Законодательный процесс

Законодательный процесс.

Статьи по теме
Искать по теме

Законотворчество и законодательный процесс

Законодательный процесс является видом правотворческого процесса, направленным на создание нормативных правовых актов высшей юридической силы – законов. Законодательный процесс можно определить как нормативно установленный порядок создания (производства) законов. При нестрогом толковании законодательный процесс – это и сама процедурно оформленная деятельность по созданию законов.

Иногда законодательный процесс именуют еще процессом принятия законов, разумея под принятием закона не только положительное голосование законотворческого органа по законопроекту в итоге его официального рассмотрения (принятие закона в собственном смысле слова), но и всю процедуру создания закона от возбуждения законодательной инициативы до вступления закона в силу. Кроме того, следует различать принятие закона Государственной Думой (статья 105 Конституции Российской Федерации) и принятие федерального закона (статья 107 Конституции Российской Федерации), завершающего законодательную процедуру в Федеральном Собрании в целом и вбирающего в себя как принятие закона Государственной Думой, так и одобрение закона Советом Федерации. Таким образом, термин "принятие закона" имеет несколько значений, что следует отнести к особенностям отечественной юридической терминологии. Также для обозначения процесса создания законов наряду с термином "законодательный процесс" зачастую используют термин "законотворческий процесс" по аналогии с правотворческим процессом. Термины "законодательный процесс" и "законотворческий процесс" вполне могут использоваться как тождественные. В то же время они несут в себе несовпадающие смысловые акценты. Если в термине "законодательный процесс" на первый план выходит технология (процедура) производства законов, то в термине "законотворческий процесс" проявляется интеллектуально созидательное начало анализируемой деятельности. В конечном итоге, в названной деятельности важны и процессуальная форма, и интеллектуальное содержание.

Но поскольку предметом правового регулирования создания законов являются безличные формы этой деятельности, то в правовых актах предпочтительней использование терминов "законодательная деятельность", "законодательный процесс".

Законодательный процесс в разных странах имеет ряд особенностей, но несмотря на существующие отличия, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса:

1) состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами;

2) осуществляется специальными субъектами;

3) результатом является создание акта высшей юридической силы – закона.

К субъектам законодательного процесса относятся его участники; действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

Необходимо различать понятия "субъект законотворчества" и "субъект законодательного процесса". Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс.

Участие в законодательном процессе его субъектов основано на их правах или обязанностях.

Процесс создания нормативного акта складывается из отдельных стадий его подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования (оглашения). Характерными чертами такого процесса в России являются дальнейшее укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма, учет общественного мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений, широкое привлечение научной общественности к их выработке и обсуждению.

Стадии законотворческого процесса

Законодательный процесс – главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, юридические прецеденты.

Законотворчество – сложный неоднородный процесс, включающий в себя следующие стадии:

1. Законодательная инициатива;

2. Обсуждение законопроекта;

3. Принятие закона;

4. Опубликование закона.

Эти стадии в свою очередь также имеют сложное строение (Рисунок 1).

Стадии законодательного процесса в Российской федерации

Рисунок 1 – Стадии законодательного процесса в Российской федерации

Право законодательной инициативы

Первая стадия законодательного процесса – это проявление законодательной инициативы. Проявление законодательной инициативы в социалистическом обществе служит выражением объективной потребности практического государственного воздействия на общественные отношения. Эта потребность выявляется в результате глубокого познания законов общественного развития, всестороннего учета практики и достижений науки.

В юридической литературе принято выделять два вида официального вынесения проекта на рассмотрение.

Первый – кооперативное внесение, когда законотворческий орган обязан рассмотреть поставленный вопрос, т.к связан волеизъявлением инициатора проекта.

Второй – факультативное внесение, когда от руководства законотворческого органа зависит, поставить ли в повестку дня внесенный проект или оставить его без рассмотрения, направить ли для доработки или редактирования.

Такая градация необходима для характеристики права законодательной инициативы. В содержании права законодательной инициативы входят следующие элементы: действие, совершать которое оно предоставляет возможным, правомочные осуществлять его субъекты, последствия реализации этих действий.

По первому элементу права законодательной инициативы в специальной литературе высказываются две точки зрения: согласно одной из них, под "правом законодательной инициативы следует понимать возможность вносить проект на рассмотрение представительного органа власти". Представители другой точки зрения дают более широкое толкование. Они включают сюда "право вносить готовые законопроекты и предложения о разработке и принятии новых законов, отмене и изменении действующих".

По сути, широкая трактовка права законодательной инициативы вытекает из Конституции РФ.

В настоящее время порядок осуществления права законодательной инициативы на уровне Федерации определяется в основном Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания. Локальный характер данного акта и, соответственно, ограниченные регулятивные возможности объективно не позволяют посредством только регламентных норм урегулировать весь комплекс отношений, складывающихся в процессе реализации права законодательной инициативы.

Такая ситуация создает немало сложностей в парламентской практике. В связи с этим обоснованными представляются суждения авторов, отстаивающих необходимость законодательного урегулирования отношений, связанных с реализацией права законодательной инициативы.

Следуя данной позиции, можно с уверенностью сделать вывод о том, что законодательное закрепление порядка осуществления права законодательной инициативы внесет ясность и стабильность в трактовку указанного права, в механизм его осуществления, а равно и обеспечит полноту регламентации одной из важнейших законно-творческих процедур.

Прежде всего, имеет смысл дать в законодательстве легальное определение самого понятия "право законодательной инициативы". Хотя словосочетание "законодательная инициатива" постоянно используется в литературе и давно употребляется в законотворческой практике, в настоящее время отсутствует юридически закрепленное определение этого понятия, его существенных признаков, свойств и элементов содержания. Однако, следует отметить, что отдельные правоведы делали попытки дать дефиницию законодательной инициативы посредством законодательных норм. Впервые это было предложено авторами законопроекта "О порядке реализации права законодательной инициативы", подготовленного по инициативе Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности при участии сотрудников ИЗиСП.

Под законодательной инициативой в проекте предлагалось понимать "гарантированную Конституцией Российской Федерации возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов". Недостатком предложенной дефиниции, по мнению большинства специалистов, явилось то, что основной акцент в ней был сделан на праве внесения проекта в законодательный орган, тогда как определение понятия с необходимостью должно включать в себя корреспондирующую определяемому праву обязанность государства (в данном случае в лице законодательного органа) всеми возможными способами создавать условия осуществления этого права.

В то же время высказываются и иные точки зрения. Так Страшун Б.А. указывает: "Не могу согласиться с утверждением, что законодательная инициатива возможна только путем внесения законопроекта. Из ст.104 Конституции этого не следует. Почему нельзя считать законодательной инициативой Конституционного Суда те пункты его постановлений, где он предлагает Федеральному Собранию восполнить пробел в праве, образовавшийся вследствие признания неконституционным того или иного законоположения?"

Для законодательной инициативы процессуально значимо нормативно закрепленные сроки начала и окончания ее реализации. Именно на это представляется целесообразным обратить внимание в первую очередь. Как начало осуществления законодательной инициативы, как представляется, юридически следует оценить факт внесения законопроекта в законодательный орган, поскольку непосредственно с данного момента ставится вопрос о необходимости принятия конкретного законодательного акта, приводится в действие механизм законотворческой деятельности законодательного органа.

Обязательными компонентами официального внесения законопроекта в законодательный орган, вытекающими из права законодательной инициативы, являются: получение законопроекта от субъекта законодательной инициативы, обеспечение его дальнейшего прохождения в законодательном органе.

Одобрение и принятие законопроектов в Государственной Думе

Законодательная компетенция Российской Федерации осуществляется палатами Федерального Собрания Российской Федерации совместно с другими федеральными органами власти, а также посредством института всероссийского референдума. Названная компетенция очерчивается прежде всего в ст. 71, 72, 76, 104 и 105 Конституции. К законодательной компетенции Государственной Думы как федерального законодательного органа относятся все вопросы, перечисленные в ст. 71 и 72 Конституции. В Конституции не содержится статей о: полновластии представительных органов власти; праве направлять деятельность нижестоящих органов власти; праве парламента толковать принимаемые им законы; контрольных полномочиях законодательной и представительной власти. Не отражены в компетенции палат парламента или отражены менее полно, нежели в прежней Конституции, ряд вопросов внутренней и внешней политики (принятие бюджета, ратификация международных договоров). Определение основных направлений внутренней и внешней политики государства передано в компетенцию Президента, хотя и с оговоркой "в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами". По сравнению с прежней Конституцией компетенция законодательного и представительного органа Российской Федерации существенно сузилась.

Начальный этап законодательного процесса – внесение законопроекта на рассмотрение Государственной Думы.

Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции право законодательной инициативы принадлежит определенному кругу субъектов: Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, а также Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду РФ (по вопросам их ведения). Право законодательной инициативы не следует смешивать с правом на обращение в парламент, которое принадлежит любому гражданину, любой организации и не влечет обязательного рассмотрения парламентом.

Круг субъектов законодательной инициативы, закрепленный в ст. 104 Конституции, представляется не бесспорным. Например, вряд ли оправданно лишение права законодательной инициативы комиссий и комитетов парламента – наиболее активных участников законодательной деятельности. Трудно понять истинные причины лишения права законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, в ведомстве которого сосредоточивается чрезвычайно ценная информация о практике реализации законов, пробелах в правовом регулировании.

Вряд ли оправданно наделение правом законодательной инициативы Президента, имеющего право вето на законопроекты. Конституционный статус Президента, на наш взгляд, располагает к тому, чтобы побуждать пользоваться правом законодательной инициативы других субъектов законотворчества, прежде всего, конечно, Правительство, но воздерживаться от использования этого права самому. Право Конституционного Суда решать вопрос о конституционности законодательных актов также плохо сочетается с его же правом законодательной инициативы (не случайно Конституционный Суд практически не пользуется этим правом).

Законопроекты вносятся в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции). Это положение Конституции предопределяет общую схему движения законопроекта в Федеральном Собрании: из Думы в Совет Федерации.

Согласно Регламенту Думы законодательная инициатива может быть реализована путем:

1. внесения в Думу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

2. инициирования законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

3. внесения поправок к законопроектам.

Законопроект, вносимый на рассмотрение парламента, должен отвечать определенным требованиям. Необходимым его условием являются представление:

1. пояснительной записки к законопроекту, указывающей предмет законодательного регулирования и излагающей концепцию проекта;

2. текста проекта с указанием на титульном листе субъекта законодательной инициативы, внесшего проект;

3. перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

4. финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

5. заключения Правительства РФ (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции).

В текст внесенного в Думу законопроекта могут включаться положения:

1. о сроке и порядке вступления в силу закона или отдельных его положений;

2. о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного закона.

Подготовленный к внесению в Думу законопроект и материалы к нему, предусмотренные Регламентом Думы, направляются субъектом законодательной инициативы председателю Думы. На каждый законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются сведения о нем и сроках поступления в Думу, о прохождении законопроекта, принятии либо отклонении Думой; о рассмотрении Советом Федерации и Президентом.

Председатель Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Думы по вопросам его ведения. Комитет определяет соответствие законопроекта требованиям Конституции РФ, Регламента Думы и в 14-дневный срок представляет его на рассмотрение Совета Думы (в этот срок не засчитывается время работы депутатов с избирателями). Совет Думы в свою очередь принимает решение о назначении комитета ответственным по законопроекту, назначает комитеты – соисполнители и по предложению профильного комитета назначает срок представления законопроекта на рассмотрение в первом чтении. Если внесенный в Думу законопроект не соответствует требованиям Конституции и Регламента Думы, Совет может принять решение о возвращении законопроекта инициатору, что не препятствует повторному внесению законопроекта в Думу.

Порядок подготовки законопроекта к слушанию определяется ответственным комитетом самостоятельно. Для этого может быть создана рабочая группа, в которую включаются депутаты Думы, представители субъекта законодательной инициативы, представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты. При рассмотрении законопроекта в нескольких комитетах может быть образована совместная рабочая группа. Если по одному и тому же вопросу имеется несколько законопроектов, они рассматриваются одновременно.

По решению ответственного комитета законопроект может быть направлен на заключение Правительства РФ, на рассмотрение министерств и ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу. Правовое управление аппарата Думы по поручению ответственного комитета осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, а также проверку представленных субъектом права законодательной инициативы перечней актов федерального законодательства, которые подлежат отмене, изменению или дополнению в связи с принятием данного законопроекта.

Поступающие замечания и предложения по законопроекту рассматриваются на заседаниях ответственного комитета. По итогам проведенной подготовительной работы, поступивших откликов и предложений комитет формирует свою позицию по законопроекту: вносит его на заседание Думы с предложением принять в первом чтении либо отклонить.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Думой и материалы к нему, включая заключение ответственного комитета, направляются в Совет Думы для внесения на пленарное заседание Думы. Одновременно комитет представляет предложения о приглашении на пленарное заседание разработчиков, экспертов, представителей общественности, присутствие которых целесообразно при рассмотрении законопроекта. Заключение Правительства направляется субъекту законодательной инициативы и в Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство. По согласованию с соответствующим субъектом законодательной инициативы этот срок может быть продлен. Однако на практике указанные сроки нередко нарушаются. Непредставление заключений используется Правительством как скрытое вето на законопроекты, которые оно по тем или иным причинам считает нежелательными.

Согласно Регламенту Думы рассмотрение законопроектов осуществляется, как правило, в трех чтениях, если применительно к конкретному законопроекту она не изберет другое решение.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему, представленные ответственным комитетом, направляются депутатам не позднее чем за три дня до рассмотрения законопроекта на заседании Думы. При рассмотрении законопроекта обсуждаются его основные положения, необходимость принятия, дается общая оценка концепции. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта, затем заслушивается содоклад ответственного комитета Думы. Если законопроект был направлен в несколько комитетов Думы и они представили различные заключения, то заслушиваются также содоклады комитетов, не согласных с концепцией ответственного комитета.

Рассмотрение законопроекта, внесенного Президентом, Правительством, субъектом Федерации, начинается с обоснования их представителями необходимости законопроекта, в конце обсуждения им предоставляется заключительное слово для анализа высказанных в ходе обсуждения предложений и замечаний.

Затем развертываются прения, в ходе которых слово для выступления дается представителям фракций и депутатских групп, депутатам Думы, членам Совета Федерации, полномочным представителям Президента и Правительства, представителям субъектов Федерации, другим лицам, приглашенным для участия в обсуждении. При рассмотрении законопроектов, предусматривающих расходы из федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Дума вправе принять одно из следующих решений: принять законопроект в первом чтении и поручить ответственному комитету продолжить работу над ним с учетом поправок; отклонить законопроект; принять закон в целом.

Процедура принятия решения такова. После окончания обсуждения на голосование ставится предложение о принятии законопроекта в первом чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется постановлением Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту законодательной инициативы. В случае принятия законопроекта в первом чтении в постановлении указывается срок подачи поправок. Дума вправе принять решение о всенародном обсуждении принятого законопроекта. Принятый в первом чтении законопроект в течение пяти дней направляется для сведения в Совет Федерации.

При внесении двух и более законопроектов по одному и тому же вопросу они рассматриваются одновременно, а Дума выносит решение, который из них принять за основу для дальнейшей работы, что означает автоматическое отклонение всех других законопроектов. Регламент Думы запрещает вносить отклоненные законопроекты повторно до принятия окончательного решение по законопроекту, принятому в первом чтении.

Принятый в первом чтении законопроект поступает в ответственный комитет Думы, который организует работу над поправками. Поправки вносятся субъектами законодательной инициативы в виде изменений или дополнений в конкретные статьи законопроекта либо предложений об исключении из законопроекта отдельных пунктов, частей или статей.

Ответственный комитет изучает и обобщает поправки, проводит их экспертизу на предмет соответствия Конституции, другим актам. В случае признания поправок противоречащими названным актам комитет сообщает об этом авторам поправок. Лица, внесшие поправки, вправе уточнять их при обсуждении в комитете.

Сгруппированные по статьям законопроекта поправки рассматриваются на заседании комитета, который может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта либо внести в Думу рекомендации об их отклонении.

Доработанный законопроект представляется в Совет Думы для включения в календарь рассмотрения Думой вопросов во втором чтении. К законопроекту прилагаются таблица поправок, одобренных комитетом, таблица поправок, рекомендованных им к отклонению, и таблица поправок, по которым не принято решения.

Если Совет Думы принимает предложение комитета и включает законопроект в календарь рассмотрения вопросов во втором чтении, он принимает решение о направлении депутатам Думы всех необходимых материалов и определяет докладчика по законопроекту. Последний вместе с таблицами поправок направляется также Президенту, субъекту законодательной инициативы, внесшему законопроект, Правительству, иным органам и лицам.

Второе чтение законопроекта начинается с выступления представителя ответственного комитета. Он сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента, представители инициатора законопроекта, Правительства. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, одобренных ответственным комитетом. Если такие возражения имеются, председательствующий предоставляет слово для краткого их обоснования. После этого проводится голосование о принятии группы поправок, одобренных комитетом, против которых не высказано возражений. Затем проводится голосование по поправкам, встретившим возражения.

Далее председательствующий ставит на голосование вопрос об утверждении рекомендации комитета об отклонении поправок. Если имеются возражения против отклонения поправок, то по каждой из них проводится отдельное голосование. До этого проводится голосование по той группе рекомендованных ответственным комитетом к отклонению поправок, против отклонения которых не было возражений.

Следующий шаг – голосование по каждой поправке, включенной в таблицу поправок, по которым не принято решения. После этого на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении.

Не принятый во втором чтении законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту законодательной инициативы, внесшему законопроект. Решением Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов Думы, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий, появившихся в ходе рассмотрения поправок, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки. По завершении этой работы законопроект вновь представляется ответственным комитетом в Совет Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов в третьем, окончательном, чтении (законопроекты о принятии федерального бюджета в силу специфики этого вида законов имеют еще одно, четвертое, чтение).

Одобрение законов в Совете Федерации

Поступивший из Думы закон регистрируется в Совете Федерации и в срок, не превышающий 24 ч, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется членам Совета Федерации. Председатель Совета Федерации (или по его поручению заместитель председателя Совета Федерации) определяет комитет (комиссию), ответственный за рассмотрение закона, при этом он вправе передать закон нескольким комитетам (комиссиям), определив основной из них. Члены Совета Федерации организуют обсуждение закона в субъектах Федерации и при наличии замечаний по закону направляют их в комитет (комиссию), ответственный за рассмотрение закона.

По итогам подготовки закона к слушанию ответственный комитет (комиссия) принимает заключение, в котором дает оценку закона и формулирует одно из следующих решений: рекомендовать палате одобрить принятый Думой закон; рекомендовать палате отклонить принятый Думой закон. В заключении излагаются мотивы, по которым предлагается закон отклонить.

Рассмотрение принятого Думой закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения комитета (комиссии), ответственного за рассмотрение закона, и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом (комиссией). Затем слово предоставляется представителю Правительства РФ для оглашения официального отзыва Правительства по закону. После этого Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов принимает решение одобрить или отклонить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

Если принято решение об обсуждении закона, то по его результатам Совет Федерации принимает одно из следующих решений: одобрить принятый Думой закон; отклонить принятый Думой закон.

Решение об одобрении или отклонении принятого Думой закона, внесенного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения 14-дневного срока. Данный срок исчисляется со дня, следующего за днем регистрации закона в Совете Федерации. Если закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение 14 дней, он направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Началом рассмотрения закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, считается включение в повестку дня заседания палаты соответствующего вопроса или издание председателем Совета Федерации распоряжения.

Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. В постановлении Совета Федерации об отклонении закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей данного закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Думой, а также содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

Принятый Думой и одобренный Советом Федерации закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и обнародования.

Отклоненный закон передается Советом Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения закона ответственный комитет может рекомендовать Думе: создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий; принять закон в ранее принятой редакции; снять закон с повторного рассмотрения Думой.

Согласительная комиссия создается Думой и Советом Федерации на паритетных началах. В ее состав могут быть приглашены представители Президента РФ и Правительства РФ. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, не входящие в состав комиссии, вправе присутствовать на ее заседаниях и участвовать в обсуждении закона с правом совещательного голоса.

Согласительная комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст закона. Решения комиссии принимаются раздельным голосованием депутации Совета Федерации и депутации Государственной Думы. По итогам каждого заседания и по результатам своей работы комиссия оформляет протокол и сопоставительную таблицу статей закона, в которые были внесены изменения.

Протокол и сопоставительная таблица подписываются сопредседателями согласительной комиссии от Совета Федерации и от Государственной Думы. Мнения представителей Президента и Правительства, участвующих в заседании комиссии с правом совещательного голоса, также фиксируются в протоколе. Протокол комиссии и сопоставительная таблица, а также федеральный закон в редакции, предлагаемой комиссией, вносятся сопредседателем комиссии на рассмотрение Думы.

При повторном рассмотрении федерального закона Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие дополнительные поправки не рассматриваются. Принятый Думой федеральный закон в течение пяти дней направляется на рассмотрение Совета Федерации с приложением необходимых материалов.

В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии Дума может предложить комиссии продолжить работу для представления новых предложений.

В Совете Федерации федеральный закон, принятый в порядке реализации согласительной процедуры, рассматривается в упрощенном порядке. Если при повторном рассмотрении федерального закона Государственная Дума приняла его с учетом всех предложений Совета Федерации, соответствующий комитет (комиссия) Совета Федерации подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении Советом Федерации принятого Думой федерального закона без обсуждения.

Если же при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Дума приняла его в измененной редакции, учитывающей часть предложений Совета Федерации, федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.

Возможен и такой вариант, когда при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона. В этом случае закон ставится на голосование в ранее принятой редакции. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Думы. Принятый в указанном порядке федеральный закон Председатель Думы в течение пяти дней направляет Президенту РФ для подписания и обнародования. Председатель Думы уведомляет

Особенности принятия Федеральных Конституционных Законов

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. В Конституции перечислены 12 таких вопросов:

1. О Государственном флаге, Государственном гербе и Государственном гимне РФ (ст. 70);

2. О референдуме РФ (ст. 84);

3. О чрезвычайном положении на территории РФ или в отдельных ее местностях (ст. 56);

4. О военном положении (ст. 87);

5. Об Уполномоченном по правам человека в РФ (ст. 103);

6. О Правительстве РФ (ст. 114);

7. О судебной системе РФ (ст. 118);

8. О Конституционном Суде РФ (ст. 128);

9. О Верховном Суде РФ (ст. 128);

10. Об арбитражных судах в РФ (ст. 128);

11. О Конституционном собрании РФ (ст. 135);

12. О принятии в состав РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ (т. 6с5) и об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ (ст. 66).

При этом по одному из перечисленных вопросов может быть принято несколько конституционных законов.

Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен двумя третями (300 голосов) в Государственной Думе и тремя четвертями (134 голоса) в Совете Федерации. Президент подписывает федеральный конституционный закон в течение 14 дней. Президент не вправе отклонить федеральный конституционный закон.

Федеральные конституционные законы принимаются в порядке, установленном статьёй 108 Конституции РФ и регламентами палат. Порядок принятия федеральных конституционных законов во многом сходен с порядком принятия федеральных законов, но имеет ряд особенностей. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трёх четвертей и двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы соответственно. Принятый Государственной Думой Федеральный конституционный закон подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации, а преодоление вето Совета Федерации невозможно. Если Совет Федерации одобрит федеральный конституционный закон в своей редакции, а Государственная Дума затем одобрит его в редакции Совета Федерации, он также считается принятым. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Президент не вправе отклонить федеральный конституционный закон, но возвращает его без рассмотрения, если он принят с нарушением Конституции РФ.

Подписание и обнародование законов Президентом РФ

Завыершающая стадия законодательного процесса – это подписание и обнародование закона Президентом РФ. Эта стадия именуется в литературе санкционированием закона и осуществляется главой государства путем подписания его официального текста. В настоящее время сам термин санкционирование встречается довольно редко; как правило в конституциях употребляется понятие "подписание" или "промульгация".

Промульгация – это официальное провозглашение закона, принятого парламентом. Она означает санкционирование закона главой государства в установленные конституцией сроки, а также опубликование закона в официальном вестнике.

Другими словами, это издание специального акта, содержащего, в частности, распоряжение об официальном опубликовании закона. Промульгация осуществляется обычно указом, приказом или другим актом главы государства, текст которого в официальных изданиях предшествует тексту промульгируемого закона.

В нашей стране процедура подписания закона регламентирована ст.107 Конституции РФ, в соответствии с которой Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его. На Президента возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные законы. Это традиционная функция главы государства, завершающая законодательный процесс приданием закону обязательной силы. Подписание и обнародование законов главой государства является существенным элементом законотворческой процедуры, обеспечивающей разделение властей.

Подписание Президентом федерального закона не является актом формальным. В соответствии со ст.107 Конституции Президент вправе отклонить закон, что влечет его повторное рассмотрение. Президент не может отказаться подписать и обнародовать федеральный конституционный закон и федеральный закон, преодолевший вето Президента. Также подлежит подписанию Президентом и обнародованию вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Российской Федерации Закон РФ о поправке к Конституции (см. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации от 31 октября 1995 г).

Правило подписания и обнародования принятого федерального закона Президентом Российской Федерации, основанное на мировом опыте взаимоотношений парламента и главы государства в процессе создания законов, является одной из форм участия Президента в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса.

В случае одобрения Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой, он в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту для подписания и обнародования. Если же принятый Думой федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то по истечении 14 дней с момента его направления в Совет Федерации Государственная Дума направляет закон Президенту для подписания и обнародования.

Четырнадцатидневный срок подписания принятого федерального закона необходим для того, чтобы Президент мог внимательно ознакомиться с его содержанием, привлекая при необходимости ученых и специалистов, проанализировать необходимость и своевременность его издания и принять решение о подписании, придав закону тем самым обязательную силу, либо отклонить, с тем чтобы Государственная Дума и Совет Федерации еще раз внимательно рассмотрели принятый закон и учли замечания и предложения Президента.

После подписания Президентом Российской Федерации закон должен быть в течение семи дней опубликован в установленном порядке. Опубликование есть установленный законом способ доведения до всеобщего сведения принятого законодательного акта, заключающийся, как правило, в помещении полного и точного его текста в общедоступном, официальном органе печати.

Официальным считается опубликование закона в "Собрании законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете". При публикации закона в этих изданиях указываются его полное наименование, дата подписания, дается полный текст закона, являющийся точной копией оригинала и подписанный Президентом. Федеральные законы могут быть также опубликованы в иных печатных изданиях, обнародованы по телевидению, радио, переданы по каналам связи, разосланы государственным органам и общественным объединениям

Поскольку опубликование имеет осо6ое юридическое значение для вступления в силу и дальнейшего применения законодательного акта, оно представляет собой важнейший политический акт и совершается в строго определенном порядке.

На стадии опубликования завершается процесс создания закона. Следует отметить, что законотворческий процесс – это не просто механизм создания нормативного акта, это творческий процесс, деятельность созидательная, а, следовательно, креативная, подчиненная определенным логическим правилам и принципам.

Выводы

Законодательный процесс в Российской Федерации имеет свои особенности, он урегулирован непосредственно Конституцией Российской Федерации. При этом установлен строго определенный круг субъектов законодательной инициативы. В законодательном процессе участвуют органы всех ветвей власти при ведущей роли Государственной Думы Федерального Собрания.

Законодательная инициатива – это право уполномоченных субъектов официально поставить вопрос об издании, изменении или отмене закона. Выступление с законодательной инициативой влечет обязательное обсуждение ее в парламенте. Согласно Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают Президент России, Совет Федерации в целом, отдельные члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство России, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд по вопросам их ведения.

Стадия подписания, обнародования и вступления в силу принятого закона подробно регламентирована. В то же время в практике встречаются коллизии в ходе указанных процедур и имеются неоднозначные толкования правовых норм, в связи с чем эти вопросы были предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. Так, право Президента возвращать без рассмотрения и подписания принятые с нарушением конституционной процедуры законы вытекает из смысла Конституции и подтверждается постановлением Конституционного Суда Российской Федерации.

Литература

1. Конституция Российской Федерации с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ и от 30.12.2008 N 7-ФКЗ // Российская газета, N 7, 21.01.2009

2. Андрианов, Н. Е.О законодательной инициативе /Н. Е. Андрианов.//Советское государство и право. -1964. – № 9. -С. 55 – 63

3. Ефремова Ю.А. Законодательный процесс в Российской Федерации –М.: Норма, 2010

4. Казимчук В.П. Конфликт закона и общества. Концепция стабильности – М.: Проспект, 2008

5. Капилярова Ю.М. Конституционное право – М: Проспект, 2010

6. Кокотов А.Н. Конституционное право России – М.: Норма, 2009

7. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Под ред. Б.А. Страшуна. М.. 2009

8. Ковачев Д.А. Проблемы конституционного права. М. Юристь. 2008

9. Семанюк Е.А. Конституционное право РФ – М.: Юрайт, 2010

10. Смоленский М.Б. Конституционное право РФ – Ростов-на- Дону, 2009

11. Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Том 4- М.: Норма, 2008 С 231

12. Червонюк В.И. Конституционное право- М.: Норма, 2009.

13. Яковлева А.О. Комментарии к Конституции РФ- М.: Норма, 2010

14. Якушкина М.Г. Конституционное право РФ- Спб: СПГУ. 2008

15. Лопатин В.Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России. // Журнал российского права. 2009, № 5. С.34-42