Территориальное общественное самоуправление

Территориальное общественное самоуправление.

Статьи по теме
Искать по теме

Законодательное обеспечение организации и функционирования территориального общественного самоуправления

Правовую основу территориального общественного самоуправления составляют Конституция Российской Федерации, законодательство РФ, правовые акты субъектов РФ, правовые акты органов местного самоуправления.

Конституция РФ дает лишь общие принципы функционирования всей системы местного самоуправления, в то время как территориальное общественное самоуправление является одним из элементов системы местного самоуправления. Местное самоуправление прошло определенный путь с 1991 года. Именно тогда был принят Закон РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Ему предшествовал Закон СССР, где территориальное общественное самоуправление называется одним из элементов сложной системы местного самоуправления. Но прошло достаточно времени с 1991 года, а этот "элемент" заявленный в том законе, где-то пытался сделать первые шаги, в каких-то регионах Российской Федерации функционировал, а где-то остался лишь обозначенным в законе.

В настоящее время первым основополагающим элементом правовой основы ТОС должен быть назван Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", принятый Государственной Думой РФ 12 августа 1995 года, который внес свои изменения сначала 6 октября 2003 года, а затем и 10 июля 2012 года. Правовой статус территориального общественного самоуправления точно определен наименованием статьи 27 данного Закона и ее первым пунктом: "территориальное общественное самоуправление – это форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, основанная на самоорганизации граждан по месту их жительства.

Предметом своей деятельности ТОС имеет вопросы местного значения, но при этом, не являясь формой власти, не принимает общеобязательные решения, а осуществляет собственные инициативы в этих вопросах, направленные на решение конкретных задач в обеспечение собственной жизнедеятельности.

Ст.27 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит также юридическое закрепление возможности наделения органов ТОС правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования.

Следует отметить стремление законодателя обеспечить местным органам власти самостоятельность в решении вопроса о порядке организации ТОС. Та же ст.27 далее гласит: "Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления".

Права и полномочия органов территориального общественного самоуправления и финансово-экономическая основа их реализации

Компетенция органа ТОС определяется Уставом органа ТОС на основе Положения о территориальном общественном самоуправлении, исходя из добровольно принимаемых органом ТОС обязательств и полномочий, передаваемых ему органами местного самоуправления.

Согласно Положению о территориальном общественном самоуправлении в Пермском крае органы территориального общественного самоуправления правомочны:

1. Принимать решения о проведении собраний (сходов), конференций жителей, проводить опросы общественного мнения на территории деятельности органа ТОС и на основе их анализа давать соответствующие предложения органам государственной власти и местного самоуправления, организациям и учреждениям.

2. Участвовать в подготовке и реализации планов социально-экономического развития микрорайона, жилого комплекса, поселка, в разработке и исполнении социальных программ, затрагивающих интересы жителей данной территории и осуществлять общественный контроль за исполнением данных планов и программ.

3. Проводить изучение общественного мнения по проектам строительства, реконструкции и ремонта объектов социально-культурного и бытового назначения, жилых домов и объектов благоустройства, производственной и социальной сферы.

4. Осуществлять контроль за использованием жилого фонда, ходом подготовки жилого фонда к работе в осенне-зимний период, за использованием по назначению помещений для работы с детьми и подростками, для спортивной и другой работы.

5. Участвовать в решении вопросов санитарного содержания и благоустройства территории, охраны зеленых насаждений, водоемов.

6. Заслушивать на своих заседаниях объяснения лиц, допустивших нарушения общественного порядка, правил санитарной гигиены, другие нарушения, принимать решения о применении к ним мер общественного воздействия, в необходимых случаях направлять материалы в соответствующие компетентные органы для привлечения нарушителей к административной ответственности.

7. Обращаться в суд в случае нарушения общезначимых для населения данной территории прав и законных интересов граждан, проживающих на подведомственной территории.

8. Открывать счет в банке.

9. Владеть и пользоваться имуществом.

10. Кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий, учреждений, организаций для развития социальной инфраструктуры соответствующей территории, создавать фонды местной инициативы.

11. Самостоятельно осуществлять хозяйственную деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

12. Участвовать в создании общественных организаций, создавать клубы по интересам, любительские объединения, центры досуга на территории органа ТОС и взаимодействовать с ними.

13. Выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры.

14. Организовывать общественные работы на своей территории.

15. Вести учет и оказывать адресную помощь малоимущим, одиноким престарелым, инвалидам и другим категориям социально-незащищенных граждан.

16. Согласовывать с уполномоченными на это органами выделение и изъятие земельных участков на территории органа ТОС.

17. Вносить предложения по организации охраны общественного порядка и борьбе с преступностью, принимать участие в создании территориальных общественных формирований по охране правопорядка.

18. Участвовать в создании детских площадок, мест отдыха, физкультурно-спортивных комплексов, сооружений.

19. Организовывать отдых населения, проведение культурно-массовых и спортивных мероприятий и праздников.

20. Содействовать внедрению в быт новых обрядов и традиций, развитию народного творчества.

21. Вносить предложения о переименовании улиц и площадей, об объявлении памятниками истории и культуры объектов, находящихся на территории органа ТОС.

22. Совместно с уполномоченными на это органами осуществлять общественный контроль за соблюдением правил торговли, чистоты и порядка, санитарно-гигиенических норм в сфере торговли, общественного питания, бытового и иного обслуживания населения территории.

23. Содействовать в поддержании надлежащего состояния кладбищ и других мест захоронения.

Также органы местного самоуправления с учетом конкретных местных условий, возможностей соответствующего органа ТОС могут своими решениями, по согласованию с органом ТОС, передавать ему свои полномочия по управлению отдельными объектами муниципальной собственности, находящимися на данной территории, а также другие права, относящиеся к ведению и компетенции местного самоуправления с одновременной передачей соответствующих материально-финансовых ресурсов.

Финансово-экономическая основа ТОС

Закон "О местном самоуправлении в Российской Федерации" предусматривает направления экономической деятельности органов территориального общественного самоуправления. Причины этого вполне определены: нацелить общественные формирования на решение социальных задач населения с помощью экономических средств и обеспечить им материальную основу жизнедеятельности. Без экономических рычагов общественные формирования в существующих рыночных отношениях имели бы нулевое значение

Ст.84 Закона РФ "О местном самоуправлении в РФ" наделила органы общественного самоуправления правами создания в установленном порядке предприятий и организаций, удовлетворяющих потребности населения в товарах и услугах. А необходимость в таких правах очевидна. Однако, и здесь уместны замечания. Известно, что перечень товаров и услуг может быть безграничным. Не выставляя заранее барьеров на пути создания органами территориального самоуправления разного рода предприятий, рациональнее на этапе становления системы местного самоуправления "замкнуть" данное полномочие, прежде всего, на создание предприятий, характер которых связан с обслуживанием населения по месту жительства, а именно: эксплуатация жилых домов, др. социально значимых объектов. Приватизация жилого фонда, высокие ставки за воду, газ, тепло, электроэнергию, за услуги по поддержанию жилищных комплексов в нормальном состоянии будут совершенно очевидными стимулами для создания в первую очередь предприятий именно такого вида. К тому же, если у граждан есть желание создать какое-либо предприятие, они могут это сделать в порядке, предусмотренном Законом РФ "О предприятиях и предпринимательской деятельности". Специфика органов территориального общественного самоуправления должна отразиться на характере создаваемых ими предприятий.

Говоря о праве органов территориального самоуправления на создание предприятий, возможна ситуация, при которой именно созданное предприятие может оказаться центром инициативного участия населения с широким и массовым движением в последующем. Особая чистота в вопросе о том, что должно быть образовано первым: орган территориального общественного самоуправления или предприятие – не нужна. Появится предприятие, объединившее интересы населения, на его инициативной базе возможно формирование органа территориального самоуправления. Будет создан орган самоуправления, при нем возможно создание предприятия.

Главное – обеспечить свободу осуществления инициативы населения по месту жительства, поддержать ее и защитить.

Ст. 84 Закона РФ "О местном самоуправлении в РФ" содержит и другие правовые возможности реализации инициативы органов территориального самоуправления в экономической деятельности. Здесь и их право выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры с использованием предусмотренных на их выполнение средств местного бюджета и собственных финансовых ресурсов; и право кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий, учреждений и организаций для финансирования целевых социальных программ; и возможность участвовать собственными ресурсами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной или паевой основе организовывать иную экономическую деятельность, не запрещенную законодательством, с целью удовлетворения социально-экономических потребностей населения.

Таким образом. Закон открыл возможность активного вхождения органов территориального общественного самоуправления в экономическую деятельность. Однако при рыночных отношениях эти возможности могут остаться возможностями, или не будут решены, по крайней мере, два вопроса:

- наделение органов территориально-общественного самоуправления правами субъекта финансовых отношений;

- реальное образование у данных органов финансовых ресурсов. Вновь обратимся к Закону РФ "О местном самоуправлении в РФ". В ст. 8 5 закреплены полномочия по самостоятельному использованию имеющихся в их распоряжении финансовых ресурсов в соответствии с уставными целями и программами социально-экономического развития соответствующих территорий. Эта же статья говорит о составе финансовых ресурсов, включая в них собственные, заемные средства, а также средства, передаваемые органам ТОС местной администрацией. Образование заемных средств вполне понятно. По истечении определенного времени их придется возвращать. Образование собственных средств законодатель связал с экономической деятельностью органов территориального самоуправления, добровольными взносами и пожертвованиями предприятий, учреждений, организаций, а также с др. поступлениями.

Приходится констатировать: экономическая деятельность и при образовании финансовых ресурсов признается одним из главных аргументов нормальной работы органов территориального общественного самоуправления. Поскольку получение доходов чаще всего возможно по истечении какого-то времени, обращает на себя внимание формула закона о средствах, передаваемых органам территориального общественного самоуправления местными администрациями. В чем ее содержание? Органы местного самоуправления в настоящее время отягощены множеством нерешенных социальных проблем. Их финансовые ресурсы скудны. О простой передаче даже некоторой части этих ресурсов органам территориального общественного самоуправления не может быть и речи. Следует отметить возможность передачи части финансовых ресурсов при следующих условиях: орган территориального общественного самоуправления берет на себя решение тех или иных социальных проблем населения, проживающего на его территории, а местная администрация передает ему финансовые ресурсы, расходуемые на решение данных проблем. Как видим, условия довольно простые.

Орган территориального общественного самоуправления заинтересован в таком обмене: создаются условия для участия его членов в решении вопросов ежедневного быта, которые не без оснований иногда называют "проклятыми". Имеются в виду вечно текущие крыши жилых домов, постоянно требующие ремонта водопровод и канализация, как правило, неудовлетворительное содержание социально значимых строений, дворов, площадок и т.д. Между тем, финансовые ресурсы, несмотря на их недостаточность, выделяются для решения именно указанных проблем.

Вывод очевиден: органу территориального общественного самоуправления в случае претензий на средства местного бюджета придется продумывать пути рационализации социального обслуживания населения на своей территории, способы устранения лишних управленческих звеньев, формы привлечения средств населения в виде взносов или пожертвований.

Каковы же экономические основы ТОС?

Это, во-первых, право территориальных полномочий.

Во-вторых, население, осуществляющее местное самоуправление, необходимо признать субъектом, осуществляющим владение, пользование и распоряжение собственностью территории. Без этого никак нельзя, собственность обязательно какая-то должна быть.

В-третьих, совет, как представительный орган территориально-общественного самоуправления, самостоятельно формирует предполагаемую смету доходов и расходов.

Здесь возникает вопрос, что представляет собой совет как орган, и почему ему, вместо представительных функций, присваиваются исполнительные. Исполнительными органами, уже имеющимися на территории и как то более менее поддерживающими ее жизнь, являются жилищно -эксплутационные службы.

Собственность территории формируется из следующих источников:

- жилой и нежилой фонды;

- объекты соцкультбыта;

- объекты внешнего благоустройства;

- имущество, приобретенное в результате хозяйственной деятельности;

- имущество, безвозмездно или на договорных условиях передаваемое органам ТОС иными собственниками.

Конечно, не каждый орган территориального самоуправления будет иметь такое имущество, все зависит от уровня этого органа.

Финансовые ресурсы состоят из собственных, заемных, бюджетных средств, выделяемых органами государственной власти и местного самоуправления, добровольных взносов и пожертвований организаций, граждан, а также иных поступлений. Многим органам ТОС даже незначительные финансовые ресурсы могут помочь встать на ноги. Так что вполне разумно было бы в дальнейшем сделать так, что бы каждый орган ТОС имел право на какую-то долю тех налогов, которые собираются на территории этого органа.

Бюджет органа территориального общественного самоуправления формируется из следующих источников:

- бюджетные средства;

- субвенции (строительство, дороги);

- проценты по вкладам и акциям органа ТОС;

- доля прибыли от собственных предприятий. Создание собственных предприятий для населения территории очень выгодно. Во-первых, это решает хотя бы частично проблемы занятости. Во-вторых, средства как бы прокручиваются несколько раз на данной территории, принося двойную, тройную пользу;

- плата за землю, находящуюся в ведении органа территориального общественного самоуправления (в ведении, а не в собственности, т.к. земля должна находиться все-таки в собственности города).

- поступления от сдачи в аренду собственности органа ТОС. Нежилые помещения лучше всего передавать в ведение органа ТОС, т.к. они лучше знают, как максимально их использовать (имеется в виду, подвалы, чердаки, даже крыши).

- квартплата и доля жилищно-коммунального налога, доля других местных налогов;

- кредиты и ссуды, т.к. орган ТОС не всегда сможет обходиться средствами из бюджета;

- добровольные отчисления предприятий и граждан;

- доходы от местных займов и других мероприятий, проводимых органом ТОС;

- штрафы за загрязнение окружающей среды на территории;

- поступления от добровольных вложений граждан (это больше касается индивидуальных застройщиков, которые со временем вольются в черту города).

Из вышесказанного напрашивается вывод о том, что экономическая деятельность органов ТОС не ограничивается созданием предприятий, но сегодня это наиболее приемлемый путь получения средств, необходимых для решения многочисленных проблем, связанных с функционированием территориальных образований. Действующее законодательство открывает широкие возможности для укрепления финансовой самостоятельности органов самоуправления, защиты их экономических интересов.

Взаимоотношения органов государственной власти, органов местного самоуправления и органов территориальногообщественного самоуправления, гарантии деятельности территориального общественного самоуправления

Органы государственной власти области способствуют становлению и развитию территориального общественного самоуправления, обеспечивают гарантированное Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом и законами области участие граждан в решении вопросов данной территории, принимают программы поддержки ТОС. Государственные органы могут оказывать финансовую, материальную и иную помощь в обеспечении деятельности органов ТОС.

Органы и должностные лица органов местного самоуправления содействуют становлению органов ТОС и оказывают помощь в осуществлении их деятельности.

В соответствии с Уставом муниципального образования органы местного самоуправления по взаимному соглашению с органами ТОС устанавливают сферы совместной компетенции и могут передавать последним объекты социально-бытового назначения с правом полного распоряжения или на условиях аренды. Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством вправе передавать или делегировать органу ТОС часть своих полномочий и устанавливать сферы возможной совместной компетенции.

Орган местного самоуправления, передавший полномочия органу ТОС, осуществляет контроль исполнения в отношении переданных полномочий.

Органы местного самоуправления способствуют выполнению решений собраний (сходов), конференций, принятых в пределах их компетенции.

Представители органов ТОС вправе участвовать в заседаниях органов местного самоуправления при обсуждении вопросов, затрагивающих интересы жителей соответствующих территории.

Защита прав и законных интересов ТОС обеспечивается судом в соответствии с законодательством

Решения ТОС, принятые им в пределах своих полномочий, подлежат рассмотрению и принятию по ним мер в установленные законодательством сроки, теми органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами, кому они адресованы.

Органы ТОС в соответствии с законодательством имеет право предъявить в суд заявление (иск) о признании недействительными нормативных правовых актов органов местного самоуправления, решений (приказов) других юридических лиц, нарушающих права и законные интересы граждан, проживающих на соответствующей территории, а также полномочия ТОС.

Российская и зарубежная практика ТОС

Для нас интересен зарубежный опыт территориального самоуправления, особенно в странах с федеративным государственным устройством.

Европейские страны давно придают большое значение вопросам совершенствования системы местного самоуправления. Так, в 1985 году в Страсбурге государства – члены Совета Европы подписали "Европейскую Хартию о местном самоуправлении", в которой законодательно, на уровне международных норм, закреплены юридические права местного самоуправления стран Европейского содружества. Эти права являются одним из важнейших принципов формирования демократического общества.

Структуры, сходные по своей природе с нашим территориальным общественным самоуправлением, есть и за рубежом.

В Шотландии имеется законоположение о создании общинных советов (аналогичных английским приходам) там, где в них возникает необходимость. По закону они лишены права иметь свой собственный источник финансирования, однако могут получать от местных властей финансовую помощь и субсидии на различные проекты. Главное назначение шотландских общинных советов -выяснение, координация и передача местным властям и государству коллективного мнения данной общины по вопросам, за которые эти власти несут ответственность. Общинные советы также принимают меры, которые представляются им необходимыми для защиты интересов общины.

В ФРГ низшим и базовым уровнем самоуправления (в т.ч. и в городе) является община. Ей Конституцией представлено право решать местные вопросы в рамках законов под свою ответственность. Общины полностью самостоятельны в вопросах, которые они решают по собственной инициативе и на собственные средства (без привлечения иных бюджетных источников). Сегодня на территории Германии действует около 16 тысяч общин. Число жителей в общине может быть от 1 до 10 тыс. и более. Они по населению и территории волне соизмеримы с нашими микрорайонами и городскими поселками. В каждой из них население избирает на 5 лет представительный орган – совет общины (в пределах 10 человек). Его члены работают, как правило, на общественных началах. Но председатель его (бурмистр) является одновременно и главой исполнительного органа (магистрата).

Каждая община решает три группы задач:

1. Обязательные: вода, энергообеспечение, дороги, санитарный надзор, пожарная охрана, социальная помощь и т.д.

2. Порученные землей или федеральным правительством (с подтвержденным финансированием): занятость населения, ГО и т.д.

3. Добровольные: содержание и строительство необходимых объектов соцкультбыта: спорт, культура и т.д.

В Германии сформирован механизм, обеспечивающий относительно бесконфликтное разделение компетенции между муниципальными уровнями управления (община – район) и одновременно формирующий естественные горизонтальные (хозяйственные) связи между общинами. У современной России нет аналогичного механизма, то есть задача для России чрезвычайно актуальна.

В США самый низший уровень самоуправления тоже максимально приближен к населению. Широкое распространение получили так называемые районные ассоциации – самодеятельные организации, весьма сходные по форме с нашим территориальным самоуправлением. Приведем слова Тельды Уильяме, члена городского совета Финикса, по которым можно судить о самом широком участии граждан в управлении городом: "Как мы выяснили, городская администрация не в силах в одиночку выправить тяжелое положение в микрорайонах и оздоровить экономику. Жители сами должны работать и должны нести ответственность за совместное будущее. Роль органов местного самоуправления состоит в том, чтобы помочь выявить проблемы, четко определить их и предоставить гражданам возможность принять участие в их разрешении".

В 1990 году городской совет Финикса принял программу поддержки микрорайонов. Ее концепция предусматривает передачу городом районным ассоциациям определенных начальных инвестиций в качестве своего рода затравки, катализатора усилий по реабилитации и стабилизации. Группа представителей микрорайона практически свободна в своем решении, как израсходовать эти деньги (как правило, 80 тысяч долларов).

В Портланде власти направляют ежегодно более 1 миллиона долларов на финансирование проектов гражданского участия или делегирования основных полномочий в сфере оказания услуг через районные ассоциации. Как правило, услуги районных ассоциаций значительно дешевле соответствующих услуг коммерческих или муниципальных служб. Участие жителей в оказании услуг на местном уровне дает целый ряд преимуществ. Наряду с повышением уровня гражданского участия в местном самоуправлении результатом может явиться более ответственная деятельность по оказанию услуг, поскольку жители часто лучше осведомлены о местных проблемах, чем профессиональные сотрудники органов местного управления.

Приведенный выше анализ практики ТОС ряда регионов и зарубежных стран свидетельствует об их неоднородности, различной роли в реализации публичных прав на местном уровне. Анализируя региональный и зарубежный опыт формирования местного управления и самоуправления, можно констатировать, что оно наиболее действенно в виде территориального общественного самоуправления, ибо все решения участников данной формы самоорганизации населения базируются, в основном, на возможности удовлетворения собственных корпоративных интересов, связанных с территорией проживания. При этом жители данных территорий непосредственно решают задачи своей жизнедеятельности, а муниципальные власти, помогая им в этом, уменьшают объем своей работы за счет передачи на уровень территориального общественного самоуправления части собственной компетенции и сводя ее до уровня осуществления контроля за исполнением делегированных полномочий.

Российская практика организации ТОС

В настоящее время Российская Федерация идёт по пути становления новой государственности, функционирующей на принципах демократии. Реальная демократия – это власть народа, осуществляемая посредством народа и в интересах народа. Поэтому не случайно в большинстве демократических стран обязательным элементом конституционного строя является местное самоуправление, суть которого заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

С 1 января 2006 года вступил в силу федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", основное назначение которого – стимулировать процесс развития форм общественного самоуправления на местах, а в конечном итоге обеспечить реальное участие населения в управлении государством. Но внедрение закона идёт очень медленно и трудно, а по некоторым вопросам – налицо срыв планов и программ по разным причинам, одна из которых – неучастие населения в самоуправлении.

Пассивность населения определяется, прежде всего, недостатком информированности общественности о действиях власти, недоверием населения к любому властному уровню. Кроме того, сама организация местного самоуправления делает общественное участие в местном самоуправлении абсолютно непривлекательным (имеется в виду отсутствие стимулов). Таким образом, в целом по стране население не видит своей активной роли в новых структурах муниципальной власти, а сами эти структуры не видят возможностей для более активного включения жителей муниципальных образований в решение общественных и собственных проблем.

Государство пока не разработало чётких критериев, условий, стимулов, гарантий, которые бы способствовали вовлечению в процесс решения местных вопросов главного субъекта муниципальной власти – жителей муниципальных образований. Пока длится переходный период, решаются законодательно основные организационные вопросы, образно говоря, до вопросов организации территориального общественного самоуправления у законодателей пока "не доходят руки". Но очень скоро закончится переходный период, разрешатся вопросы передачи полномочий, финансирования, кадров и т. д. во вновь образованных муниципальных образованиях и, по нашему мнению, остро встанет вопрос активизации социального потенциала местного самоуправления.

Если государство заинтересовано в формировании гражданского общества, оно должно организовать этот процесс, создавать условия и стимулы для привлечения населения к самоуправлению.

С одной стороны это противоречит самой идее гражданского общества, которое должно "вызреть" в недрах общества и проявиться в форме инициатив "снизу", со стороны самих граждан и общественных организаций, а не создаваться "сверху", со стороны государства. С другой стороны понятно, что на данном этапе, пока в России ещё не сформированы развитые структуры гражданского общества, государство вынуждено взять на себя инициативу, чтобы "запустить" механизм саморегуляции общества.

Авторы проекта совершенно убеждены в существовании большого потенциала социальной активности у населения нашей страны, которое имеет в своей основе такие предпосылки как особенности менталитета русского человека, (способность сопереживать, помогать, решать проблемы "всем миром"), исторический опыт создания муниципальных институтов в России (земское и городское самоуправление в России в 18-19 вв., Советы) и т. д.

Под активностью понимается осознанное, социально признанное целенаправленное поведение, результатом которого является преобразование объективных социальных условий.

Гражданская активность, гражданское общество получают своё развитие там, где создаются механизмы участия людей в решении вопросов общественной значимости.

Согласно законодательству, население муниципальных образований имеет право на участие в осуществлении местного самоуправления в различных формах. При этом "государственные органы и органы местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления". (ст. 33 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6. 10. 2007г.)

Другими словами, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны активизировать население объединяться в социальные группы для эффективного разрешения общественных и личных проблем, искать новые формы для преодоления социальной пассивности граждан. Но нигде в законодательстве не указаны санкции за невыполнение этих обязательств, поэтому данное требование не звучит как норма, а существует скорее как декларация. В результате органы местного самоуправления очень мало занимаются данной проблемой, ссылаясь на то обстоятельство, что население пассивно.

Но так ли пассивно население муниципальных образований, или этим фактом должностные лица местного самоуправления прикрывают своё бездействие?

При условии, что население будет получать больше информации о реформе местного самоуправления, а местные органы власти умело привлекут к общественной деятельности сначала самых активных и авторитетных жителей, которые, в свою очередь, будут иметь стимулы для такой деятельности, процесс этот может сдвинуться и дать неплохие результаты.

Конституционное право граждан на объединение реализуется посредством учреждения негосударственных организаций в различных организационно-правовых формах.

Территориальное общественное самоуправление является одной из лучших форм участия граждан в решении вопросов местного значения, тех вопросов и проблем, которые нас окружают и в большей степени волнуют. ТОСы обладают широкими возможностями по оказанию помощи населению. Сферы применения инициативы граждан – работа с детьми, охрана общественного порядка, клубы по интересам, домовые комитеты, ТСЖ и т. д.

Что касается последнего, объединение владельцев квартир в многоэтажных домах в товарищества собственников жилья – это необходимость после вступления в силу Жилищного Кодекса РФ от 29. 12. 2004 №188-ФЗ. Если жильцы сами не объединятся в ТСЖ, администрация поселения вправе от имени жильцов заключить договор на обслуживание дома сроком до 5 лет с управляющей кампанией, которая ей удобна и выгодна.

Население реально осознаёт собственные проблемы, некоторые люди готовы принимать участие в их решении, но не знают, с чего начать, как организовать процесс создания органа ТОС, правовая грамотность населения в муниципальных образованиях находится на очень низком уровне. При этом должностные лица местного самоуправления занимают выжидательную позицию, обвиняя население в пассивности, законодательство расплывчато и неконкретно.

Чтобы найти выход из создавшейся ситуации, нужно определить те силы, которые должны научить, направить в нужное русло активных людей, показать им реальную выгоду от того, что они сами будут определять пути решения собственных проблем, подключить к этому процессу все заинтересованные органы, т. е. взять на себя координацию действий на первых порах.

При этом первым шагом должно стать законодательное обоснование процесса участия граждан в территориальном общественном самоуправлении.

На сегодняшний день федеральное законодательство даёт лишь общее представление о различных формах участия населения в муниципальном управлении (принципы, порядок образования и т. д.), предоставляя право муниципальным образованиям самостоятельно принимать нормативные правовые акты, регламентирующие более конкретные положения.

Проведенный анализ законодательства субъектов Федерации показывает, что законов об организации ТОС в субъектах Федерации существует множество, но они были приняты до начала реформы местного самоуправления и в настоящее время должны быть приведены в соответствие с современным Федеральным законодательством.

Основные проблемы и пути решения ТОС

Развитие институтов гражданского общества в России является одной из ключевых проблем современности. От её решения во многом зависит настоящее и будущее граждан. Однако если необходимость создания институтов гражданского общества в России уже не оспаривается, то вопрос о характере этой системы, её сущностных чертах и механизме реализации продолжает оставаться открытым.

Отличительной чертой демократических государств является развитость в них участия граждан в системе местного самоуправления, которое может осуществляться в различных формах. Одной из форм выражения непосредственного народовластия является территориальное общественное самоуправление.

Под территориальным общественным самоуправлением подразумевается право граждан, населения определённой территории на самостоятельное решение местных проблем. Признавая и гарантируя это право, государство тем самым признаёт самостоятельность ТОС в пределах его полномочий и берёт на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления, данного права.

Территориальное общественное самоуправление представляется в качестве формы организации граждан, которые самостоятельно решают вопросы местной жизни с учётом исторических и иных местных традиций и потребностей.

В целом, территориальное общественное самоуправление рассматривается как способ осуществления народом принадлежащей ему власти, как образ жизни людей на высоком уровне развития гражданского общества и демократического государства, а также как показатель степени демократизации, зрелости общества, характеризующий его способность к самоустройству, самоопределению, самодеятельности.

Когда появилось территориальное общественное самоуправление как форма непосредственного волеизъявления граждан – установить сложно, на этот счёт существуют противоречивые мнения. Началом действия территориального общественного самоуправления 1995 год, когда был принят ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Таким образом, территориальное общественное самоуправление официально существуют уже более 10 лет. Всё это лишь подтверждает актуальность и сложность данной темы, и отсутствие эффективной системы прямого участия граждан в местном самоуправлении. Особенно это касается уровня муниципальных образований. В последние годы власти на местах преодолевают большие трудности в решении основных организационных вопросов: границы территории, наполнение бюджетов, кадры, полномочия и т.д. В данный момент такая проблема как привлечение населения к самоуправлению на местах практически не решается, поэтому положительного опыта осуществления территориального общественного самоуправления очень мало.

Существует множество проблем, препятствующих развитию территориального общественного самоуправления на территории России, среди которых следует выделить отсутствие должной финансовой базы деятельности территориального общественного самоуправления, отсутствие центров и систем подготовки кадров для территориального общественного самоуправления, отсутствие правового регулирования организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления. Последняя проблема связана, в том числе и с необходимостью разработки органами местного самоуправления положения о территориальном общественном самоуправлении, без принятия которого деятельность органов территориального общественного самоуправления согласно действующему законодательству не является легитимной.

В целом, становление институтов гражданского общества, в том числе территориального общественного самоуправления, в России происходит медленно.

Основными причинами этого являются:

несовершенство законодательной базы территориального общественного самоуправления;

недооценка, недопонимание, а нередко и ошибочное представление о самой сути территориального общественного самоуправления, его чрезвычайной важности в деле демократических преобразований всего российского общества;

отсутствие у населения опыта сознательного участия в общественной жизни;

отсутствие реальной заинтересованности государственных и муниципальных органов власти в создании территориального общественного самоуправления;

недостаточное использование зарубежного опыта в формировании и функционировании институтов гражданского общества.

В западных странах демократические структуры гражданского общества представляют реальную силу и на равных ведут диалог с властью, причём не только с административной, но и с властью политической.

На территориальное общественное самоуправление в нашей стране возлагаются большие надежды, поскольку именно эта форма участия населения в решении вопросов местного значения в состоянии охватить весь объём проблем, возникающих в муниципальных образованиях. Положительный опыт образования территориального общественного самоуправления в виде домовых комитетов, ТСЖ, добровольных дружин, клубов по интересам, обществ огородников и садоводов, экологических объединений уже существует, но такие примеры более характерны для городов, чем для посёлков и сёл. Но проведенные исследования доказывают, что провинциальное население, тем не менее, готово принимать участие в общественной жизни населенного пункта.

Эти данные позволяют сделать следующие выводы:

1. Население слабо информировано о деятельности органов местного самоуправления.

2. Население готово участвовать в территориальном общественном самоуправлении при условии хорошей организации со стороны органов местного самоуправления.

3. По сравнению с жителями городов, жители небольших населённых пунктов более активны, мобильны и более оптимистично относятся к возможности решить некоторые проблемы самостоятельно.

Итак, резюмируя вышесказанное, а, также основываясь на анализе практической деятельности территориального общественного самоуправления в разных регионах России, выделим основные проблемы, с которыми сталкивается сегодня территориальное общественное самоуправление. Это:

непонимание сущности территориального общественного самоуправления;

сложности с юридической регистрацией территориального общественного самоуправления;

проблемы в разграничении полномочий между муниципальными органами власти и органов территориального общественного самоуправления;

недостаточная инициатива граждан в создании территориального общественного самоуправления;

различная степень активности комитетов территориального общественного самоуправления на местах;

ресурсная (в первую очередь – финансовая) необеспеченность деятельности органов территориального общественного самоуправления;

недостаточность материального стимулирования активистов территориального общественного самоуправления.

Формирование территориального общественного самоуправления сталкивается еще с рядом проблем. Из проблем, решение которых на сегодня будет в наибольшей степени способствовать развитию ТОС можно отметить такие:

Недостаточная информированность населения;

идей, желанием и инициативной создания ТОС на своей территории должны проникнуться все – от простого жителя до главы администрации;

в бюджетах муниципальных образований должны предусматриваться средства на развитие ТОС;

при представительных органах должны создаваться комитеты (комиссии) по ТОС, что будет способствовать разработке и совершенствованию нормативной правовой базы;

органы ТОС должны иметь не только Уставы и планы работы, но и долгосрочные программы действий по развитию своих территорий;

в местных администрациях для уполномоченных выборных лиц ТОС и членов органов ТОС должно быть организовано обучение. Как правило, данная категория лиц работает на общественных началах, поэтому необходимо предусматривать материальное и моральное поощрения;

интересы органов ТОС во многом переплетаются с деятельностью предприятий жилищно-коммунального хозяйства (благоустройство территорий, ремонт жилого фонда и т.д.), поэтому органам местного самоуправления необходимо оказать помощь в организации конструктивного сотрудничества в решении данных вопросов;

в настоящее время у органов местного самоуправления несколько двойственное отношение к органам ТОС. С одной стороны – органы местного самоуправления видят в органах ТОС своих помощников в решении местных задач, с другой стороны – не способствуют приданию этим органам статуса юридических лиц, передачи или делегирования им части своих полномочий из-за определенной боязни порождения альтернативного органа власти. В результате чего, не имея достаточно материальной базы и определенных полномочий, органы ТОС могут решать узкий круг проблем;

для того, чтобы активнее лоббировать интересы ТОС в органах законодательной и исполнительной власти необходимо создание ассоциаций (союзов) органов ТОС.

Пути решения основных проблем ТОС

Самоуправляться – значит самостоятельно зарабатывать, самостоятельно расходовать, самостоятельно управлять и самим отвечать за последствия своих решений.

Идея создания гражданского общества в России на основе самоуправления и активной жизненной позиции каждого постепенно переходит в разряд практических дел.

Многие жители страны и даже инициаторы создания органов ТОС не всегда понимают происходящее. Первые считают, что создается что-то вроде Советов народных депутатов. Вторые свое предназначение порой видят в том, чтобы задавать вопросы власти, требовать отчетов, выражать недоверие.

Еще недавно население России проживало в другом, управляемом сверху, обществе. Но уверенность в том, что все решится без участия населения, надежда на кого-то, к сожалению, обернулись социальным иждивенчеством. А с конца 90-х годов началась новая жизнь, новые условия и взаимоотношения. И населению очень сложно понять, что сегодня свои проблемы они должны решать сами. Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления" предлагает только два варианта решения проблем.

Первый – когда население идет на избирательный участок и путем голосования передает право решать свои проблемы тем должностным лицам или органам, которых они избирают, т.е. местной власти.

Второй – когда население собирается на собрании жильцов подъезда, дома, улицы или на сходе граждан и говорит о том, что существует определенная проблема, и предлагает ее решить, а для того, чтобы население кто-то организовал для решения общей проблемы выбирается и далее, в зависимости от того, какие полномочия жители берут для выполнения собственными силами и на какой территории они это собираются делать, создается совет либо двора, либо микрорайона, либо села, либо уличный комитет, либо ТСЖ и т.д. Второй вариант и есть территориальное общественное самоуправление (ТОС).

Являясь одной из форм народовластия (непосредственной демократии), ТОС – это одна из важнейших составных частей системы местного самоуправления, которое осуществляется на части территории муниципального образования, – явление, возможности которого в формировании гражданского общества действительно велики как института, способного быстро и оперативно решать все острые проблемы на уровне двора, улицы, микрорайона, посёлка, села; способного привести систему выборов к логической структуре, нормам международного права и здравому смыслу.

Прежде всего, необходимо раз и навсегда определить, что органы ТОС, являясь органами местного самоуправления, представляют собой органы власти, наиболее приближенные к населению и наиболее управляемые им. Иначе местное самоуправление теряет всякий смысл и таковым не является.

Ведь компетенции органов ТОС и органов местного самоуправления, согласно существующему законодательству, достаточно близки. Фактически у органов ТОС те же функции, что и у муниципальных органов, только ограниченные более локальной территорией. Поэтому ТОС является формой осуществления местного самоуправления, а органы ТОС являются составной частью системы и органами местного самоуправления и призваны обеспечить развитие инициативы и расширение возможностей самостоятельного решения вопросов социально-экономического развития соответствующей территории, укрепления гарантий реализации прав и свобод граждан.

Федеральный Закон (о ТОС) призван урегулировать отношения, возникающие в связи с образованием, а в некоторых областях уже и становлением ТОС. Проектом Закона о ТОС, регулируются правовые и финансовые основы, определяются полномочия ТОС в различных сферах жизнедеятельности.

Кроме того, необходимо внести в федеральное законодательство единые принципы государственной регистрации органов ТОС, в качестве основы используя процесс регистрации представительных органов МСУ.

Признав орган ТОС входящим в систему местной власти, целесообразнее формировать представительный двухпалатный орган местного самоуправления, в нижнюю палату которого войдут депутаты, избранные по одномандатным округам. Верхнюю же палату составят представители органов ТОС, по норме представительства, установленной в соответствии с уставом муниципального образования. Такая структура представительного органа позволит более полно учитывать мнение большинства всего населения при принятии решений, которые гораздо быстрее будут донесены до населения и более доходчиво им разъяснены.

Ещё одним положительным аспектом деятельности территориального общественного самоуправления является подготовка кадров для муниципальной службы.

Если в органы местного самоуправления придут люди, имеющие опыт работы в органах территориального общественного самоуправления, обладающие достаточными знаниями, смелостью и ответственностью для принятия самостоятельных решений; не теряющиеся в сложной, требующей безотлагательного разрешения обстановке, умеющие работать непосредственно с населением, – всё это вдохнёт новую жизнь в сам институт местного самоуправления, придаст ему подлинный демократизм и позволит реализовать подлинное народовластие.

Традиционные методы управления территориями не обеспечивают их выживания, сохранения и возрождения специфики социально-экономической и социокультурной среды местных сообществ, особенно сотен небольших периферийных городов, сельских населённых мест и микрорайонов в крупных городах. Поэтому со всей неотвратимостью перед местными руководителями всех уровней встаёт проблема поиска новых способов решения местных проблем и, прежде всего главной из них – обеспечения жизнедеятельности населения.

Естественный выход из сложившейся ситуации, когда местная казна пуста так же, как и государственная – это саморазвитие территорий за счёт "зарабатывания" средств собственными силами. При условии дальнейшей корректировки экономической реформы, в первую очередь, переноса её центра непосредственно в регионы и на места проживания граждан, а также передачи прав по использованию собственной ресурсной базы органам местного самоуправления, в том числе органам ТОС, процессы саморазвития территорий могут пойти быстро и эффективно. Реализация идеи саморазвития территорий возможна, прежде всего, на основе становления самоуправления как института народовластия, формирования и развития нового политического самосознания людей, пробуждения стремления к экономической и политической самоорганизации, не говоря уже о совершенствовании самой законодательной базы осуществления реформы на местах.

Саморазвитие территории на базе профессионального определения интересов, эффективных методов управления и справедливого распределения полномочий – это единственный путь возрождения, сохранения самобытности, индивидуальности территориальных сообществ.

Поэтому сегодня, как никогда, необходимо развитие "Перспективной культурологии", т.е. организации культурной деятельности как системы саморазвития территориального общества методами социального и культурного проектирования.

Причём, если до сих пор органы ТОС, создавались преимущественно стихийно, без определённых процедур, работали, кто, как может, то сегодня становление ТОС в РФ должно стать государственной политикой.

Перспективы развития ТОС в регионах

Территориальное общественное самоуправление, без особой поддержки властей развивающееся на просторах от Калининграда до Владивостока, за десять лет выросло до масштабов серьезного социально-политического фактора, с которым нельзя не считаться.

По данным различных ассоциаций органов ТОС, география его деятельности весьма обширна: она охватывает до 100 процентов населения малых городов (6 советов ТОС при населении 60 тысяч человек в Буденновске, 12 советов ТОС при населении 140 тысяч человек в Невинномысске), до 60 – 80 процентов населения средних городов (около 100 органов ТОС в Нижнем Новгороде), до 40 – 50 процентов населения крупных городов (около 300 органов ТОС в Москве, около 150 органов ТОС в Санкт-Петербурге).

Развитие ТОС в регионах крайне неравномерно и зависит от целого комплекса факторов, причем какой-либо стержневой фактор, влияющий на развитие ТОС, выделить не удается. В ряде регионов, где система ТОС является уже укоренившейся и доказавшей свою жизнестойкость, они действуют при поддержке местной администрации. Однако ни в каких регионах администрация не противодействует развитию ТОС. Не прослеживается и зависимости от первоначальной инициативы в создании ТОС – кем бы они не создавались (органами местной власти или инициативными группами), это не отражается на их деятельности и жизнеспособности. Также нет зависимости от форм самоорганизации: не наблюдается существенных различий в действиях КТОСов, чьи исполнительные органы избраны общим собранием граждан, и КТОСов, руководство которых выбрано их активом из своих представителей. Кадровый вопрос также не может быть определяющим. В подавляющем своем большинстве исполнительные органы ТОС формируются из числа лиц, находящихся на пенсии; чаще всего это военные пенсионеры и лица, работавшие в системе ЖКХ и строительства.

Иногда руководство ОТОС осуществляется штатными работниками администраций и ЖКХ, но это скорее исключение, нежели правило.

Важная проблема развития ОТОС заключена в отсутствии у них репутации эффективно действующих структур. Как показывает опыт, наиболее эффективной работа КТОСов оказывается в случае делегирования им части полномочий муниципальных органов власти. Если КТОС способен решать сугубо конкретные вопросы отдельных граждан (связанных, в основном, с социальной защитой: распределение разовых пособий, подготовка информации и содействие в получении какого-либо социального статуса, выполнение части работы органов соцзащиты), то за ним признается определенный авторитет. Однако этот авторитет следует считать заимствованным, так как базируется он на полномочиях и функциях административных органов. В этом случае КТОС воспринимается как административная разрешительно – лоббирующая структура. Руководство КТОСов хорошо понимает, что без поддержки и взаимодействия с администрацией их деятельность безуспешна изначально. Поэтому основные свои задачи и функции они теснейшим образом пытаются согласовать с административными органами, что хорошо заметно из перечня полномочий, отведенных ОТОС местной законодательно-нормативной базой.

Территориальные общины могут иметь в собственности кооперированные средства населения, иные средства, полученные из законных источников, в том числе переданное на основе правовых актов имущество города. Порядок отчуждения собственности общины определяется ее уставом, который должен соответствовать общегородскому типовому уставу. В типовом уставе должна предоставляться возможность органам территориального общественного самоуправления на договорной основе передавать право управление и распоряжения собственностью территориальной общины районной администрации и другим юридическим лицам.

Отрадно отметить, что поддержку территориальному общественному самоуправлению оказывает не только государство, но и различные коммерческие и некоммерческие структуры, фонды и ассоциации.

ТОС в различных формах самоорганизации граждан имеет одну универсальную характеристику, позволяющую отнести его к территориальным институтам гражданского общества, а именно – независимость от органов государственной власти.

Если органы местного самоуправления сочетают в себе общественные и государственные начала, то органы ТОС носят только общественный характер. И в этой связи они по своей природе более схожи с юридическими лицами частного права, поскольку в своей деятельности они не вторгаются в публично-правовую сферу.

Общественный характер данных органов вытекает из того, что действуют они не от имени государства, а от определенного территориального микроколлектива.

В этом смысле значение органов ТОС для формирования гражданского общества в России является довольно важным, поскольку именно в них реально происходит процесс размывания традиционного для России отчуждения общества от управленческой деятельности. Главным здесь является, как это не парадоксально, необязательность таких организаций. Значит, можно предположить, что большинство их них станет возникать не по велению сверху, а действительно лишь только в случае необходимости, когда жители сами осознают свои нужды и интересы и объединятся для их реализации и защиты.

Роль ТОС не является одинаковой на различных уровнях местного самоуправления. Оно в большей степени может воплощаться на уровне городском, районном. И здесь ТОС играет роль некоего механизма приближения власти к населению в таких крупных муниципальных образованиях.

Но самой властью оно не является. Исходя из конституционных норм, власть, принадлежащая народу, может осуществляться либо непосредственно, либо через представителей. При этом представители должны быть определенным образом избраны – на основе всеобщего, равного, тайного голосования. Органы ТОС избираются по иной, упрощенной схеме – через конференции граждан и др. Соответственно, советы, комитеты ТОС органами власти не являются, то есть они не обладают властными полномочиями. Такие властные полномочия могут быть переданы органам ТОС муниципальными органами.

Характеризуя в целом роль ТОС можно сказать, что это самостоятельное звено системы местного самоуправления, имеющее свои задачи, цели, дополняющее остальные элементы системы местного самоуправления.

Необходим поиск и развитие его новых форм, способов взаимодействия с иными элементами местного самоуправления, а также средств защиты интересов жителей на уровне ТОС.

Современное положение ТОС в субъектах РФ

Как отмечают эксперты, создать качественную и эффективную систему законодательства о местном самоуправлении – в целом, и о ТОС – в частности, на практике оказалось весьма сложным делом. Принятые за прошедший период федеральные законы и законы субъектов РФ в большинстве своем этим критериям не отвечают. О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорится в Указе Президента РФ "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" от 15 октября 1999 года №1370. В нем отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления.

Итак, рассмотрим пласт действующего законодательства о территориальном общественном самоуправлении в РФ и ее субъектах, затронув, конечно, в первую очередь законодательство о местном самоуправлении – в целом.

Основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны установлены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации Основной закон страны закрепляет: В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции). Целесообразно было бы определить, что законодательство о территориальном общественном самоуправлении состоит из норм Конституции Российской Федерации о праве граждан на собрания и на объединения, соответствующих

норм Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об общественных объединениях", Федерального закона, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В настоящее же время сохраняется законодательное противоречие, когда ст.27 Закона в первом абзаце закрепляет конституционное право граждан на ТОС, а во втором абзаце ограничивает эти права возможными актами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.

Каковы причины возникновения этой проблемы?

Как отмечают исследователи: Федеральный законодатель в 1995 году, когда устанавливал подобное регулирование, предполагал, что законодатель субъекта рецептирует в своем законодательстве региональном в части, касающейся ТОС, нормы 80-86 статей Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении" 1991 года, в части не противоречащей Конституции и действующей системе права.

На практике это на самом деле не произошло по той простой причине, что закон 1991 года, создавался на совершенно иной конституционно-правовой основе и в значительной степени уже даже к 1995 году устарел. Таким образом, региональный законодатель в условиях явной недостаточности норм регулирования, заложенной в федеральном законе, установил достаточно широкий правовой предел регулирования ТОСов.

Так или иначе, но к настоящему времени в ряде субъектов Российской Федерации специальные законы об общественном территориальном самоуправлении уже приняты или разрабатываются. В некоторых субъектах Федерации вопросы организации общественного территориального самоуправления решаются законами о местном самоуправлении. При этом в переработанном виде, применительно к условиям времени, в них, как правило, воспроизводятся нормы статей 80-86 Закона "О местном самоуправлении". Еще один источник, в котором могут быть затронуты полномочия органов территориального общественного самоуправления – специальные договора и соглашения.

Органы ТОС и вышестоящие органы управления не обязательно должны строить взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Так, если характер взаимодействия в определенной сфере требует детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также связан с выделением материально-финансовых средств, предпочтительной формой взаимодействия является договор. Такие договоры и соглашения подписываются главами органов, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения со стороны представительных органов власти и после их официального опубликования в средствах массовой информации.

Рассмотрев основы современного правового регулирования ТОС. Можно сделать выводы. Во-первых, к настоящему времени сложилось определенный законодательный массив, направленный на регулирование ТОС как на федеральном, так и на субъектном уровне. Пусть он не совершенен, но такое законодательство в большинстве субъектов уже есть.

Во-вторых, необходимо констатировать недостаточность и далеко неоднозначность и противоречивость федерального законодательства о ТОС в сравнении с нормами конституционного права. Тем более что как показывает практика применение современных норм федерального законодательства о ТОС совершенно не однозначно: где-то они работают, где то – игнорируются и ущемляются. Все это позволяет сделать вывод о необходимости совершенствования, прежде всего федерального законодательства о ТОС.