Правовые основы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов

Проблемы взаимодействия Российской Федерации и её субъектов не теряют свою актуальность. В современных российских условиях субъекты Российской Федерации полномочны осуществлять регулирование в рамках предметов совместного ведения с федеральными властями в тех пределах и до тех пор, пока соответствующий вопрос не урегулирован федеральным законодателем.

Статьи по теме
Искать по теме

Современные особенности правового регулирования федеративных отношений в России

Судья

Федерализм как теория и практика играет определяющую роль в становлении и развитии российской государственности. Формально федеративная модель государственного устройства России стала формироваться в начале прошлого века, однако только с принятием Конституции РФ 1993 года развернулось строительство современного российского федерализма. За последнее десятилетие было принято множество нормативно-правовых актов в сфере федеративных отношений.

Несмотря на то, что современные правовые реформы направлены на совершенствование института гражданского общества в РФ и на укрепление федерализма до совершенства еще далеко. Федерализм как таковой пока продолжает оставаться ориентиром общественно-политического и экономического развития в РФ.

Проблема федерализма широко изучается в отечественной и зарубежной правовой науке. В настоящее время большинство исследователей таких как Т.С. Гусева, Ф. Б. Мсоева, В.Е. Чиркин, Ю.В. Ярыгина придерживается мнения, что в первом десятилетии XXI века для Российской Федерации федерализм выступает естественным средством обеспечения этнополитической и социальной стабильности общества, важнейшим компонентом саморазвития государства. Укрепление российского федерализма ставится и на высшем государственном уровне.

Разнообразие форм, составляющих Российскую Федерацию, – это результат исторического развития России, особенностей ее национального состава. Закрепление в Конституции РФ перечисленных форм государственности в юридическом смысле предполагает, что субъекты РФ могут состоять в ней, облекая свою государственность в одну из таких форм.

Формально различаясь, субъекты РФ в конституционном отношении равноправны. Это отражает само объединяющее их новое конституционное понятие "субъект Российской Федерации", впервые появившееся в Конституции РФ. Оно подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и указывает на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм эти образования обрели новое качество, став субъектами РФ.

Вместе с тем современное российское законодательство не содержит определения субъекта РФ и его конституционно – правового статуса. Эти определения можно сформулировать, исходя из смысла конституционных норм. Согласно им субъект РФ – это государственно-территориальное образование, входящее в состав единого федеративного государства и обладающее конституционно гарантированными правами по осуществлению государственной власти на соответствующей территории.

В ч. 1 ст. 5 Конституции РФ закреплен принцип равноправия субъектов РФ, которое существует независимо от их вида, территории, численности населения, уровня экономического и социального развития. Естественно, что по объективным показателям субъекты РФ отличаются большим разнообразием и фактически неравны. Асимметрия федерации – это результат ее исторического развития. Поэтому закрепление равноправия субъектов РФ независимо от их фактического неравенства приобретает универсальный характер.

По мнению таких правоведов как С.А. Бастанжиевой, С.В. Кабышева, И.В. Лексина, современный этап трансформации федеративных связей и отношений в России можно назвать "вертикально-разграничительным", и со времен тотальной "суверенизации" регионов ни одно действие в сфере государственного строительства не вызывало такого заинтересованного внимания общества. Вполне обоснованно процесс дополнительного упорядочения, урегулирования организации власти в федеративном разрезе в России начался с размежевания полномочий федеральных, региональных и местных органов власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и утверждения в этой сфере конституционного принципа верховенства федерального законодательства над региональным. Эти казавшиеся неподъемными задачи оказались практически решаемыми. В течение всего двух-трех лет сотни нормативных актов субъектов РФ были приведены в соответствие с федеральной Конституцией и федеральными законами, а специально созданная Президентом РФ Комиссия проделала огромную работу и смогла предложить конкретные меры по коренному обновлению действующего законодательства, устанавливающего собственные предметы ведения и полномочия органов власти "центра", регионов и муниципальных образований.

В настоящее время в РФ возможны четыре типа взаимоотношений между федеральными и региональными органами власти. Прежде всего, это те взаимоотношения, которые непосредственно связаны с возложением на органы государственной власти субъектов РФ определенных обязанностей по вопросам, находящимся в исключительном ведении РФ, при котором осуществляется административное руководство со стороны федеральных органов государственной власти региональными органами исполнительной власти. Особую роль играют взаимоотношения, связанные с вопросами совместного ведения и с вопросами, находящимися в исключительном ведении РФ, предусматривающие, что федеральные органы государственной власти должны в обязательном порядке выяснить мнение региональных органов государственной власти, однако право на принятие окончательного решения остается за федеральными органами.

В современных условиях взаимоотношения по вопросам совместного ведения РФ и субъекта федерации являются равноправными. То есть при принятии решений в так называемом режиме "двойного ключа". Ярким примером правой поддержки этого можно с уверенностью назвать ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, установившей, что "статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации".

Нельзя не выделить взаимоотношения по вопросам, закрепленным в ведении субъектов РФ, в рамках которых органы государственной власти субъектов Федерации обладают правом "решающего голоса", однако Федерация может иметь право "совещательного голоса".

М.А. Мещерекова выделяет еще один особый способ взаимодействия государственной власти с субъектами РФ – это конфликт. "Он имеет место случаи возникновения спорных ситуаций во взаимоотношениях субъектов Российской Федерации, в первую очередь споров о компетенции и о границах субъектов Федерации".

Договорный способ разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Общие принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ закреплены в ст. 26.7 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Согласно положениям данного Закона заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в одном случае: если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ.

Что в договоре

Примечательно, что федеральный закон позволяет учитывать интересы субъектов РФ, не являющихся сторонами договора: орган государственной власти субъекта, не являющийся стороной договора, вправе получить по своему запросу проект договора до его одобрения и внести в него свои предложения и замечания.

Закон предусматривает досрочное прекращение действия договора о разграничении полномочий, которое возможно по двум основаниям:

  1. по взаимному согласию сторон;
  2. по решению суда.

Расторжение договора по инициативе одной из сторон возможно только в случае нарушения другой стороной положений договора, причем это должно быть установлено вступившим в силу решением федерального суда.

Решение федерального суда является основанием для принятия Президентом РФ или высшим должностным лицом субъекта РФ решения о расторжении договора. Такое решение может приниматься не позднее чем через 30 дней со дня вступления в силу соответствующего судебного решения и подлежит официальному опубликованию.

В этом случае федеральный закон об утверждении договора о разграничении полномочий признается утратившим силу со дня официального опубликования решения о расторжении договора.

В настоящее время действует Федеральный закон от 24.07.2007 № 199-ФЗ "Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан".

Помимо двусторонних договоров о разграничении полномочий могут заключаться соглашения о передаче части полномочий федеральных органов исполнительной власти исполнительным органам государственной власти субъекта РФ и наоборот. Передача полномочий в обоих случаях не должна противоречить Конституции РФ, федеральным законам, а также конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ.

Принципы и порядок заключения таких соглашений регулируется ст. 26.8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Порядок заключения соглашения несколько отличается от порядка заключения договора о разграничении полномочий и характеризуется следующими особенностями:

  1. соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ;
  2. в обязательном порядке в соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения;
  3. соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования.

Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

В своем диссертационном исследовании Мещерякова Мария Андреевна отмечает тот факт что "взаимодействие субъектов Российской Федерации может осуществляться как напрямую" посредством договоров, соглашений, учреждением представительств, посредством обмена делегациями, так и с "использованием специально создаваемых институтов". К числу таких институтов на пример относятся ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, межпарламентские ассоциации, Совет законодателей.

В рамках изучения механизмов взаимодействия уровней власти в Российской Федерации необходимо отдельно рассмотреть предметы совместного ведения РФ и её субъектов. Данный аспект нашел свое отражение ст. 72 Конституции РФ.

1. Учредительные: установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам.

2. Правозащитные и правоохранительные: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общственной безопасности; режим пограничных зон; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; охрана памятников истории и культуры; кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории.

3. Законодательные: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

4. Социально-экономические: разграничение государственной собственности, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.

5. Международные: координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.

Предмет ведения субъекта РФ – сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ к компетенции субъектов РФ. Статья 73 Конституции РФ устанавливает, что вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

В завершении параграфа подчеркнем, что современный российский федерализм стал неотъемлемым элементом российской государственности. Будучи динамично развивающимся явлением, он нуждается в применении новых подходов и методов с целью преодоления конфликтов между "центром" и регионами. Именно это позволит сохранить разумный баланс интересов Федерации и ее субъектов. Наличие местных номативно-правовых актов, противоречащих

Тенденции развития механизмов взаимодействия между Российской Федерацией и ее субъектами

Прежде чем обращаться к тенденциям развития механизмов взаимодействия РФ и её субъектов, считаю необходимым упомянуть точку зрения Т.А. Линник которая гласит, что "особенность федерализма как формы государственного устройства заключается в том, что допускается определенное соотношение между собственно федеративными связями, преобладающими и предопределяющими характер государственности, с одной стороны, и элементами унитаризма, конфедеративных отношений в модели конкретного государства – с другой. Любая федерация состоит из федерируемых единиц – субъектов федерации, которые выполняют ряд государственных функций самостоятельно и ряд функций совместно с федеральным центром". Данное высказывание поможет сформулировать актуальные перспективы развития механизмов взаимодействия между Российской Федерацией и ее субъектами.

В настоящее время в российском государстве по прежнему остаются недостаточно разработанными и не в полном объеме сформированными политические и правовые механизмы разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами в экономической и финансово-бюджетной сферах. Ряд федеральных законов и практика их применения должны быть адаптированы под нужды и потребности регионов России. Требуют дальнейшего совершенствования механизмы взаимодействия между федеральными и региональными органами государственной власти в межбюджетных отношениях и, в частности, в сфере уточнения полномочий различных уровней государственной власти в области владения и пользования природными ресурсами. Разграничение полномочий между Центром и субъектами РФ в области природопользования вызывает много споров между федеральным Центром и субъектами РФ. Стабилизационный фонд, столь много и часто обсуждаемый сегодня, дол жен действительно служить целям социально-экономической стабилизации в стране и регионах, а не быть кормушкой для зарубежных финансистов или выполнять роль ширмы, за которой Минфин манипулирует доходной и расходной частями бюджета.

Эта тема требует больше внимания и объективности со стороны, как федеральных законодателей, так и руководителей субъектов Федерации. Роль субъекта РФ в совершенствовании взаимодействия с Федерацией в политической, правовой и социально-экономической сферах, по нашему мнению, должна возрастать.

В последние годы объем собственного правового регулирования субъектов РФ практически сведен на нет. В условиях жесткой централизации системы государственной власти и федеративных отношений, выражающейся в сосредоточении широких полномочий у федерального центра, происходит процесс унификации нормотворчества в России. В этой связи уставы и конституции субъектов РФ механически копируют нормы, регламентирующие устройство органов государственной власти субъектов РФ, закрепленные в Федеральном законе 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", и происходит это отнюдь не по желанию регионов. Впрочем, это касается не только регулирования организации и деятельности государственной власти в субъектах РФ; чрезмерно детальное федеральное регулирование распространяется практически на все сферы совместного ведения Российской Федерации и субъектов, а потому предопределяет содержание этой области регулирования, делает порой ненужным законодательство субъектов РФ по вопросам совместного ведения. Такая ситуация характерна в рамках общей тенденции унитаризации в современной России. В условиях, когда предметы совместного ведения практически превратились в предметы ведения Федерации, возникают вопросы как о необходимости, так и о юридической силе закона субъекта РФ. По справедливому замечанию Е.С. Аничкина, "в настоящее время предусматривается устойчивая тенденция сокращения предметов остаточного ведения субъектов РФ. Эта тенденция стала следствием политики обеспечения единства федерального законодательства и законодательства субъектов РФ... Обеспечение единства конституционно-правового пространства привело к обратному перераспределению предметов остаточного ведения субъектов РФ в предметы ведения Федерации или совместные предметы ведения". В настоящее время в субъектах РФ практически отсутствует возможность правового закрепления общественных отношений с учетом их особенностей, даже если это отнесено к предметам ведения региона.

Литература

  1. Девяткина А.И. Инновационно-правовое развитие взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации // Вестник Северо-осетинского государственного университета им. Хетагурова. Владикавказ. 2010.
  2. Федерация в Канаде и России: теория и практика / Под ред. С.А. Бастанжиевой, С.В. Кабышева, И.В. Лексина. – М.: Формула права, 2009.
  3. Виноградов А.С. Вопросы федерального законотворчества субъектов Южного федерального округа // "Актуальные вопросы российского права": сборник научных статей. Вып. 9 / Отв. ред. Ю.Е. Винокуров. – М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2009. С. 8-15.
  4. Мещерякова М.А. Правовые основы регламентации взаимодействия субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. – 2010. – № 9. – С. 37-46.
  5. Комкова Г.Н. Конституционное право Российской Федерации. – М.: Юрайт, 2012.
  6. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ в ред. от 05.04.2013 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Российская газета, N 206, 19.10.1999.
  7. Мещерякова М.А. Конституционно-правовой механизм взаимодействия субъектов Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва. 2011
  8. Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993 с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ // Парламентская газета, N 4, 23-29.01.2009
  9. Аничкин Евгений Сергеевич Преобразование Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце 20 – начале 21 вв. Автореферат дисс. – Москва: 2010