал, что по смыслу этих статей Конституции РФ конституционно-значимые правовые последствия роспуска Государственной Думы заключаются в том, что с момента роспуска Государственная Дума не может принимать законы, а также осуществлять в заседаниях палаты иные полномочия. Роспуск Государственной Думы Президентом РФ означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных её конституционных полномочий, которые реализуются путём принятия решений на заседаниях палаты.

Таким образом, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ роспуск Государственной Думы влечёт прекращение её конституционных полномочий, реализуемых путём принятия решений на заседаниях палаты, что представляется обоснованным с точки зрения назначения роспуска представительного органа государственной власти, как меры конституционно-правового принуждения. Однако подобное толкование не снимает вопроса, допустимо ли иное функционирование Государственной Думы, например, проведение парламентских слушаний, чтение законопроектов, деятельность комитетов, комиссий палаты, наконец, индивидуальная депутатская деятельность? Если руководствоваться прямым смыслом данного акта толкования Конституции РФ, то подобные формы деятельности Государственной Думы вполне возможны и в условиях её роспуска. Позицию Конституционного Суда РФ, однако, можно интерпретировать и таким образом, что Суд в своём акте толкования был связан пределами запроса, который касался момента прекращения конституционных полномочий Государственной Думы, а не всей её разнообразной деятельности.

Мы полагаем, что роспуск любого представительного органа государственной власти означает прекращение его деятельности во всех организационно-правовых формах. Иное понимание этого вопроса противоречит смыслу роспуска как конституционно-правового способа разрешения юридического конфликта. Деятельность комитетов, комиссий и иных депутатских формирований, а также индивидуальная депутатская деятельность подчинены цели реализации законодательных полномочий представительного органа, имеет только вспомогательный характер и лишена нормативно-правового содержания. Подобная деятельность поэтому не может осуществляться после роспуска представительного органа.

Роспуск Государственной Думы, по нашему мнению, означает полное прекращение её функционирования как парламентской палаты, включая невозможность внесения законопроектов в Государственную Думу. При этом все решения, принятые распущенной Государственной Думой, сохраняют свою юридическую силу.

Роспуск Государственной Думы должен означать и прекращение депутатских полномочий. На этот счёт имеется определённое указание в Федеральном законе от 8 мая 1994 г. "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в соответствии с которым полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случае роспуска Государственной Думы (пп. "г" п. 2 ст. 4).

В то же время депутаты распущенного органа государственной власти, как представляется, не утрачивают депутатского мандата и сохраняют депутатскую неприкосновенность, однако эти вопросы должны получить специальное законодательное разрешение.

Федеральный закон от 8 мая 1994 г. говорит о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы, к которым неприкосновенность не относится. Как отмечает О.Е. Кутафин, "депутат может отказаться от принадлежащего ему права неприкосновенности лишь путём отказа от своего мандата. Во всех других случаях обязанные государственные органы будут обеспечивать это право депутата даже вопреки его желанию до тех пор, пока он им обладает".

Принцип континуитета, установленный статьёй 220 Регламента Государственной Думы, должен в равной мере действовать и при досрочном прекращении полномочий Государственной Думы. Законопроекты, не принятые распущенной Государственной Думой в окончательной редакции, а также принятые ею, но отклонённые Советом Федерации или Президентом РФ, должны рассматриваться Государственной Думой следующего созыва на той законодательной стадии, на которой было прервано их рассмотрение распущенной Госдумой.

Как показано выше, роспуск Президентом Государственной Думы возможен даже в том случае, если она отвергает предлагаемую им кандидатуру Председателя Правительства трижды подряд, а президентские указы можно издавать "впредь до принятия федеральных законов". Поэтому во взаимосвязи с толкованиями Конституционным Судом других положений Конституции можно прийти к выводу, что в случае роспуска Государственной Думы Президенту вовсе не нужно осуществлять такие её конституционные полномочия, как назначение на должность Председателя Счётной палаты или Уполномоченного по правам человека. На основании постановлений Конституционного Суда можно будет принимать "временные законы" и через подчинённое Правительство проводить единолично определяемую политику главы государства.

Конституция устанавливает дополнительные ограничения права роспуска Президентом Государственной Думы. Чтобы обеспечить стабильность функционирования законодательной власти, Государственная Дума не может быть распущена в первый год её деятельности в случае повторного в течение 3 месяцев выражения недоверия Правительству РФ. Тем самым Конституция отдаёт приоритет народному волеизъявлению. Сформировав Государственную Думу, народ выразил своё мнение, и оно не может быть поставлено под сомнение Президентом сразу после выборов в случае конфликта между законодательной и исполнительной властями.

Конституция обеспечивает невмешательство Президента РФ в процедуру его импичмента, запрещая роспуск Государственной Думы с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ вплоть до принятия Советом Федерации окончательного решения по предъявленному обвинению. Президент, таким образом, не может воздействовать на процедуру выдвижения обвинения для отрешения его от должности.

Итак, статья 109 Конституции РФ устанавливает запрет на роспуск Государственной Думы в течение года после её избрания по основаниям, предусмотренным статьёй 117 Конституции (часть 3); с момента выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации (часть 4); в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения и в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ (часть 5). Государственная Дума не может быть распущена исполняющим обязанности Президента РФ (статья 92 (часть 3) Конституции РФ) (см. Постановление от 11 ноября 1999 года N 15-П).

Литература

1. Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1. М., 2001.

2. Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2. М., 2001.

3..СЗ РФ. N 21. Ст. 1919.

4. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М.: Юрист, 2003. С. 667.

5. СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5787.

6. Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2. М., 2001.

7. Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 52. Ст. 6447.

8. СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5787.

9. СЗ РФ. 1994. 2. Ст. 74

10.. Российская газета. 2004. 30 июня.

11. Авдеенкова М.П. Конституционно-правовые санкции и конституционно-правовая ответственность // Государство и право. 2005. N 7. С. 86.

12. Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 20

13. Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. М., 2001. С. 430.

14. Большой юридический энциклопедический словарь. М.: Книжный мир. 2003. С. 550.

15. Кутафин О.Е. Неприкосновенность в конституционном праве Российской Федерации. М., 2004. С. 325.