Взаимодействие национально-культурных автономий с органами государственной власти и местного самоуправления

Взаимодействие национально-культурных автономий с органами государственной власти и местного самоуправления по стабилизации межнациональных отношений в субъекте Российской Федерации.

Статьи по теме
Искать по теме

Характеристика межнациональных отношений в России на современном этапе

Углубление взаимозависимости между различными народами на фоне глобализации экономических, технологических, экологических, информационных и других факторов выдвигает на одно из первых мест среди проблем современности отношения между этносами, нациями, народами.

Межнациональные отношения, влияющие на развитие наций и функционирование общества, следует понимать как отношения между различными нациями, народностями, этническими группами в различных сферах жизнедеятельности общества и на различных уровнях взаимосвязей – от национально-личностных до государственных.

Межнациональные отношения чрезвычайно многообразны, они группируются и переплетаются самым неожиданным образом, могут сохраняться практически неизменными длительное время, а могут неожиданно видоизменяться. От позитивного взаимодействия народов, как показывает опыт истории, зависят не только отношения одного народу к другому, но и успешный процесс внутреннего развития самого народа. Борьба народов за максимально благоприятные условия своего экономического, социального и культурного развития породила национальный вопрос. Национальный вопрос – это, прежде всего, отношения национального неравноправия, деления наций на привилегированные и неполноправные; это неравенство уровней экономического и культурного развития различных наций; отставание неравноправных наций от наций привилегированных; это, наконец, атмосфера национальной розни, национальных распрей, вражды на национальной почве, закономерно возникающих под воздействием первых двух факторов (неравноправия, то есть режима национальных привилегий и национальной дискриминации, и фактического неравенства наций в доступе к экономическим и культурным ценностям и т.п.).

Каждый из названных элементов национального вопроса может иметь различную степень напряженности, разные масштабы проявления. Иногда национальные проблемы проявляются в вопросах экономики и культуры, а иногда на первый план выступают политико-правовые моменты. Указанные проблемы могут обострить ситуацию в сфере межнационального общения, оживить негативные наслоения в сознании и быту, которые сложились в результате длительного воздействия факторов, составляющих сущность национального вопроса.

Национальный вопрос всегда имеет конкретно-историческое содержание, включающее совокупность национальных проблем на данном этапе развития. Причем с решением одних возникают другие, подчас более сложные, обусловленные возросшим уровнем развития самих наций. Поэтому не может быть полного и окончательного решения национального вопроса во всех аспектах и социальных измерениях. Для его решения нет и не может быть рецептов, одинаковых для всех этапов общественного развития всех регионов нашей страны.

Каждый новый этап в жизни нашего общества выдвигает и новые проблемы в сфере национальных отношений. В настоящее время Российская Федерация имеет население, позволяющее рассматривать ее как типичное национальное государство современного мира, хотя наша страна остается одновременно и одним из крупнейших в мире многонациональных государств. По официальным данным, в России проживают более 180 национальностей и народностей – от более чем 100-миллионной русской нации (численность русских по переписи 2010 г. составляла около 143 млн. человек) до малых северных народов и совсем крохотных этнических групп, таких как, например, сету (214 человек) и энцы (227 человек), самосознание которых и интерес к собственной традиционной культуре в последние годы усиливается.

В числе народов Российской Федерации можно выделить три основных подразделения.

Во-первых, это народы, большая часть которых живет в Российской Федерации и, как правило, имеет национально-государственные образования. К ним, помимо русских, относится большинство народов алтайской семьи (тюркская группа – татары, чуваши, башкиры, якуты, тувинцы, хакасы и др.; монгольская группа – буряты, калмыки и др.; тунгусо-маньчжурская группа – эвенки, эвены и др). Сюда же относится уральская семья, включающая в себя финно-угорскую группу (мордва, удмурты, ханты, манси, марийцы, коми, и др.) и северокавказская семья, подразделяющаяся на нахско-дагестанскую группу (чеченцы, аварцы, лезгины, ингуши и др.), абхазо-адыгскую группу (кабардинцы, адыгейцы, черкесы и др.) и другие этносы (народы).

Во-вторых, это народы стран "ближнего зарубежья" (т.е. республик бывшего Союза), представленные на территории России значительными этническими группами, нередко с компактным расселением. К ним относятся украинцы, белорусы, казахи, армяне, азербайджанцы, молдаване, грузины, узбеки и другие группы людей с определенной национальностью.

В-третьих, мелкие группы этносов, которые в большинстве своем живут за пределами России. Это – евреи, турки-месхитинцы, ассирийцы, абхазы, каракалпаки, румыны, венгры, китайцы, курды и другие этнические группы.

Каждый из этих народов обладает своей спецификой и определяемым ею статусом – положением, занимаемым им в различных сфера общественной жизни.

Характерной особенностью России является то, что границы расселения народов, как правило, не совпадают с границами определенных республик, краев, областей и округов, кроме того, на численность и характер расселения национальностей в различных регионах страны сильное воздействие оказывает интенсивность миграционных процессов. Таким образом, для России характерно дисперсное проживание многих национальностей. Кроме того, ни в одном из субъектов Федерации, которые имеют этнические наименования, представители народа, давшие имя субъекту Федерации, не составляют подавляющего большинства населения. В то же время большинство или значительная часть представителей народов, давших имя ряду субъектов Федерации, живут за их пределами. Так, за пределами своих республик живут: мордвы – 70,8%, татар – 68%; марийцев – 40,7%, чувашей – 48,53%, бурят – 40,8% и т. д. При этом, преобладающее большинство народов страны складывались как этнические общности веками и поэтому являются коренными народами. Отсюда их историческая роль в формировании российской государственности и притязания на самостоятельные национально-территориальные или, по меньшей мере, национально-культурные образования.

Для правильного понимания вопроса о межнациональных отношениях важно иметь в виду, что они носят комплексный, интегральный характер, пронизывают все другие сферы общественной жизни – экономику, политику, идеологию, духовную жизнь. "Национальный интерес, – пишет по этому поводу российский исследователь Г.Г. Дилигенский – не абстракция и не мистика... Он есть живая конкретность; он подвижен, лабилен, легко применяется к меняющимся внутренним и внешним условиям, оставаясь в то же время на удивление постоянным в глубинной фундаментальной своей сущности, пока продолжают существовать государство, народ, нация, суть которых он олицетворяет". Идея защиты национальных интересов становятся для некоторых социальных групп средством политического самоутверждения, так как эта идея всегда играла мобилизационную роль, придавая смысл участию в политической деятельности огромного числа людей.

Регулирование межнациональных отношений в России осуществляется в рамках федеративного устройства государства, а основные положения национальной политики нашли свое отражение в нормативно-правовых актах.

В Конституции Российской Федерации 1993 года, в отличие от ранее действующих, отдающих приоритет национально-государственному устройству, закреплено равенство всех субъектов федерации. В соответствии с этим субъекты федерации в правовом отношении не связываются с теми или иными особенностями их национального состава. Республики (государства) предоставляют равные права для национального развития всем народам, проживающим в них, не отдавая приоритеты народу, давшему название Республики. При этом обеспечены демократические основы национального развития народов, опирающиеся на общепризнанные принципы и нормы, международные договоренности, обеспечение национальных, этнических, языковых, религиозных прав всем этническим группам. Однако, в отличие от федераций, построенных в основном по территориальному принципу, Российская федерация сформировалась как асимметричная, т. е. строится не только по территориальному принципу, но и по национально-государственному и национально-территориальному принципам. При этом автономные национальные образования, будучи самостоятельными субъектами Федерации, административно сами входят в состав других субъектов, как, например, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа в составе Тюменской области, при этом вопрос о статусе автономных округов и автономных областей, входящих в состав краев и областей остается нерешенным.

Реализация конституционных основ национального развития обеспечивается целым рядом федеральных законов: "О языках народов РФ" (в ред. Федеральных законов от 11.12.2002 N 165-ФЗ), "О национально-культурной автономии" (с изменениями от 21 марта 2002 г. N 74-ФЗ), "О гражданстве Российской Федерации" (от 31.05.2002 N 62-ФЗ), "О гарантии прав коренных малочисленных народов" (в ред. Федеральных законов от 05.04.2009 № 40-ФЗ) и др., которые нашли свое отражение в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации (Далее также Концепция). Они отражаются также в законодательстве субъектов Российской Федерации. В некоторых из них приняты программы национального развития, которые способствуют реализации политико-правовых основ национально-культурного развития проживающих в них народов.

Упомянутая Концепция государственной национальной политики Российской Федерации была разработана Министерством по делам федерации, национальной и миграционной политики, движением "Сотворчество народов во имя жизни" и Институтом этнологии и антропологии РАН (с участием многих других федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и утверждена Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1996 N 909, но далеко не исчерпала своего содержания.

В этом документе определены приоритеты России в области межнациональных отношений, урегулированы вопросы координации законотворческой деятельности на всех уровнях – от федерального до местного. Концепция, носящая декларативный характер, закрепила приоритет государственной правовой защиты малых коренных народов, не определяя политико-правовой статус остальных этносоциальных общностей. Отсюда в результате усиливаются проблемы по поддержанию межнационального мира и согласия в России.

Как уже говорилось, в нашей стране практически нет мононациональных регионов, а коэффициент многонациональности, как правило, очень разный, что объективно предполагает и разный подход к решению проблем в сфере национальных отношений, что влияет и на особенности этнополитической ситуации в разных регионах, определяя специфику этнополитических отношений и возможных конфликтов на национальной почве.

Характеризуя современную ситуацию в России, нужно отметить, что обострение межнациональных противоречий и конфликтов обусловлено взаимопереплетением целой совокупности факторов. К ним, в частности, относятся сложившееся социально-экономическое неравенство регионов, отсутствие необходимых (в том числе и финансовых) условий для законодательно оформленного равноправия русского и нерусского языков, кризисно-экологическое существование ряда этносов и др. Соответственно, и межнациональные противоречия – не просто непосредственно связаны со всеми остальными группами противоречий: экономическими, политическими, правовыми, социальными и др., а включаются в их содержание и разрешаются, прежде всего, в их рамках. При этом средства разрешения, скажем, экономических противоречий могут меняться в зависимости от ситуаций, включая не только сугубо хозяйственные, но также политические, правовые и социальные меры. Другими словами, как межнациональные противоречия, так и способы их разрешения, как правило, носят комплексный характер, хотя на том или ином этапе своего развития они могут иметь преимущественное выражение в политической, социальной либо культурной сферах.

К основным межнациональным противоречиям на сегодняшний день относятся противоречия между:

1) потребностями национального развития и возможностями их удовлетворения;

2) интернационализацией общественных отношений и элементами автаркии, национальной обособленности;

3) неотчуждаемостью национального суверенитета и необходимостью компромиссов при столкновении нескольких национальных интересов;

4) неодинаковой степенью экономического развития и диктуемой ею необходимостью дополнительного финансирования одних регионов за счет общегосударственного фонда, т.е. частично за счет других;

5) тормозящим воздействием сохраняющихся пережитков клановости и потребностями формирования современных социо-культурных структур;

6) модернизацией и отмирающими, становящимися негативными национальными традициями и т. д.

К основным проблемам в сфере национальных отношений относятся:

1) развитие федеративных отношений при обеспечении самостоятельности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и укреплении целостности Российского государства;

2) развитие национальных структур и языков народов Российской Федерации, духовной общности многонационального народа России, сложившейся благодаря объединяющей роли русского народа;

3) политическая и правовая защита малочисленных народов и национальных групп, прежде всего северных народностей, находящихся в наиболее неблагоприятных условиях давления на их самобытные культуры техногенной цивилизации;

4) достижение и поддержка стабильности, прочного мира на Северном Кавказе; поддержка соотечественников, проживающих в странах СНГ и Балтии, содействие развитию их связей с Россией;

5) укрепление межгосударственных связей со странами СНГ, другими государствами, входившими в состав СССР;

6) выработка осмысленной системной политики в сфере национальных отношений.

При решении названных проблем необходимо помнить, что многонациональный состав населения обусловливает поливариантный характер национальных интересов и потому нужен поиск равнодействующей этих интересов. От субъективного фактора почти всегда зависят качество и последствия разрешения противоречия объективного. Однако "играя одну из существенных ролей в создании спектра возможностей, – справедливо пишет Л.В. Сморгунов, – субъективный фактор, тем не менее, не выступает абсолютной истиной, а подчинен в конечном итоге объективным предпосылкам. Поэтому в политике следует опираться на единство объективного и субъективного факторов в складывании исторических альтернатив".

Не стоит забывать и о том, что хотя российская государственность складывалась столетиями, многие ее современные черты и проблемы являются продуктом недавнего прошлого. Так, необходимость федеративного устройства длительное время обуславливалось многонациональностью страны и необходимостью предоставления нерусским народам дополнительных возможностей для их развития, учитывая более низкий социально-экономический и культурный уровни. Но за годы советской власти эта задача была практически решена. Вместе с тем, националистически настроенные элементы в отдельных национальных регионах продолжают настаивать на дополнительных привилегиях лицам, принадлежащим к отдельным народам и этническим группам, посягая этим на принципы равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, места жительства, отношения к религии и др. Стремление односторонне повысить статус отдельных народов или даже всего населения отдельных субъектов Российской федерации, в котором они проживают, посягает на принцип признания человека, его прав и свобод высшей ценностью.

К актуальным на сегодняшний день проблемам можно отнести и проблему коренных малочисленных народов. В России к коренным малочисленным народам, согласно Единому перечню коренных малочисленных народов РФ, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 года № 255, отнесены 63 народа. Это особая группа этносов, проживающих в местах традиционного расселения их предков. Ввиду недостаточно продуманной государственной политики, равнодушия к их проблемам, патерналистской политики и промышленной экспансии, самобытность малочисленных народов оказалась под угрозой.

Существенно осложнили межнациональные отношения в современной России усилившиеся миграционные процессы, одна из главных причин которых – экономическая разбалансированность нашей страны, ведущая к тому, что капитал скапливается всего в нескольких крупных городах, куда и едет рабочая сила со всей России и ближнего зарубежья. Вследствие этого на территории крупных городов создаются большие этнические группы. Отношения с ними у населения мегаполисов складываются не всегда мирно. Возникающие этнические конфликты могут выражаться в различных формах, начиная с нетерпимости и дискриминации на межличностном уровне и кончая массовыми выступлениями. Сложность ситуации усугубляют кризисные явления в экономической сфере, нерешённые внутренние проблемы сепаратизма и национализма, к тому же добавилась такая сложная проблема как терроризм. Как показывает статистика, большая часть вооруженных и невооруженный конфликтов на национальной почве в последние годы так или иначе связана с выходцами из Кавказских республик. Затяжной "северокавказский кризис", военные действия и террористические акты, с одной стороны, стали своего рода катализатором этнической консолидации русских, а с другой стороны, – спровоцировали формирование устойчивых этнических предубеждений против так называемых "лиц кавказской национальности" и способствовали распространению негативных "антикавказских" стереотипов массового сознания. Если обращаться к новейшей истории, у всех на слуху погромы на Манежной площади в Москве в декабре 2010 года и предшествовавшие им события. Тогда на Манежной площади собралось по разным данным от 5 до 50 тысяч человек, устраивавших беспорядки и скандировавших националистические лозунги. Однако причиной беспорядков стала не сама неприязнь, а бездействие правоохранительных органов в расследовании убийства. Еще одно нашумевшее событие – беспорядки в карельском городе Кондопога в сентябре 2006 года, вызванные убийством двух местных жителей группой выходцев из Чечни и Дагестана из шести человек. Также пример бездействия властей, повлекший массовые беспорядки – перестрелка в поселке Сагра в июле 2011 года.

Достаточно ярко демонстрируют названные проблемы результаты опроса общественного мнения, проведенного "ФОМнибус" 5 – 6 февраля 2011 года в 43 субъектах РФ. Как показывают приведенные данные, большинство россиян (76 %) не испытывают неприязни к представителям других национальностей. Также больше половины опрошенных (52 %) признают, что в их населенных пунктах сложились хорошие отношения между людьми разных национальностей. Однако при этом стабильно высоким (63 %) остается и процент тех, кто считает необходимым ограничить въезд в населенный пункт или регион представителей некоторых национальностей.

Следует отметить, что в последнее время внимание к вопросам межнациональных взаимоотношений со стороны органов государственной власти существенно возросло. На это указывает и появление развернутой статьи, тогда занимавшего пост председателя правительства РФ, В.В. Путина, целиком и полностью посвященной национальному вопросу. В статье заложена идея консолидации народов и религий на базе общих ценностей сохранения и развития России как государства с собственным цивилизационным проектом. В.В. Путин говорит об угрозе и вызове сепаратизма, регионального, конфессионального размежевания как базы для дальнейшей дезинтеграции страны. Нужно особо отметить высказанную В.В. Путиным мысль о том, что фактором, скрепляющим многонациональное государство, является его культурное ядро – русский народ и шире – носители русского языка и русской культуры. Действительно, говоря об этнической специфике России, не следует забывать, что народы России можно рассматривать не только как отдельные этносы, а как исторический единый суперэтнос – многонациональный российский народ, со всеми присущими ему признаками общности экономической и политической жизни, психологии и культуры, быта, традиций и обычаев, миропонимания и жизнедеятельности. Во многом верно и то, что, как утверждает Р.Г. Абдулатипов, что на протяжении исторически длительного пути нации и народности российского государства стремились к сближению, сотворчеству, взаимопониманию.

Многие авторы отмечают, что многонациональность – давняя традиция России, но любая традиция должна развиваться, поскольку реалии неизбежно меняются. Можно видеть, что поиски своей идентичности приводят некоторых к этническому экстремизму. В разных регионах страны складывается разная ситуация, и статья обрисовывает стратегию национальной политики в ближайшие годы.

Среди положений статьи содержатся такие важнейшие тезисы, как необходимость утверждения общероссийского гражданского патриотизма, внимание к интеграции и адаптации мигрантов, а также отмечается большая роль национальных общественных организаций как институтов гражданского общества в национальной политике. По мнению В.В. Путина, отношения таких институтов с исполнительной властью должны быть партнерскими, и только так можно решить стоящие перед обществом задачи. Развитие культурного диалога призвано способствовать стабильности в этнической сфере и предупреждению конфликтов на этой почве. При этом ни один народ не должен чувствовать себя обделенным, в том числе и коренные жители. Толерантность – это двустороннее явление, ее должны проявлять и коренное население, и приезжие.

Как отмечают представители власти, это комплексная, стратегическая статья и для власти, и для гражданского общества, и для экспертного сообщества. Для государственных органов высказанные предложения должны повлечь за собой реализацию целого ряда проектов по принятию новых законодательных актов. В министерстве уже разработана федеральная целевая программа по этническому развитию РФ, которая начнет действовать с 2013 г. Кроме того, статью В.В. Путина нужно рассматривать в сочетании с его выступлением на Форуме народов Юга России. Вся совокупность предложенных мероприятий говорит о том, что предлагается фактически обновленная стратегия национальной политики государства. В связи с обсуждением статьи идут активные дискуссии вокруг институционального вопроса: какой именно орган следует создать на федеральном уровне по межнациональным проблемам. Необходимость создания государственной структуры по вопросам национальной политики и гармонизации межнациональных отношений у властей страны назрела уже давно. Такая структура должна на концептуальном и стратегическом уровнях вырабатывать рецепты (предложения) по национальной политике общие для федеральных ведомств (образования, культуры, СМИ и т.д.); опираться на подлинно научно-экспертный потенциал: непосредственно выходить на Президента РФ и взаимодействовать с федеральными и региональными органами власти. Новая структура в Правительстве РФ, которая будет заниматься вопросами национальной политики, должна обладать реальной властью, с помощью которой они будут в силах формировать национальную политику в стране. В их прямое подчинение должны будут входить региональные органы с подобным профилем, будь то департаменты по национальной политике при различных министерствах или же сами министерства по национальной политике, которые существуют или должны будут быть созданы в регионах. Федеральное министерство должно будет формировать общероссийскую национальную политику, а на местах вести работу по ее осуществлению в рамках своей компетенции.

Все вышеизложенное позволяет не только понять основные тенденции развития национальных отношений в России на сегодняшний день, их вероятные перспективы, но и сделать некоторые общие выводы, сформулировать конкретные предложения, касающиеся межнациональной консолидации россиян, укрепления государственности и единства России:

- общий рост недовольства существующим положением (социально-экономическим в первую очередь) выступает как мощный ускоритель форм "протестного реагирования" в различных областях общественной практике, в том числе и национальных взаимосвязях. Это стимулирует в конечном счете центробежные процессы, национальный и региональный сепаратизм, создающий угрозу единству и целостности российского национального федеративного государства;

- явственно ощущается необходимость разработки научной теории гармонизации национальных отношений и соответствующей ей программы жизнедеятельности общества на переходный период и отдаленную перспективу;

- программа практических действий обязана исходить из юридического и практического соблюдения национальных и региональных интересов каждого субъекта Федерации. Лишь благодаря этому может быть преодолена асимметричность нынешнего федеративного устройства. Особое значение приобретают согласование и разграничение полномочий по линиям: Центр – республики, Центр – регионы (края, области, города), а также освоение специальных механизмов предупреждения конфликтов между нациями, регионами с учетом опыта стран, входящих в СНГ, других европейских государств;

- важно обратить серьезное внимание на массовое ущемление потребностей и нужд этнического характера. Данное обстоятельство может активизировать как титульные нации, так и национальные меньшинства в отстаивании первыми своих прерогатив, а вторыми элементарных прав, причем любыми способами, не исключая насилие. Низкая оценка собственного национального статуса русскими, их озабоченность своим будущим в отдельных регионах чреваты возникновением синдрома социальной обиды, расширением масштабов русского национального движения, более жестким противодействием антирусским настроениям и акциям;

- государственная политика призвана стать в большей мере, чем когда бы то ни было, национально-региональной, учитывающей специфику и Северного Кавказа, и Поволжья, и Сибири, и Дальнего Востока. Только такая политика в состоянии обеспечить федеративному государству стабильность. Укрепление самостоятельности регионов, не противопоставляющих себя Центру, но сотрудничающих с ним, ведет к приоритету наднациональных ценностей, приближает реализацию общенациональной задачи – возродить великую и сильную державу с демократическими порядками и социально ориентированной экономикой.

Все это даст возможность не только правильно оценить сложившуюся ситуацию, но и во многом предвидеть ее развитие, а значит – преуспеть в предупреждении межнациональных трений и конфликтов.

Национальная политика и самоорганизация этнических общностей в национально-культурные автономии

Государственная национальная политика должна быть ориентирована на создание условий, позволяющих каждому народу сохранить национальное достоинство, самосознание, осуществлять свою национальную независимость и свободное развитие, определять свою судьбу. И в то же время, национальная политика должна быть фактором национальной консолидации народов России.

В целом, анализируя национальную политику, нужно отметить, что она должна учитывать не только анализ национальных интересов в их конкретности, но и меняющиеся национальные настроения. В проекте федерального закона "Об основах государственной национальной политики Российской Федерации" выделяются следующие основные принципы государственной национальной политики:

- сохранение государственной целостности и федерального устройства Российской Федерации;

- равенство прав граждан и народов РФ на национальное развитие;

- признание единства российского общества;

- свободное определение каждым гражданином своей национальной принадлежности;

- соответствие законов и иных нормативных актов в сфере национальной политики, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ;

- неотвратимость наказания за разжигание межнациональной вражды, оскорбление чести и достоинства по этническому признаку;

- признание объединяющей роли русского народа, его языка и культуры;

- взаимодействие органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления с общественными объединениями, национально-культурными автономиями всех уровней, национальными этнокультурными общественными организациями, общинами.

Основной принцип современной государственной национальной политики – равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его расы, национальности, языка, отношения к религии, принадлежности к социальным группам и общественным движениям. Можно выделить и другие принципы, которые могут быть положены в основу государственной национальной политики:

- принцип национального паритета и межнационального партнерства – состоит в признании всех народов России государствообразующими и в утверждении того, что ни один народ не может обладать преимущественным правом на контроль над территорией, институтами власти и природными ресурсами;

- принцип национальной самоорганизации – означает создание государством условий, позволяющих представителям разных народов самостоятельно определять и реализовывать свои национально-культурные потребности;

- принцип национального патернализма – состоит в обязанности властей всех уровней защищать права человека в национальной сфере и оказывать поддержку наименее защищенным этническим группам, категориям этнических беженцев, переселенцев. Эта политика должна быть направлена на поддержание духа межнационального общения. Принцип самоидентификации народов и принцип их общения между собой, сотрудничества не должны вступать в противоречие друг с другом. Это позволит избежать межэтнической напряженности, конфликтов между народами, а также конфронтаций со структурами власти. Политика дружбы между народами и политика их свободы и независимости должны быть не разными политиками, а единой государственной национальной политикой России.

Гармоничное соотношение двух факторов – этнического, национального, и интернационального, общечеловеческого, – должно составлять суть государственной национальной политики России в современных условиях.

В национальной политике в качестве наиболее важных выделяются два аспекта: политический и культурный. Политический аспект представлен через деятельность государственных, в том числе и местных, органов власти, например, через выделение соответствующих статей в бюджетах, законодательные акты, постановления по конкретным проблемам (например, о возвращении культовых зданий, открытии классов или национальных школ).

Культурный аспект – это непосредственная деятельность национально-культурных центров, ассоциаций, национальных школ, прессы и т.п. Именно с этим аспектом связано понятие национально-культурной автономии (далее также НКА).

Теория национально-культурной автономии получила свое развитие в начале XX в. в трудах австрийских социал-демократов. Популярной была она и у российских народов в досоветский период. Основным содержанием многих национальных движений накануне революции были идеи национально-культурной автономии, однако с приходом к власти большевиков они стали рассматриваться как потенциально опасные. В России наиболее убежденными противниками культурно-национальной автономии были большевики. Однако, на практике отдельные элементы национально-культурной автономии достаточно широко использовались в 1920-е годы в Советском государстве. В стране было создано несколько сот национальных административно-территориальных единиц (национальные районы, национальные сельские советы), успешно функционировали национальные школы, культурные организации, в системе государственной власти имелись специальные органы по делам нацменьшинств, например Народный комиссариат по делам национальностей, существовавший с октября 1917 г. по июль 1923 г. и возглавляемый И.В.Сталиным.

Свое внимание этому вопросу также уделяли советские и уделяют российские ученые. Они давали разную трактовку сущности национально-культурной автономии. С.А. Авакьян и В. В. Иванов считают, что автономия – это совокупность элементов статуса: а) территориального образования, б) объединений отдельных этнических, языковых, культурных, профессиональных и других групп населения, предполагающих более или менее широкие возможности самостоятельно решать внутренние вопросы ". В первом случае речь идет о территориальной автономии, во втором – о национально-культурной или организационной.

Как отмечали многие авторы, круг самоопределения национальностей и национальных прав не всегда может быть пространственно ограничен точно очерченной территорией. "В современном государстве, – писал М. Я. Лазерсон, – нельзя считать население прикрепленным к определенной территории. Благодаря развитию обмена, наемного труда и переселений все реже и реже становятся области с одинаковым национальным составом. Таким образом, современное государство, включающее в свой состав много национальностей, не может быть распределено на области сплошного однообразного национального состава. Наиболее пестр национальный состав населения в крупных городах и промышленных областях, куда стекаются лица... самых различных национальностей ".

В Российской Федерации правовая база национально-культурной автономии стала создаваться в соответствии с международными нормами с начала 1990-х годов. Уже в Декларации о государственном суверенитете РСФСР (июнь 1990г.) за каждым народом признавалось право на самоопределение в национально-государственных или национально-культурных формах. Завершением работы по закреплению права меньшинств на национально-культурную автономию стало принятие 17 июня 1996 г. Государственной Демой Российской Федерации "О национально-культурной автономии". Закон определил правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации, создал правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития. Он впервые создал правовую базу для экстерриториального самоопределения этнических общностей России в целях их национально-культурного развития. С принятием этого Закона такая автономия превратилась из идеи, порождавшей постоянные споры, в правовой инструмент, ставший дополнением к территориальной государственности этносов, существующей в форме субъектов Федерации.

В соответствии с Законом, национально-культурная автономия в Российской Федерации рассматривается как форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Основными принципами национально-культурной автономии являются: самоорганизация и самоуправление; многообразие форм внутренней организации; сочетание общественной инициативы с государственной поддержкой; уважение языка, культуры, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей; законность. Финансирование деятельности, связанной с реализацией прав национально-культурной автономии, осуществляется за счет средств национально-культурных автономий, их учреждений и организаций, частных лиц, а также за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Предусмотрены организационные формы координации деятельности национально-культурных автономий – консультативные советы при Правительстве России, органах исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Создан Консультативный совет при Правительстве Российской Федерации, утверждено Положение о совете. Успех работы организаций национально-культурной автономии на местах во многом зависит от того, как на деле будет реализован один из принципов национально-культурной автономии: сочетание общественной инициативы с государственной поддержкой. В частности, важная роль в становлении и развитии этой формы этнического самоопределения принадлежит органам местного самоуправления, которые должны непосредственно выражать интересы жителей и способствовать более гибкому учету их этнокультурных запросов.

Национально-культурная автономия является и важной новеллой уже упоминаемой Концепции национальной политики РФ. В Концепции достаточно четко определены императивы и приоритеты экстерриториальной автономии как важнейшей формы государственной политики поддержки и развития культур и учета интересов и прав граждан, связанных с их этнической принадлежностью. Это очень важно для России, поскольку в стране административные, в том числе республиканские, границы не всегда совпадают с границами расселения народов. Согласно Концепции, субъектами экстерриториальной, национально-культурной автономии могут быть любые народы и отдельные этнокультурные общины независимо от территории расселения и статуса. По содержанию национально-культурная автономия прежде всего предполагает право на осуществление разнообразных запросов граждан, возникающих на основе их этнокультурных принадлежности и самосознания. Предусматривается возможность помимо образовательной, культурной деятельности и культурно ориентированной предпринимательской деятельности, право общинной собственности и право на особые формы политического представительства. Формой политического представительства является Ассамблея народов России как Общественная государственная палата. Кроме того, формой национально-культурной автономии может быть и законодательная инициатива.

В Концепции последовательно проводится принцип гражданского равноправия и равных прав народов. Все народы России являются государствообразующими. Концепция ставит определенные ограничители для нарушения прав человека на основе этнической дискриминации. Республики вправе определять свои хозяйственные, политические и культурно-языковые параметры жизни, но их государственность не есть исключительная собственность какого-то одного народа. Она существует от имени и для всех граждан соответствующих территориальных сообществ. Это положение полностью соответствует конституциям и декларациям, принятым в самих республиках. В перспективе предстоит найти баланс между общегражданским равноправием и республиканской государственностью как их защитных форм для двадцати наиболее крупных народов России.

Предусмотренное Законом "О национально-культурной автономии" создание в Россииской Федерации национально-культурной автономии получило полное одобрение в российской постсоветской правовой литературе.

Так, М. В. Баглай видит в национально-культурной автономии способ защиты национальных интересов граждан Российскои Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития.

В. А. Кряжков характеризует национально-культурную автономию как право на самоопределение в форме общественного объединения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

В. Е. Чиркин подчеркивает, что право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение, а осуществление права на национально-культурную автономию той или иной этнической группой должно наносить ущерба интересам других этнических общностей.

Исследуя вопросы национально-культурной автономии в Российской Федерации, Т. Я. Хабриева приходит к следующим выводам:

1. Национально-культурная автономия – это форма самоопределения народов (этнических общностей) в рамках единого многонационального государства, обеспечивающая: свободное культурное развитие каждого гражданина в том случае, если он осознает свою особенную национальную самобытность; защиту от дискриминации по признаку национальной (этнической), языковой принадлежности.

2. Субъектами национально-культурной автономии являются группы граждан (объединения), желающие сохранять самобытность определенной этнической общности в ситуации национального меньшинства.

3. Национально-культурная автономия – автономия экстерриториальная, т. е. не претендующая на территориальное самоуправление, потому не являющаяся субъектом федеральных отношений либо территориальным политическим (или муниципальным) образованием.

4. Национально-культурная автономия – ответственный проводник национальной политики, гарантирующий перед лицом государства единство и согласие между представителями данной этнической общности и гражданами других национальностей, т. е. правовая форма совместной реализации гражданами различных национальностей своего права на сохранение самобытности – это форма реализации индивидуальных и коллективных прав, которую осуществляют граждане путем участия в национально-культурной автономии совместно.

5. Национально-культурная автономия – отдельный вид общественного объединения, особенностями которого являются:

- специальная цель образования – сохранение самобытности народа, приумножение его культуры, развитие языка;

- особое организационное построение, позволяющее определять приоритетные направления государственной поддержки национально-культурного развития (с учетом интересов других национально-культурных автономий), получать для этой цели средства государственного бюджета, нести ответственность перед государством за их целевое и эффективное расходование;

- взаимодействие в области национально-культурного развития и координация деятельности (в том числе с использованием материальных и организационных возможностей) соответствующих национальных общественных объединений;

- неполитический характер с одной стороны (не является политическим объединением), но с другой – тесное его взаимодействие с государственными органами, другими объединениями, без которого невозможно функционирование национально-культурной автономии как таковой;

- светский характер деятельности (в отличие от религиозных объединений).

Т. Я. Хабриева подчеркивает, что национально-культурная автономия имеет общегуманитарное и политическое значение.

Иной точки зрения придерживается В. Р. Филиппов. "Концепция национально-культурной автономии, будучи воспринята как теоретическое основание этнической политики, могла бы способствовать умиротворению народов России, – пишет он. – Но, к сожалению, законодатель в угоду политической конъюнктуре трактует этот принцип не как альтернативу национальной государственной, а как частный аспект регулирования этнокультурных процессов". По его мнению, национально-культурная автономия – это не этнополитический принцип этнокультурной самоорганизации и самоуправления граждан, относящих себя к той или иной этнической общности, а социальный инструмент, общественное объединение по этническому принципу.

В целом, на сегодняшний день национально-культурная автономия призвана стать одной из форм национально-культурного самоопределения народов в Российской Федерации, позволяющая гражданам России, принадлежащим к различным национально-культурным общностям малочисленным, разрозненно расселенным народам и национальным меньшинствам, решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры, образования. Будучи экстерриториальным общественным формированием, национально-культурная автономия, не ущемляя прав субъектов Российской Федерации, закрепленных за ними Конституцией РФ, расширяет их возможности и ответственность в осуществлении государственной национальной политики.

В соответствии с законодательством в Российской Федерации активно идет процесс становления национально-культурных автономий. Так, в конце 1990-х годов в стране существовало 1500 общественных национальных объединений. В 2002 году было создано 7 НКА федерального уровня (белорусская, корейская, лезгинская, немецкая, сербская, татарская, украинская), около 70 региональных и почти 180 НКА местного уровня. В 2005 году в РФ зарегистрированы 15 федеральных национально-культурных автономий, более 300 региональных и местных национально-культурных автономий и более тысячи других национальных общественных организаций.

В последние годы национально-культурные автономии успешно развиваются на территории Уральского Федерального округа. На территории Тюменской области проживают представители 125 народов, при областной администрации функционируют Координационный совет областных национальных ассоциаций и обществ и Консультативный совет по делам национально-культурных автономий.

Особой формой национально-культурной автономии являются объединения, надстраивающиеся над низовыми национальными общественными формированиями конкретных национальных общностей, действующие на территориях муниципальных образований, субъектов Федерации, страны в целом. Эти национальные "надорганизации" представляют собой форму национальных общин. Именно их федеральный законодатель именует национально-культурными автономиями, т. е. связывает национально-культурную автономию в ее традиционном смысле лишь с одной из форм ее проявления. Однако они не наделены какими-то властными полномочиями и действуют как сугубо общественные объединения, не ущемляя прав государственных органов и органов местного самоуправления. Институты национально-культурной автономии могут использоваться представителями национальных общин, находящихся на территории их проживания в статусе меньшинств. Существует также понятие "культурно-национальная автономия", которое означает право указанных этнических общностей на свободную реализацию своей культурной самобытности посредством создания на основании волеизъявления населения или по инициативе отдельных граждан национальных культурных центров, национальных обществ и землячеств.

Национальные культурные центры, национальные общества и землячества вправе:

- разрабатывать и представлять в соответствующие органы государственной власти и управления предложения о сохранении и развитии национальной культуры;

- проводить фестивали, выставки и другие аналогичные мероприятия;

- содействовать организации национального краеведения, охране национальных исторических и культурных памятников, созданию этнографических и иных музеев;

- создавать национальные клубы, студии и коллективы искусства, организовывать библиотеки, кружки и студии по изучению национального языка, общероссийские, республиканские и иные ассоциации.

Национальные культурные центры, национальные общества и землячества, а также общероссийские и иные территориальные ассоциации этих центров, обществ и землячеств пользуются правами юридических лиц и регистрируются в соответствии со своим статусом.

Таким образом, из вышесказанного следует, что культурно-национальная автономия предоставляет право на свободное развитие национальных культур без диктата и контроля со стороны каких-либо государственных органов через культурные центры общества и т. д. Органы государственной власти обеспечивают покровительство и помощь в их работе.

Являясь разновидностью общественного самоуправления, национально-культурная автономия, обладая общими с ним признаками (добровольность, подзаконность и др.), обладает также и особенностями, отличающими ее от других форм общественного самоуправления (производственного, территориального и др.).

Как правило, организацией общественных форм самоорганизации граждан занимаются органы местного самоуправления, так как они наиболее заинтересованы в структурированном отражении общественных интересов и наиболее полном их учете. В связи с этим важно отметить тот факт, что это структурирование общества происходит по определенным критериям. И, несмотря на то, что различные формы общественной самоорганизации действуют на общих для всех их принципах, они сильно различаются с точки зрения интересов, на базе которых может быть организовано подобное взаимодействие.

Так, национально-культурная автономия является объединением с целью сохранения и развития национальной культуры, языка, образования и др. Эти интересы могут совпадать территориально с территорией находящейся в ведении органов местного самоуправления, а могут занимать более широкую территорию или сама схема расселения этноса может быть дисперсной.

В связи с этим должны применяться различные формы деятельности органов местного самоуправления в области развития и сохранения национальных культур, поскольку в ряде случаев национально-культурная автономия может выступать как организационная форма деятельности граждан, а в других – как метод деятельности самих органов власти. Основным признаком, разграничивающим эти две ипостаси национально-культурной автономии является наличие компактного проживания определенной национальности и соотношение этой территории с территорией муниципального образования.

Безусловно, наиболее оптимальной средой для реализации национальных интересов является совпадение границ муниципального образования и границ компактного проживания национальной общины. Предшествующий Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставлял самые широкие возможности с точки зрения учета национальных особенностей и традиций. В рамках этих полномочий реализация национальных интересов возможна не только в области национальной культуры и языка, но и в области традиционных занятий населения, народных промыслов и комплексного социально-экономического развития территории. В данном случае все зависит от самих органов местного самоуправления, насколько они сумеют реализовать потенциальные возможности, заложенные в формирующейся системе органов местного самоуправления. Государство же обязано в соответствии с законом оказывать помощь и поддержку в организации деятельности муниципальных образований.

Но наиболее распространенным в сегодняшней России случаем является несовпадение границ муниципального образования и границ расселения национальной общины. Эта ситуация и выражается, как правило, в том, что на территории муниципального образования проживают несколько национальных общин. В другом случае национальная община может проживать дисперсно на территории нескольких муниципальных образований. В этой ситуации наиболее приемлемой системой выборов является мажоритарная система с одномандатными округами. Тем самым гарантируется не только представительство разных этнических групп в органе местного самоуправления, но и учет специфики самих поселений, где они проживают.

Данный пример достаточно хорошо показывает каким образом могут быть использованы возможности, предоставленные Конституцией Российской Федерации в части самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления в качестве механизма снятия межнациональной напряженности.

В соответствии с современным законодательством можно использовать и другие возможности и механизмы. Однако хотелось бы обратить внимание на то, что основной задачей органов местного самоуправления является управление муниципальным хозяйством, а, следовательно, именно эти интересы должны ставиться во главу угла. Применение же механизмов описанных выше возможно в том случае если есть симптомы нестабильности в межнациональных отношениях.

С точки зрения организации взаимодействия органов местного самоуправления и национально-культурных автономий необходимо выделять два уровня организации работы:

- внутри муниципального образования;

- и межмуниципального взаимодействия.

Первый уровень является необходимым и достаточным, если все интересы национально-культурной автономии могут быть решены в пределах одного муниципального образования. Как правило, это происходит в том случае, когда практически вся национальная община проживает на территории одного муниципального образования.

Второй уровень взаимодействия характерен при дисперсном расселении национальной общины на территории нескольких муниципальных образований. Причем наличие национально-культурной автономии не решает в данном случае проблемы, поскольку часть важнейших вопросов развития национального образования, культуры и языка находятся в ведении органов местного самоуправления.

От данных уровней организации отношений органов местного самоуправления и национально-культурных автономий зависит выбор форм взаимодействия.

С точки зрения степени участия национально-культурных автономий в деятельности органов местного самоуправления можно выделить две основные формы: непосредственное участие и опосредованное участие.

Под непосредственными формами участия национально-культурных автономий понимается, в данном случае, участие национальных общин в выборах в органы местного самоуправления и деятельности самих органов местного самоуправления через своих представителей. Под опосредованными – организация взаимодействия через структуры, создаваемые при органах местного самоуправления (депутатские комиссии, советы национально-культурных автономий, советы общественности при главе местного самоуправления или при представительном органе местного самоуправления), участие в территориальном общественном самоуправлении.

С точки зрения направления взаимовлияния также можно выделить два основных вида взаимодействия: вертикальное взаимодействие и горизонтальное.

Горизонтальное взаимодействие преимущественно применяется при организации взаимодействия между различными территориально разобщенными частями одной этнической группы или при организации взаимодействия между несколькими этническими группами, расположенными на одной территории. Особенно эффективна данная форма для решения задач развития национальной культуры и образования этнической общины расселенной в нескольких муниципальных образованиях. Создание специализированного округа подразумевает финансирование решения данной задачи из бюджетов нескольких заинтересованных муниципальных образований.

Советы национально-культурных автономий – эта форма наиболее эффективна как совещательный орган при структурах местного самоуправления в муниципальном образований, где имеет место этническая мозаика и уже сформировались национально-культурные автономии.

Крайне важно определить нормативную базу деятельности данных органов и степень обязательности рассмотрения их рекомендаций органами местного самоуправления. В противном случае деятельность подобных органов окажется бесцельной и безрезультатной.

Вертикальное взаимодействие подразумевает организацию взаимодействия органов местного самоуправления через передачу национально-культурным автономиям определенных прав. Как правило, это становиться возможным в случае наличия компактно проживающих этнических групп, когда национально-культурная автономия может обладать правами общественного самоуправления. Важным условием в данном случае является наличие инфраструктуры. Например, во многих поволжских городах существуют компактно расселенные этнические общины татар, имеющих свои мечети, кладбища, школы и т.д. Национально-культурной автономии в данном случае могут быть переданы права по управлению и финансированию школы, кладбища и т.д.

Другим примером передачи подобных прав может служить компактные этнические поселения на территории сельского района, которым так же могут быть переданы полномочия территориального общественного самоуправления.

Важно при подобном делегировании прав предусмотреть правильную организационно-правовую форму, поскольку сами властные полномочия должны оставаться у органа местного самоуправления муниципального образования. В противном случае может возникнуть противоречие по отношению к иным национальным группам, проживающим на данной территории.

Следует добавить, что реализация государственной национальной политики в районах Севера имеет свою специфику. В целях создания законодательной базы, всесторонне обеспечивающей реализацию государственной национальной политики РФ в отношении народов Севера, были разработаны и приняты также федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (№ 82 – ФЗ от 30. 04.99 г.), Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации. Учитывая проблемы, возникшие в практике деятельности национально-культурных автономий РФ, Минфедерации России разработал проект "О внесении изменений и дополнений в статьи 1, 3, 5, 6, 7 и 20 Федерального закона "О национально-культурной автономии"", который предлагает дополнить правовые механизмы реализации прав и свобод в сфере национально-культурного развития.

Таким образом, национальная политика только в том случае станет консолидирующим фактором, если будет отражать всё многообразие интересов народов России, в том числе и одних из самых главных – этнокультурных.

Проблемы реализации государственной политики в области межнациональных отношений и роль деятельности национально-культурных автономий в развитии толерантных отношений и межнационального сотрудничества в регионе

Как уже говорилось, перемены и реформы в Российской Федерации обусловили глубокие как позитивные, так и негативные последствия. Непосредственное влияние на сложные процессы в межнациональных отношениях оказывает ряд объективно складывающихся тенденций и противоречий между:

- стремлением каждого народа к самоопределению, самоутверждению и объективными процессами интеграции общества в целом;

- возрастающей самостоятельностью субъектов Федерации и объективной потребностью сохранения и упрочения общероссийской государственности в интересах всех народов;

- тяготением к национально-культурной самобытности и исторически сложившейся культурной и языковой общностью народов России.

Названные противоречия и ряд других негативных факторов способствуют возникновению и усилению межнациональной напряженности и конфликтов в ряде регионов страны.

Данные отечественных исследований, фиксируя эту напряженность, прослеживая ее развитие во времени, говорят о том, что уровень межнациональной толерантности в стране в целом пока не имеет тенденции позитивного развития, а, следовательно, межнациональная напряженность и связанная с нею опасность для политической стабильности и целостности России – явление достаточно устойчивые. В последние десятилетия отмечается феномен, который называют этническим парадоксом современности. Он заключается в том, что большинство сформированных в прошлом идеологий настаивали на том, что межэтнические противоречия должны уйти в прошлое под влиянием интернационализации экономики и культуры. Но происходит обратный процесс – нарастание противоречий и конфликтов, волна суверенизаций этнонациональных групп.

Результатом этого процесса стали серьёзные проблемы в этнонациональной сфере. В их числе: бытовой шовинизм, конфликты на этнической почве, национализм и другие формы межнационального противостояния. Реальную опасность для страны представляет экстремизм и терроризм. Эти и другие проблемы создали реальную основу для постепенного отчуждения и взаимного недоверия народов различных национальностей, напряженности межнациональных отношений.

По данным социологических исследований в число наиболее острых, нерешённых проблем входят опасность от террора и экстремизма, наличие конфликтов между людьми разных национальностей, возможности массовых проявлений конфликтов на национальной основе.

Современные тенденции межнациональных отношений в разной степени интенсивности проявляются в субъектах РФ. Свою специфику имеют межнациональные отношения в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре. На сегодняшний день в округе проживают представители более 120 народов и народностей. Сложность национального и конфессионального состава населения округа постоянно воспроизводится слабо контролируемой этнической миграцией из дальнего и ближнего зарубежья, усилившейся благодаря сохранению стабильно высокого уровня жизни в регионе. Миграция, меняя этнонациональный облик населенных пунктов округа, способствует росту напряжённости в межнациональных отношениях.

Говоря о причинах миграции, следует отметить, что уровень занятости в регионе является производным от объемов промышленного производства, а малый бизнес и сельское хозяйство значительно слабее, чем в других регионах, играют роль буфера для излишков рабочей силы. Одной из главных причин, генерирующих занятость иностранной рабочей силы в ХМАО-Югре, является относительная ее нехватка в отдельных секторах экономики, по отдельным профессиям и видам работ. Материальная привлекательность труда в Югре для приезжих основана на широко распространенном "имидже" автономного округа как богатого региона, где всегда можно найти работу. То есть основными факторами трудовой миграции, в том числе нелегальной, является активное развитие округа, отсутствие необходимого числа рабочих рук и наличие спроса на рынке труда. Изменился и этнический состав мигрантов. Если раньше в регион прибывали в основном русские, украинцы, башкиры, татары, то с начала 90-х годов выросла доля выходцев из Дагестана, Чечни, а также так называемых "гастарбайтеров" из стран СНГ (Таджикистана, Азербайджана, Молдовы, Кыргызстана), а позже из Китая, которые вместе со своей культурой, обычаями привезли и свои межэтнические проблемы.

Люди приезжают в округ в поисках работы, но различного рода факторы (социальные, психологические, экономические) влияют таким образом, что приобретенный ими запас знаний, которые целесообразно использовать в той или иной сфере общественной деятельности для повышения производительности труда, недооценивается. А сложность процедуры регистрации, противодействие региональной администрации и местного населения способствуют росту числа так называемых "нелегалов" и их готовности трудиться за меньшую заработную плату в сфере физического труда. Ежегодно Министерство здравоохранения и социального развития РФ устанавливает для каждого субъекта РФ квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу. Для Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в 2011 году она была установлена в размере 40500 разрешений на работу. Потребность в рабочей силе у работодателей каждый год превышает допустимый предел, это является одной из предпосылок нелегальной миграции, размеры которой год от года увеличиваются.

Заседание 18 августа 2011 года комиссии по контролю за соблюдением прав человека Общественной палаты Ханты-Мансийского автономного округа – Югры при участии представителей органов власти и общественности автономного округа выявило множество проблем, связанных с нелегальной трудовой миграцией. Миграционное законодательство Российской Федерации требует совершенствования. Действующий в настоящее время механизм привлечения иностранной рабочей силы в Российской Федерации не эффективен и вызывает нарекания со стороны работодателей, и иностранных работников.

Сложности, возникающие в межнациональных отношениях с мигрантами обусловлены и тем, что нередко приезжие имеют значительную этнокультурную дистанцию от россиян. Например, многие дети школьного возраста, приехавшие с родителями из бывших советских союзных республик, не знают на элементарном уровне русского языка, из-за чего в некоторых школах округа были открыты специальные классы (коррекционные) для данной категории учеников. Следует отметить, что такие случаи встречаются не только среди мигрантов из зарубежных стран, но и в среде приезжих из субъектов РФ, например, из Чечни, где несколько лет не функционировали школы.

Также одной из самых серьезных проблем округа является сохранение традиционного природопользования, как среды жизнедеятельности коренных малочисленных народов, которое весьма затруднено в результате промышленного освоения территории. Ключевые отрасли хозяйства коренных малочисленных народов севера (КМНС): оленеводство, рыбная ловля, – оказались под угрозой исчезновения. В связи с чем особая задача состоит в возрождении и развитии традиционных сфер жизнедеятельности КМНС. Эти отрасли, в силу их специфики, оказались наименее приспособленными к рынку, что непосредственно повлияло на сужение сферы приложения труда для малочисленных народов.

Кроме того, в настоящее время коренные малочисленные народы являются наиболее неконкурентоспособными на рынке труда, что обусловлено более низким уровнем их образования, слабыми адаптационными возможностями, низкой социальной трудовой мобильностью, отсутствием необходимой квалификации по сравнению с другим населением. Уровень безработицы среди представителей КМНС, по оценкам специалистов служб занятости северных регионов, зачастую в 2-3 раза превышает среднерегиональный. Большинство национальных сел в местах компактного проживания КМНС стали очагами "социального бедствия". Это ставит их в особо уязвимое положение на рынке труда, приводит к деформации всех основ их жизнеобеспечения, катастрофическому снижению уровня их жизни. Поэтому со стороны федеральных органов власти необходим особый подход к проблемам занятости КМНС и оценке их трудового потенциала в условиях рыночной экономики, который будет учитывать самобытность и специфику их деятельности.

Для выявления проблем в сфере национальной политики с 2010 года Департаментом общественных связей Югры регулярно проводится общеокружной социологический мониторинг по теме: "Общественное мнение о состоянии межнациональных и межконфессиональных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре". В ноябре-декабре 2011 года департаментом общественных связей Югры был проведен очередной этап мониторинга, в ходе которого было опрошено 2 тысячи человек. В дальнейшем планируется проводить подобные замеры регулярно, два раза в год для отслеживания динамики показателей.

Результаты опросов показали, что ситуация в Югре в целом благоприятная, межэтнических конфликтов, признаков проявления экстремистской деятельности не зафиксировано. Как благоприятный оценивается и прогноз развития межнациональных отношений в Югре. Кроме того, выявлено, что в конфессиональных отношениях в Югре – проблем фактически нет. Стабильная и контролируемая обстановка в данной сфере складывается во многом благодаря совместным усилиям органов власти и правоохранительных органов.

Но ситуация в сфере межнациональных отношений в округе не явялется совершенно беспроблемной. Основными факторами потенциальной напряжённости в сфере межэтнических отношений являются многонациональный состав населения и интенсификация миграционных процессов в округе. Возникающие в данной области противоречия интересов отдельных социальных, этнических и конфессиональных групп населения способны порождать конфликты между ними и настроения нетерпимости в отношении друг друга.

В целом ситуация в сфере оценки общественным мнением жителей Югры состояния межнациональных и межконфессиональных отношений на конец 2011 года может быть охарактеризована как достаточно благополучная, но с наличием определённых "точек напряжённости". Так, подавляющее большинство опрошенных (86,5%) за последние несколько лет не испытывали ущемление своих прав или возможностей из-за национальной принадлежности, и лишь каждый десятый (11,2%) отметил, что лично на себе испытывал ущемление прав из-за своей национальности. Следует также отметить, что ситуацию в сфере межконфессиональных отношений жители Югры оценивают как менее конфликтную, чем ситуацию в сфере отношений между представителями различных национальностей. Носителями активной бытовой ксенофобии по отношению к приверженцам иных конфессий являются около 5% югорчан; по отношению к иноэтничным группам – около 10%.

Среди основных причин неприязненного отношения к людям иной национальности половина опрошенных (48,9%) отметили "непринятие ценностей, обычаев, правил поведения моего народа", 43,3 % опрошенных ответили: "не нравится внешность, манеры "чужих", треть опрошенных (33,2%) видят в иностранцах угрозу криминального характера, чуть больше четверти опрошенных (26,9 %) видят в представителях иной национальности конкурентов на рынке труда.

Главной мерой, способной предотвратить рост национализма и национальной нетерпимости в стране, является, по мнению жителей автономного округа применение самых жестких мер, включая уголовное преследование против тех, кто проповедует национализм и национальную нетерпимость (53,2 %).

Результаты исследований требуют выявления и всестороннего изучения факторов, определяющих межнациональные отношения, их реального состояния и способов гармонизации национальных интересов, проведения адекватной политики органами государственной власти в этой сфере.

Следует отметить, что пока не получили широкого распространения формы национально-административного самоуправления. Требует совершенствования законодательство о национальных районах, селах, поселках. Эти политико-территориальные институты особенно перспективны в деле реализации интересов малочисленных северных народностей. Северные народности сочетают в себе черты самостоятельных национальных общностей и национальных меньшинств. С одной стороны, как народности они укоренены в местах своего территориального расселения и хозяйствования. С другой – в силу малочисленности они являются отдельными небольшими общинами среди остального населения, составляя меньшинство на собственной территории. Поэтому для самоорганизации территориальных общин малочисленных народностей более удобны формы национально-административного самоуправления, объединяющие отдельные признаки государственности и национально-культурной автономии.

Концепция государственной национальной политики Российской Федерации провозглашает, что в отношении северных народностей на первый план выступают социальные проблемы и проблемы сохранения их языков и культур, которые должны решаться на основе специальных программ. Необходимо законодательное отражение особенностей бюджетной системы, приватизации, налогообложения, предпринимательской деятельности, участия иностранных инвесторов в освоении природных ресурсов, традиционного использования промысловых угодий и пастбищ. Конечно, для реализации всех этих задач требуется политическая воля общероссийской и региональной элит, поскольку возможности эффективного отстаивания собственных интересов у малочисленных народностей крайне незначительны.

Таким образом, в решении большинства существующих в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре проблем, касающихся межнациональных отношений существенную помощь органам власти могут оказать общественные организации национально-культурных автономий.

Литература

1. Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года// Российская газета. 1993. 25 декабря.

2. Конституции республик в составе Российской Федерации: (Сборник документов) / Под ред. Н.А.Михалевой. М., 1995.

3. Концепция государственной национальной политики Российской Федерации//Вертикаль власти. Региональная и национальная политика, принципы местного самоуправления. Документы. Комментарии. Разъяснения. Выпуск № 15. М., 1996.

4. О национально-культурной автономии: Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. № 25. Ст. 2965.

5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ // Справочно-правовая система "Консультант плюс" (дата обращения: 15.12.2011)

6. О противодействии экстремистской деятельности: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114 ФЗ // Российская газета. 2002. 30 июля.

7. О внесении изменений в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации и в перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации: Постановление от 18 мая 2010 г. №35 // Интернет портал Правительства Российской Федерации (дата обращения: 15.12.2011)

8. Об основах государственной национальной политики Российской Федерации: Проект Федерального закона № 369190-3 (ред., внесенная в ГД ФС РФ)

9. Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа – Югры. Принят Думой Ханты-Мансийского автономного округа 26. 04. 1995. (с изменениями от 18 февраля 2012 г.)

10. Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера Ханты-Мансийского автономного округа – Югры. Утверждена Постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 27 мая 2011 г. № 183-п.

11. Культура Югры: Целевая программа Ханты-Мансийского автономного округа – Югры на 2011-2013 гг. и период до 2015 года (утверждена постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 29 октября 2010 года № 270-п в ред. постановлений Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 13.05.2011 N 163-п, от 03.11.2011 № 413-п).

12. О культуре и искусстве в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре: Закон Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 15.11.2005 № 109-оз (ред. Закона ХМАО – Югры от 20.04.2006 N 41-оз)

13. О внесении изменений в постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 23 декабря 2010 года № 367-п "О целевой программе Ханты-Мансийского автономного округа – Югры "Профилактика экстремизма, гармонизация межэтнических и межкультурных отношений, укрепление толерантности в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре на 2011-2013 годы": Постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 3 ноября 2011 года № 410-п.

14. О Положении об Ассамблее представителей коренных малочисленных народов Севера Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры: Постановление Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 22 апреля 2005 г. N 2251.

15. О стратегии развития образования в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре до 2020 года: Распоряжение Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 19.02.2010 года № 91-рп.

16. О создании Театра обско-угорских народов: Распоряжение Правительства Ханты-Мансийского автономного округа от 25 октября 2002 года № 713-рп.

17. Соглашение между Ханты-Мансийским автономным округом – Югрой и Санкт-Петербургом о торгово-экономическом, научно-техническом, социальном и культурном сотрудничестве от 04.10.2006 года

18. Соглашение между Правительством Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Луганской областной государственной администрацией о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве

2. Справочно-статистические материалы

1. Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2002. № 1.; 2006. № 3, 4.

2. Отчет о деятельности в сфере культуры и искусства ХМАО – Югры за 2010 год. Аналитический сборник, Ханты-Мансийск. Полиграфист, 2011. 118 с.

3. Монографии, брошюры, статьи, выступления

1. Абдулатипов Р.Г. Политологический словарь. М.: Политология, 1994. 375 с.

2. Авакьян С.А. Иванов В.В. Автономные округа в составе края, областей – феномен "сложносоставных субъектов Российской Федерации" (конституционно-правовое исследование). М.: Издательство МГУ, 2002. 256 с.

3. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. 3-е изд. М.: Издательская группа НОРМА–ИНФРА – М, 2002. 640 с.

4. Бессонова Л. Н. Проблемы воспроизводства трудовых ресурсов в ХМАО-Югре // Проблемы современной экономики: материалы междунар. заоч. науч. конф. (г. Челябинск, декабрь 2011 г.). Челябинск: Два комсомольца, 2011. С. 158-170.

5. Бутов В.И., Игнатов В.Г., Кетова Н.П. Основы региональной экономики. Учебное пособие. – М.: "Инфра-М", 2000. 448 с.

6. Дилигенский Г.Г. Социально-политическая психология. М.: Наука, 1994. 303 с.

7. Зорин Ю. В. От национальной политики к этнокультурной // Журнал социологии и социальной антропологии. 2003. Т. 4. С. 125-139.

8. Источники и очаги социальной напряжённости в российском обществе. М.: Издательство РАГС, 2006. 128 с.

9. Ирхин Ю.В., Зотов В.Д., Зотова Л.В. Политология: Учебник. М.: Юристъ, 2002. 511 с.

10. Кин Дж. Демократия и гражданское общество. М.: Аспект-Пресс, 2001. 289 с.

11. Козлова Е. И. Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник для вузов. М.: Юристъ, 2007. 608 с.

12. Конституционные права и свободы человека и гражданина в РФ: Учебник для вузов. М.: Норма, 2005. 608 с.

13. Котырло Е.С. Человеческий капитал и экономический рост: анализ взаимосвязи для регионов российского севера//Экономическая наука современной России. 2008. №3 (39). С.38-52.

14. Кряжков В.А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. М.: Норма. 2010. 560 с.

15. Кутафин О.Е. Государственное право РФ. Учебник. М.: Юридическая литература, 2007. 467 с.

16. Кутафин О. Е. Российская автономия. М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2006. 768 с.

17. Лазерсон М.Я. Автономия и федерация. Петроград, 1917. 37 с.

18. Политическая конфликтология. Волгоград: Издательство: ВГУ, 2002. 319 с.

19. Попов А.А. Причины возникновения и диалектика развития межнациональных конфликтов. Идентичность и конфликт в постсоветских государствах. М.: Спектр, 1997. 236 с.

20. Селин B.C. Региональное управление и трансформация системы гарантий на Севере.// Регион: экономика и социология. 1996. №1. С.75-84.

21. Сморгунов Л.В. Государство и политика модернизации//Вестник философии и социологии КГУ. 2010. № 2. С. 132-139.

22. Толерантность и культура межнационального общения: Учебно-методическое пособие (для студентов высших учебных заведений). – Краснодар: Просвещение-Юг, 2009. 307 с.

23. Томилов Н.А., Реммлер В.В. Национальные проблемы территорий России и их решение на региональном уровне // Вестник Омского университета. Специальный выпуск 3. Омск, 2006. С. 9-11.

24. Филиппов В. Р. Национально-культурная автономия: классическая концепция и ее современная интерпретация. Национально-культурная автономия: проблемы и суждения. М., 1998.

25. Филиппов В. Р. Национально-культурная автономия: перспективы институализации России //Представительная власть. Специальный выпуск по материалам научной конференции "Многонациональная Россия: история и современность". М., 1998.

26. Хабриева Т. Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. М.: Юридический Дом "Юстицинформ", 2003. 256 с.

27. Чиркин В.Е. Сравнительное государствоведение. М.: Инфра-М, 2011. 448 с.

28. Шаму М. Плюралистическая демократия и политика в отношении национальных меньшинств. Национальные отношения и этнические конфликты М., 1993.

4. Материал из периодических изданий

1. Лысенко В.И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение// Государство и право. 2003. № 5. С. 47-54.

2. Малинкин А.Н. Патриотизм и социальные общности//Социологический журнал. 1999. № 3/4. С. 68-77.

3. Попов А.А. Причины этнических конфликтов. // Российская газета. 2000. 27 ноября.

4. Путин В.В. Россия: национальный вопрос

5. Скворцов Н.Г. Этничность: социологическая перспектива [Текст] / Н. Г. Скворцов // Социологические исследования. СОЦИС. 1999. № 1. С. 21-31.