Проблемы правового регулирования федеративных отношений

В настоящее время очень остро стоит проблема адекватного взаимодействия законодательной власти в РФ и её субъектах. В современной России существует четкое разграничение по уровням власти.

Статьи по теме
Искать по теме

Спорные вопросы взаимодействия органов законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов

Проблемы правового регулирования федеративных отношений

В Конституции Российской Федерации установлены предметы и формы взаимодействия в рамках законодательной ветви власти. По формулировкам это и "защита", и "вопросы" и "общие вопросы", и "установление общих принципов", и "законодательство", и "кадры", и "осуществление мер", "координация", "выполнение".

В тексте Конституции РФ практически не ограничиваются возможности федерального законодателя по регулированию в сферах совместного ведения. Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения, без каких бы то ни было оговорок о пределах федеральных законодательных полномочий или о возможности ущемления федеральным законодательством прав субъектов Федерации. Учитывая же, что понятие "предмет ведения" включает не только законодательные полномочия, следует признать, что формулировка "предмет совместного ведения" сама по себе не содержит императивного требования оставить определенную законодательную нишу региональному законодателю.

В России проблема формирования такого баланса особенно актуальна в связи с тем, что при множестве установленных Конституцией и законодательством Российской Федерации сфер деятельности и конкретных вопросов, где предусмотрены взаимодействия органов власти разных уровней, практически не урегулированы законом процедуры осуществления и закрепления результатов такого рода взаимодействия, в том числе предметы согласований, ответственность сторон и юридическую силу совместно принятых решений. Отсутствие же таких механизмов приводит к установлению малоэффективных и юридически небезупречных неформальных отношений, а это, в свою очередь, не позволяет эффективно решать массу острейших проблем финансово-экономического и социального характера, создает питательную почву для бюрократизма и коррупции, и, в конечном счете, весьма негативно сказывается на политическом климате в стране. В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако Россия – это целостное государство, образующее единое правовое, экономическое, социальное и политическое пространство. Такие стратегические направления развития страны, как модернизация экономики, реформа бюджетного процесса, административная реформа и реформа публичных услуг, поддержка малого и среднего предпринимательства и социально-ориентированных некоммерческих организаций, борьба с коррупцией, реформа образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и т.д. должны реализовываться на всех уровнях власти, включая местный.

Реализация региональной составляющей государственной политики, решение специфических задач развития региона также требует активного участия органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Именно органы местного самоуправления могут наиболее точно выразить и сформулировать общественные потребности территорий и представить их для рассмотрения в законодательный орган государственной

власти субъекта Российской Федерации, обсудить способы их решения.

Субъекты Российской Федерации полномочны осуществлять регулирование в рамках предметов совместного ведения в тех пределах и до тех пор, пока соответствующий вопрос не урегулирован федеральным законодателем. Федерация распределяет полномочия (и законодательные, и исполнительные) по предметам совместного ведения, что обязательно требует включения при этом механизма согласования с регионами. Особо значимой формой такого согласования на сегодня является участие органов государственной власти субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе.

Без систематического и глубокого сотрудничества, объединения усилий, согласования стратегических планов и тактических программ развития невозможно организовать слаженную и действительно эффективную работу по решению общих управленческих и социально-экономических задач.

Правовую основу взаимодействия законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления образуют акты федерального и регионального законодательства.

В соответствии с частью 3 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации. Частью 1 статьи 6 того же Закона закреплено, что представительным органам местного самоуправления принадлежит право законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

Рассмотрим пример решения спора о несоответствии текста закона субъекта Российской Федерации, а именно республики Татарстан, федеральном у законодательству.

Согласно официальным материалам судебной практики, в Федеральную антимонопольную службу поступила информация, представленная Ассоциацией кабельного телевидения России о признаках нарушения Правительством Республики Татарстан антимонопольного законодательства путем издания распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан от 12.07.2011 № 1159-р, от 22.07.2011 № 1324-р.

Согласно распоряжению Кабинета Министров Республики Татарстан от 12.07.2011 № 1159-р в целях обеспечения населения Республики Татарстан качественными услугами информатизации и связи, проведения единой технической политики по развитию телекоммуникационных сетей на территории муниципальных образований Республики Татарстан, обеспечения безопасности функционирования инфокоммуникационной инфраструктуры во время проведения Всемирной летней универсиады 2013 года в г.Казани, а также в целях повышения уровня благоустройства населенных пунктов Республики Татарстан и обеспечения эстетичности их архитектурного облика предложено органам местного самоуправления муниципальных образований Республики Татарстан обеспечить правовое регулирование в сфере благоустройства населенных пунктов с численностью населения более 50 тыс.человек, исключающее размещение кабелей связи воздушным способом независимо от высоты и способа подвеса кабеля связи; операторам связи, оказывающим услуги на территории Республики Татарстан предложено обеспечить перевод подвесных линий связи и воздушно-кабельных переходов в подземные коммуникации в населенных пунктах Республики Татарстан с численностью населения более 50000 человек.

Согласно распоряжению Кабинета Министров Республики Татарстан от 22.07.2011 № 1324-р в целях организации работ по переводу подвесных линий связи и воздушно-кабельных переходов в подземные коммуникации в населенных пунктах Республики Татарстан с численностью населения более 50 тыс.человек рабочей группе по организации перевода подвесных линий связи и воздушно-кабельных переходов в подземные коммуникации предложено организовать работу, а также обеспечить завершение работ по переводу подвесных линий связи и воздушно-кабельных переходов в подземные коммуникации до 31.12.2011 года.

Исходя из текста распоряжения Кабинета Министров Республики Татарстан от 12.07.2011 № 1159-р, переводу в подземные коммуникации подлежат все волоконно-оптические линии связи вне зависимости от установления факта правомерности или неправомерности размещения кабелей связи воздушным способом.

Однако в статьей 6 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ "О связи" установлено, что при градостроительном планировании территорий и поселений, их застройке должны определяться состав и структура объектов связи – сооружений связи, в том числе линейно-кабельных сооружений, отдельных помещений для размещения средств связи, а также необходимые мощности в инженерных инфраструктурах для обеспечения функционирования средств связи (пункт 1 статьи 6 Закона о связи).

Организации связи по договору с собственником или иным владельцем зданий, опор линий электропередачи, контактных сетей железных дорог, столбовых опор, мостов, коллекторов, туннелей, в том числе туннелей метрополитена, железных и автомобильных дорог и других инженерных объектов и технологических площадок, а также полос отвода, в том числе полос отвода железных дорог и автомобильных дорог, могут осуществлять на них строительство, эксплуатацию средств связи и сооружений связи (пункт 3 статьи 6 Закона о связи).

Возмещение может осуществляться по соглашению сторон в денежной форме либо посредством переноса или переустройства линий связи и сооружений связи заказчиком строительства за свой счет в соответствии с техническими условиями, выдаваемыми организацией связи, и стандартами.

Операторы связи на возмездной основе вправе размещать кабели связи в линейно-кабельных сооружениях связи вне зависимости от принадлежности этих сооружений (пункт 5 статьи 6 Закона о связи).

Таким образом, принятие актов органом исполнительной власти, исключающих использование воздушного способа для размещения волоконно-оптических линий связи, а также устанавливающих срок завершения работ по переводу подвесных линий связи и воздушно-кабельных переходов в подземные коммуникации, не предусмотрено федеральным законом. Действия Правительства Республики Татарстан в части принятия распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан от 12.07.2011 № 1159-р, от 22.07.2011 № 1324-р нарушают пункты 1, 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Распоряжением Кабинета Министров Республики Татарстан от 10.07.2012 № 1158-р признаны утратившими силу распоряжения Кабинета Министров Республики Татарстан от 12.07.2011 № 1159-р, от 22.07.2011 № 1324-р, таким образом, имевшее место нарушение антимонопольного законодательства было устранено.

В современном российском праве остро стоит проблема несовершенства процедуры согласования проектов федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Несмотря на активное реформирование сферы взаимодействия федеральных законодательных органов и законодательных органов субъектов РФ, по прежнему, большинство вносимых законодательными органами субъектов Российской Федерации законодательных инициатив в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации не становятся законами. Проблема очевидна – законодательные органы субъектов Российской Федерации выпадают из федерального законотворческого процесса, где их участие прямо предусмотрено Конституцией Российской Федерации.

Несмотря на то, что Совет Федерации Российской Федерации позиционирует себя как "палата регионов" и придерживается позиции отстаивания интересов субъектов Российской Федерации в законотворческом процессе эффективность совместной законотворческой деятельности остается очень низкой. Однако положения ч. 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации характеризуют Совет Федерации как институт участия субъектов РФ в осуществлении правового регулирования, прежде всего по вопросам исключительного ведения Российской Федерации, поскольку позволяет Совету Федерации вообще не рассматривать законы по предметам совместного ведения. Это во взаимосвязи с ч. 4 ст. 11 Конституции Российской Федерации ставит под сомнение легитимность принятия федеральных законов по предметам совместного ведения без участия в их принятии самих субъектов Российской Федерации.

В числе актуальных проблем является то, что во многих субъектах Российской Федерации законодательные органы государственной власти взаимодействуют исключительно или преимущественно с представительными органами муниципальных районов и городских округов, а представительные органы городских и особенно сельских поселений оказываются не вовлеченными в данный процесс. Между тем именно поселенческий уровень местного самоуправления и наиболее приближен к населению, и испытывает наибольшие организационные, кадровые и иные трудности, нуждается в усиленной информационно-методической и прочей поддержке со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Однако, как показали итоги проведенного в 2012 году круглого стола на тему "О взаимодействии законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с представительными органами местного самоуправления" в ряде российских регионов активно внедряются адекватные формы взаимодействия органов федеральной законодательной власти и законодательной власти субъекта.

Весьма перспективными представляются такие формы взаимодействия, применяемые в отдельных регионах, как:

  • заочная консультация депутата, через сайт законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (Иркутская область);
  • трансляция по видеоселекторной связи пленарных заседаний и/или заседаний комитетов законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации при рассмотрении вопросов в сфере жилищных правоотношений, тарифной политики, благоустройства и иных вопросов, затрагивающих сферу местного самоуправления (Тамбовская, Ульяновская области);
  • проведение конкурсов на лучшую организацию работы представительного органа муниципального образования (Иркутская область);
  • организация порталов представительных органов, почтовых парламентских порталов (Курганская область)

Итак, несмотря на несовершенство системы взаимодействия Федеральных органов законодательной власти РФ и органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, наметилась тенденция к снижению числа противоречий. Этому способствует законотворческая деятельность предпринимаемая на федеральном уровне.

Проблемы взаимодействия органов судебной власти Российской Федерации и ее субъектов

Судопроизводство – древнейшая функция и одно из основных условий существования государства, развития общества, его социального процветания. Не секрет, что непременным механизмом правового государства является конституционный суд. В то же время мы сталкиваемся с ситуацией, когда значительный массив законов субъектов Российской Федерации на соответствие со своей конституцией или уставом никем не проверяется.

Судебная система Российской Федерации

Судебная система Российской Федерации

Ю.А. Дмитриев подчеркивает, что "проблема рационального устройства судебной системы и ее органов существует столько же времени, сколько существует государство как форма организации общества. Проблемы судебной системы сродни проблемам государственного устройства".

Судебная власть, охраняя права и свободы человека, защищая законные интересы государства, становится, по существу, участником осуществления всех функций государства. Ее роль в условиях динамично развивающегося российского общества, функционирования рыночного хозяйства, безусловно, возрастает. И это важно, поскольку в демократически организованном обществе разрешение возникающих конфликтов должно происходить без произвола и насилия, на основе известных всем правовых установлений, что должно в идеале обеспечиваться судебной властью.

Таким образом, судебная власть представляет собой самостоятельную ветвь государственной власти Российской Федерации, осуществляемой независимым судом в сотрудничестве с другими институтами государства и общества.

Структура судебной системы в целом определяется предписаниями не только Конституции РФ, но и Закона "О судебной системе", а также ряда других законодательных актов в их числе Федеральный конституционный закон от "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", ФКЗ РФ "Об арбитражных судах в Российской Федерации", ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" судах, ФЗ РФ "О мировых судьях в Российской Федерации".

В рамках судебной власти ни конституционно, ни законодательно механизмов взаимодействия не закреплено. Так, например, суды общей юрисдикции и арбитражные суды в рамках своей компетенции образуют судебные системы, которые процессуально не взаимосвязаны и функционируют совершенно самостоятельно друг от друга. Законодательство не предусматривает возможности обжалования судебных решений вне данной судебной системы.

В настоящее время российским законодательством закреплено, что субъекты РФ не имеют права на установление собственной системы органов судебной власти, так как она является единой и федеральной. Таким образом, субъекты могут обозначить в своем уставе систему подразделений единой федеральной судебной системы, однако при этом они должны соблюдать и повторять в своем акте положения федеральных норм, используя при этом слова "в соответствии". Федеральный конституционный закон "О судебной системе РФ", принятый в 1996 году еще раз подтвердил данное правило, являющееся фактически незыблемым.

Арбитражные суды и суды общей юрисдикции влияют на правовое развитие России в противоположных направлениях. Обеспечивая состязательность и равноправие сторон вне зависимости от их близости к государству, арбитражные суды сегодня вполне способны защитить права инвесторов, в то время как непредсказуемость и подконтрольность судов общей юрисдикции сводят на нет эти достижения.

В судах общей юрисдикции правила устанавливаются только пленумом Верховного суда, который, к сожалению, не успевает высказаться по всем животрепещущим вопросам. Да и эти постановления трактуются каждым судьей по-своему, поскольку стороны не имеют возможности ссылаться на решения вышестоящих судов в судебной вертикали, а сама вертикаль не считает нужным придерживаться своих вчерашних позиций. При этом понятно, что звонок председателя регионального суда – это вполне эффективный инструмент давления на рядового судью. Таким образом, открытая и публичная вертикаль заменяется вертикалью телефонного права и невнятных "рекомендаций", о которых никогда не знают стороны процесса и которые остаются внутри судебной системы.

Н. А.Шевелева отдельно выделяет особенности действий судебной власти в рамках споров по вопросам, возникающим при реализации межбюджетных отношений. По её словам результаты наблюдения за судебной системой "демонстрируют отсутствие единообразных подходов у судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также наличие идентичных затруднений, связанных с толкованием принципов бюджетной системы и пониманием основных законов механизма исполнения бюджетов. Анализ судебных решений выявляет неготовность судов к такого рода судебным разбирательствам. Одними из типичных и наиболее распространенных являются дела о подведомственности межбюджетных споров".

Рассматривая судебную систему РФ, подчеркнем, что образование конституционного (уставного) суда является правом субъекта РФ, а не его обязанностью. Норма, указанная в ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" является диспозитивной, она оставляет решение вопроса на усмотрение самих субъектов Федерации.

Литература

  1. Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993 с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ // Парламентская газета, N 4, 23-29.01.2009
  2. Рекомендации по итогам круглого стола "О взаимодействии законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с представительными органами местного самоуправления" // [Электронный ресурс] Режим доступа: http://komitet4.km.duma.gov.ru›file.xp?idb
  3. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ в ред. от 05.04.2013 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Российская газета, N 206, 19.10.1999.
  4. Решение по делу по признакам нарушения Правительством Республики Татарстан Федерального закона "О защите конкуренции" // [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/solutions/solutions_35300.html
  5. Федеральный закон от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2013 // Собрание законодательства РФ, 14.07.2003, N 28, ст. 2895.

  6. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ в ред. от 30.12.2012 "О защите конкуренции" с изм. и доп., вступившими в силу с 01.01.2013 // Парламентская газета, N 126-127, 03.08.2006.
  7. Взаимодействие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с представительными органами местного самоуправления // [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.vsmsinfo.ru/dokumenty-i-materialy/vzaimodejstvie/3155-rekomendatsii-kruglogo-stola
  8. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" в ред. от 25.12.2012 // Собрание законодательства РФ, 06.01.1997, N 1, ст. 1.
  9. Федеральный конституционный закон от 07 февраля 2011 года N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" в ред. от 01.12.2012 // Парламентская газета, N 8, 18-24.02.2011.
  10. Федеральный конституционный закон от 28 апреля1995 N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" в ред. от 06.12.2011// Собрание законодательства РФ, 01.05.1995, N 18, ст. 1589
  11. Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" в ред. от 25.12.2012 // Российская газета", N 120, 29.06.1999.
  12. Федеральный закон от 17.12.1998 N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" в ред. от 04.03.2013 // Российская газета, N 242, 22.12.1998.
  13. Козлова Е.И. Кутафин О.Е. Конституционное право России – М.: Юрайт, 2012
  14. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ в ред. от 25.12.2012"О судебной системе Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 06.01.1997, N 1, ст. 1.
  15. Шевелева Н. А. Подведомственность дел, вытекающих из Межбюджетных отношений: толкование норм законодательства в практике арбитражных судов и судов общей юрисдикции // Закон № 8, 2012