Становление и развитие муниципальной службы в России

Становление и развитие муниципальной службы в России.

Статьи по теме
Искать по теме

История развитие муниципальной службы

Отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, можно начинать с Ивана IV.

Классическими образцами самоуправляющихся городских общин Древней Руси являлись Новгород и Псков. Новгородцы и псковичи выработали, по их мнению, наиболее стабильную форму полномочного народного собрания. Согласно принимаемым в то время грамотам, для признания вече устанавливался определенный состав участников. Однако инициаторами созыва вече могли выступать как народ в целом, князья, так и отдельные частные лица.

Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народного обычая, сложившихся традиций. Представителем княжеской власти был так называемый наместник – кормленщик. Он собирал подати, совершал имущественные сделки, закреплял исход происходивших в его присутствии судебных разбирательств, но мало занимался вопросами благосостояния населения на вверенной территории.

Низшей административной единицей была волость, во главе которой стоял сотский (сотник), или староста, волость владела землей; крестьяне, признавая верховным собственником великого князя, совместно распоряжались лесами, лугами, землями. Волость "раскладывала" государственные подати и повинности, наместничьи корца. Центром волостного управления была волостная канцелярия – казна (столец). Там же решались мелкие судебные дела. Из жителей выделялись свидетели на судебные процессы и судные мужи, участвовавшие в судопроизводстве. Крестьяне-волощане обладали правом продавать землю.

Волости состояли из крестьянских деревень. Интересы князя в волости представлял дворский. Крестьяне платили натуральный оброк, отбывали барщину. Налоги начислялись на крестьянский двор, а не на землю.

Значительный вклад в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием "Приговор царской о кормлениях и о службах" (1555-1556 гг.), в котором фактически шла речь о проведении земской реформы (Рис. 1).

Рис. 1. Реформа местного самоуправления Ивана IV

Становление и развитие муниципальной службы в России

Было отменено кормление, что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать "излюбленных голов" (старост) и "лучших людей" – земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины – сотских, десятских, пятидесятских. Все земские выборные избирались на неопределенный срок, но могли быть переизбраны. Позже были введены ежегодные выборы.

Земские органы собирали подати, разбирали гражданские и второстепенные уголовные дела черносошных крестьян и посадских людей. В качестве наказания по обычным уголовным делам применялись битье кнутом на торговой площади, денежные взыскания. За серьезные, особенно противоправительственные, преступления полагалась казнь.

В XVII в. в Русском государстве произошли функциональные изменения в системе государственного управления, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления. Был введен институт воевод как основного звена местного самоуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы "самоуправления" – губная и земская. Каждым округом – "губой" – управляли губной староста и его помощники – целовальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников – из черносошных крестьян или посадских.

В 20-30-е гг. XVII в. формируется тип местных приказных учреждений, получивших название воеводских изб (приказных, съезжих) (Рис. 2).

Рис. 2. Местное управление начала XVII в.

Становление и развитие муниципальной службы в России

Личный состав съезжих изб разделялся на временную и постоянную части. Первая была представлена воеводами, дьяками, иногда подьячими с приписью, присылавшимися в город на 2-3 года. Вторая состояла из местных подьячих, постоянно работавших в приказных избах. Губные и земские учреждения получили распространение в основном в городах европейской части России. Но губное управление переживало в XVII в. кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат.

Интересный опыт реформ местного самоуправления был накоплен в годы царствования Петра I. Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь с реформированием всей административно-территориальной структуры России. Преобразования Петра I фактически затронули все области государственного управления России. Но, пожалуй, крупнейшим звеном административной реформы было создание губерний. 18 декабря 1708 г. царь издал Указ "Об учреждении губерний и о росписи к ним городов".

Россия была разделена на 8 губерний. В 1711 г. губерний стало 9, а в 1714-м – 11 (Рис. 3). Губернии управлялись назначаемыми царем губернаторами, генерал-губернаторами.

Количество губерний России в результате принятия Указа "Об учреждении губерний и о росписи к ним городов" (1708 г.)

Становление и развитие муниципальной службы в России

Деление России на губернии диктовалось, с одной стороны, экономическими причинами, с другой – военно-политическими, учитывался и природно-географический фактор. Губернии состояли из губернского города (административного центра) и приписанных к нему городов. Каждый город имел свой уезд, т.е. создание губерний не упразднило уездов, а объединило их вокруг нескольких центров. В 1719-1720 гг. Петр I провел вторую административную реформу. Существовавшие к этому времени 11 губерний были разделены на 45 провинций, которые стали основными единицами губерний. Уезды объединялись в провинции, провинции – в губернии.

В 1723-1724 гг. была проведена реформа городского сословного управления и учреждены выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления, получившие названия магистраты (Рис. 4). В Москве был создан новый орган местного самоуправления – Бурмистерская палата, вскоре переименованная в ратушу. Она состояла из избранных на избирательных собраниях бурмистров.

Рис. 4. Городская реформа Петра I

Становление и развитие муниципальной службы в России

В других городах России учреждались земские избы с выборными бурмистрами (подчинялись ратуше, а не воеводе), которые, как указывалось в документах, ведали всякими расправными делами между посадскими и торговыми, управляли казенными сборами и градскими повинностями и т.д.

Реформой 1723-1724 гг. в развитии городского самоуправления была сделана попытка расширить круг деятельности учреждений самоуправления. Они не только отвечали за сбор податей, осуществляли полицейский надзор, но и были обязаны заниматься социальной сферой, в частности развитием народного образования. Суд был независим от администрации.

Сословный принцип формирования органов местного самоуправления и усиливающийся контроль над их деятельностью со стороны государственных органов в связи с расширением государственного аппарата и его вмешательством в городские дела свидетельствовали о продолжающемся процессе ограничения и усечения прерогатив городского самоуправления.

Местные органы, созданные при Петре I, оказались нежизненными. Россия не была готова к отделению суда от администрации, надзора – от исполнения, финансового управления – от полиции и т.д. Вновь созданные учреждения требовали огромных средств. И уже в 30-е г. вернулись к прежней системе уездного деления. К 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственным органом управления и юстиции в губернии остался губернатор, в провинциях и уездах – воевода. С начала 60-х г. в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 г. магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам.

Рис. 5. Система уездного и губернского управления по реформе 1775 г.

Становление и развитие муниципальной службы в России

При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось (Рис. 5). В ноябре 1775 г. было издано "Учреждение для управления губерний Российской империи", число губерний увеличено до 51. Столичные губернии и крупные регионы (в них входило по две губернии) теперь возглавлялись крупными сановниками и ответственными перед царицей наместниками. Они наделялись, как правило, чрезвычайными полномочиями. Губернии управлялись губернаторами, назначаемыми Сенатом, и губернскими правлениями. Все должностные лица и учреждения регионов (губерний) подразделялись на три группы:

1. Первая – административно-полицейская – включала губернатора, губернское правление и Приказ общественного призрения (этот орган состоял из заседателей от губернских сословных судов и управлял школами, медицинскими и благотворительными учреждениями, "работными" и "смирительными" домами).

2. Второй группой губернских учреждений были финансово-хозяйственные. Основной из них была казенная палата, в функции которой входили налоговые дела, финансовый контроль, руководство государственным имуществом, подрядами, надзор за частной торговлей и промышленностью, ведение учетно-статистической работы по ревизиям – переписям населения. Как правило, руководил казенной палатой вице-губернатор.

3. К третьей группе губернских учреждений относились судебные – палаты уголовного и палата гражданского суда. В губерниях того времени функционировали верхний земский суд для дворян, губернский магистрат – для горожан, верхняя расправа – для государственных, дворцовых крестьян, ямщиков. В губерниях также существовала прокурорская служба во главе с губернским прокурором.

"Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи", принятая Екатериной II в 1785 г., закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему "земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустыя места, мельницы водяныя или ветряныя...". Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли. Горожане обязаны были нести установленные "тягости", т.е. повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб. Права населения защищал городовой магистрат, который наблюдал за тем, чтобы оно не было обложено новыми повинностями и сборами без утверждения. Магистрат ходатайствовал о нуждах города перед вышестоящими учреждениями.

Выборы в Общую городскую думу проходили один раз в три года. Председательствовал в Общей городской думе городской голова. При голосовании гласные от каждого разряда имели только один голос, поэтому не играло никакой роли то, что число гласных от разных разрядов различно.

Общая дума избирала из своего состава Шестигласную думу, которая вела непосредственную работу по заведованию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных – по одному от каждого разряда "общества градского". Шестигласная дума была не только исполнительным органом при Общей думе. Ее ведению подлежал тот же круг вопросов, что и для Общей думы. Разница состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных вопросов, а первая – для вседневного ведения текущих дел.

В компетенцию Шестигласной думы входили следующие направления жизнедеятельности "общества градского": обеспечение городского населения продовольствием; предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями; охрана порядка; обеспечение города необходимыми припасами; охрана городских зданий, строительство нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов; увеличение городских доходов; разрешение спорных вопросов, возникавших в цехах и гильдиях.

Кроме Общей и Шестигласной дум Положением 1785 г. устанавливался еще и третий орган – собрание "общества градского". В компетенцию этого собрания входило: выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и совестного суда, старост и депутатов для составления городовой обывательской книги; представление губернатору своих соображений о нуждах города; издание постановлений; подготовка ответов на предложения губернатора; исключение из "общества градского" граждан, опороченных по суду.

Собрание "общества градского" могло собираться лишь с разрешения генерал-губернатора или губернатора один раз в три года в зимнее время. Однако в провинции реализация Городового положения столкнулась со многими трудностями, и пришлось вводить упрощенное самоуправление. Вместо трех органов – собрания "общества градского", Общей и Шестигласной дум – получилось только два: непосредственное собрание всех горожан и небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для осуществления общих дел.

В середине XIX в. резко обострилась проблема реформы государственного управления, что обусловило в какой-то степени достаточно интенсивный ход реформы земского управления в данный период истории России. Этому способствовало поражение в Крымской войне, которая позволила обнаружить неприемлемость для России методов полицейско-прусского управления. Общая ситуация в стране, усиление антисамодержавной и антикрепостнической оппозиции потребовали от Александра II уступок ради сохранения короны.

Земская реформа 1864 г.

Становление и развитие муниципальной службы в России

Реформа местного самоуправления, датируемая 1864 г., несмотря на то, что носила уступочный характер, была первой наиболее последовательной общегосударственной реформой местного самоуправления (Рис. 6). Проводившаяся в связи с отменой крепостного права, реформа городского и земского самоуправления была вызвана к жизни отнюдь не либеральными намерениями царской власти, которая в силу известных политических событий была вынуждена обратиться к подобию самоуправления – земствам и городским управам. Учитывая, что до середины XIX в. более 80% населения находилось в крепостной зависимости, компетенция местных органов определялась не снизу, а сверху – правительством, которое сочло целесообразным децентрализовать свои функции.

Государственная политика на местах нашла свое отражение и в отношении к статусу должностных лиц местного самоуправления. Так, одним из первых и важнейших документов земской реформы 1864 г. было "Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости" (1861 г.), определившее права, обязанности и ответственность сельских и волосных должностных лиц, что можно считать проявлением основ правового статуса муниципального служащего. Уже тогда было установлено, что эти должности могут замещаться как по выбору, так и по найму. Выборные лица избирались на трехлетний срок, а для так называемых служащих по найму срок не устанавливался. Интересным положением данного акта является недопустимость отказа от занятия должности избранного местным обществом лица, за исключением уважительных причин.

В данный период усматриваются зачатки разделения государственной и муниципальной службы, проявляющиеся в том, что более или менее определена структура органов муниципального управления и порядок их формирования. Земскими учреждениями являлись: 1) уездные земские собрания, 2) губернские земские собрания, 3) уездные и губернские управы как их распорядительные исполнительные органы. Последняя третья группа учреждений является прообразом органов местного самоуправления.

Принципиально отличительной чертой земств являлась выборность состава в лице гласных, которые воплотили новую категорию управленцев.

Предусматривался демократический порядок формирования земских учреждений: а) путем выборов, б) на основе многосословного принципа, в) с учетом имущественного состояния (ценз), г) при сословном куриальном начале. Данные принципы формирования земских учреждений можно рассматривать как первооснову проявления такого признака, характеризующего современную муниципальную службу, как деятельность муниципальных служащих и выборных должностных лиц, если исходить из широкого понимания муниципальной службы.

Следующим "знаковым" правительственным актом, сыгравшим значительную роль в становлении отечественной муниципальной службы, было "Положение о губернских и земских учреждениях" (1864 г.), которое четко определило, что ответственность подчиненных земским управам служащих определяется самим управами. Эти же лица за преступления по должности подвергались ответственности не иначе, как по уголовному следствию и суду наравне с лицами, состоящими на государственной службе. Гарантией добросовестного исполнения обязанностей городским головой являлась невозможность его отлучки из города на время более двух месяцев, а более длительное отсутствие допускалось только с разрешения губернатора. Такое же правило действовало и в отношении должностных лиц городского общественного управления, которые должны были испрашивать разрешение на отлучки у городского головы. В "Положении о губернских и уездных земских учреждениях" было указано: "Уездное земское собрание составляется из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами, б) городскими обществами, в) сельскими обществами", а также расписаны предметы ведения органов местного самоуправления, что определяло сферу реализации статуса служащих земских управ. Органы местного управления достигли определенной самостоятельности, хотя всеобщий и тотальный контроль имел место быть посредством подчинения губернских и земских управ губернатору и МВД.

Данный период характеризуется проявлением таких признаков муниципальной службы, как профессионализм в работе сельских и волостных должностных лиц, которые не только наделялись правами, обязанностями по должности, но и несли ответственность за должностное поведение; произошло более четкое установление должностей, что соответствует сегодняшнему положению, по которому муниципальные служащие – это лица, несущие службу на должностях в органах местного самоуправления. Заметна общая тенденция проявления организационной самостоятельности органов земской управы посредством определения сферы их компетенции и выделения их как органов управления.

По принципу земских учреждений было реформировано и городское общественное управление. Городовым положением от 16/28 июня 1870 г. открыта новая страница в истории российского городского общественного управления (ГОУ) (Рис. 7).

Рис. 7. Структура городского самоуправления XIX в.

Становление и развитие муниципальной службы в России

К тому времени фактически ГОУ не функционировало, ибо всеми делами городов распоряжалась назначаемая сверху администрация. В Шестигласных думах решающую роль играли специально вводимые туда чиновные должностные лица. Выборные думы практически были упразднены. Общественное управление имело ярко выраженный сословный характер, заложенный в 1785 г. Городское хозяйство усложнялось и приходило повсеместно в упадок. Население же городов росло. Усиливался процесс его социальной дифференциации. Возрастал вес торгово-промышленных, финансовых слоев, деятельность которых ограничивалась давлением чиновных верхов губернской бюрократии, старыми узаконениями. В 1846 г. было введено "Положение об общественном управлении в Санкт-Петербурге, в 1862 г. – в Москве, в 1863 г. – в Одессе, но была явно недостаточной представительность городского общественного управления в этих городах. При 500-тысячном населении столицы число избирателей составляло лишь 7 тыс. Нечетко разграничивались сферы деятельности органов царской администрации и общественного управления. Заменившая Шестигласную Общая дума состояла из представителей пяти сословных групп. В распорядительную думу с исполнительными функциями входили, кроме выборных членов, и назначенные администрацией.

В соответствии с новым статусом на ГОУ было возложено попечение о городском хозяйстве и благоустройстве, определены предметы ведения. Параметры полномочий ГОУ были ограничены границами города, отведенных ему земель, где оно могло действовать самостоятельно лишь "в пределах предоставленной ему власти", имело право юридического лица, печать с городским гербом. Ему запрещалось выходить за пределы указанного круга дел. Производство дел в аппарате городского управления осуществлялось в соответствии с правилами для земских, дворянских, городских общественных управлений. Состав канцелярии, ее отделов по предметам ведения формировался на основе найма специалистов различного профиля. Должностным лицам не присваивались права государственной службы. Городское общественное управление должно было отвечать "за превышение власти, за неисполнение законных требований местных властей, за всякие вообще действия, противные существующим законам". Должностные лица ГОК предавались за преступления по должности царскому суду, подлежали наказаниям, установленным Уложением о наказании. Для городских голов предусмотрен был суд в судебной палате или в соединенной палате уголовного и гражданского суда при наличии определений городской думы, губернского по городским делам присутствия и первого департамента Правительствующего сената.

В 70-80-е гг. XIX в. самоуправленческие органы стали крепнуть и кое-где попытались взять в свои руки существенную часть местной власти. Результатами такой инициативы местного самоуправления в годы контрреформ явились сначала ограничение их компетенции, а затем – фактическая ликвидация. К концу века была восстановлена привычная вертикаль российского управления: от Министерства внутренних дел – к деревенскому старосте.

Законы 80-90-х гг. по вопросам управления свернули реформаторскую "оттепель" 60-70-х гг., обнаружили слабость гарантий необратимости реформ, подавили наметившуюся реформаторскую тенденцию, столкнули Россию с пути реформ. Они были направлены на консервативную стабилизацию, подкрепили законодательно феодальные устои государственного управления, сократили применение выборного начала. На обширных окраинных территориях сохранялись зачастую дореформенные учреждения, колониальное военно-окружное, военно-губернаторское и даже главноначальствующее управление, а также начальствующее управление в уездах. Тем не менее, положительным моментом контрреформ является факт приравнивания в 1890 г. членов земских управ к государственным служащим, что является свидетельством проявления внимания к чиновникам низшего звена.

Реформа земского и городского управления была необходимостью для России как полуфеодальной страны. Однако многие достижения этой реформы были сведены на нет контрреформами 90-х гг. XIX в. В результате органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности действий по осуществлению своих функций, и были ликвидированы.

Местная власть в ХХ века. Советский и переходный периоды

Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль местного самоуправления, а вместе с тем и муниципальной службы, была сделана Временным правительством в 1917 г., когда были приняты Декларация и другие нормативные акты, провозгласившие реформу местного самоуправления как одну из первостепенных задач новой власти. В качестве достижения Временного правительства является то, что земское самоуправление было введено на всей территории России. Была осуществлена реформа городского самоуправления. До 1917 г. 183 города были вообще лишены общественного управления и всецело подчинены администрации; 308 городов управлялись на основании упрощенного городского самоуправления, где вместо думы действовало собрание уполномоченных (15-20 человек). Городские думы были до революции в 462 городах. Управление в них осуществлялось на основе Городового положения 1892 г., где задача самоуправления определялась как "попечение о местных пользах и нуждах" (общее благоустройство, народное образование и здравоохранение, финансово-экономические мероприятия). Это были думы людей состоятельных, избирать в них и быть избранными имели право лица и учреждения, обладавшие значительным недвижимым имуществом, владельцы торговых и промышленных заведений высших разрядов. Таким образом, требовались свободные перевыборы цензовых дум, расширение их комплектации. Все это привело бы к управлению новые слои населения. Уже тогда было создано Положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию, а также вводились административные суды.

Однако кризис органов местного самоуправления углублялся, и на смену органам местного самоуправления на местах приходили Советы, покрывшие густой сетью всю Россию к октябрю 1917 г.

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, при которой все представительные органы входили в единую систему государственной власти. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз, а к весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправления независимо от размера губернии, уезда, волости, города, деревни. Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы для руководства "коммунальным хозяйством". Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов началась осенью 1924 г. с выделения самостоятельных городских бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, платы за жилье и другие коммунальные услуги.

В 60-80 гг. ХХ в. в СССР было принято немало законов и постановлений, посвященным проблемам совершенствования местного самоуправления. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.), постановление ЦК КПСС "Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся" (1967 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР "О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве" (1981 г.) и др.

По Конституции СССР 1977 г. местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны (Рис. 8). К исключительной компетенции местных Советов относилось: избрание и изменение составов исполнительных комитетов; образование, избрание и изменение составов постоянных комиссий Совета, заслушивание отчетов о работе исполкомов и постоянных комиссий.

Рис. 8. Система органов государственной власти в СССР по Конституции СССР 1977 г.

Становление и развитие муниципальной службы в России

Внимание к проблемам самоуправления в России возросло во второй половине 80-х гг., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления, а уже в начале 90-х годов активно пошел процесс формирования правовой базы местного самоуправления.

Первым практическим шагом на этом пути стало принятие Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 г.) и Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.), который впервые в истории современной России закрепил разграничение государственной власти и местного самоуправления, установил общие правила компетенции государственного и муниципального управления, соотношение сфер их деятельности.

В 1991 г. были внесены изменения в Конституцию 1978 г., которые установили законодательный уровень определения компетенции местных органов управления. Однако противостояние представительных и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов привели к роспуску местных Советов. Известное реформирование органов местного самоуправления 1992 г. впервые исключило местные Советы народных депутатов из единой системы представительных органов государственной власти в Российской Федерации. Окончательную точку в процессе ликвидации советской модели местной власти поставил Указ Президента РФ "О реформе местного самоуправления в РФ" (1993 г.), который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти – местной администрации.

Конституция Российской Федерации 1993 г. обусловила появление наряду с государственной службой нового вида публичной службы – муниципальной, определила новый для России статус органов местного самоуправления, провозгласила принцип, согласно которому они не входят в систему органов государственной власти РФ, установила основные направления деятельности органов местного самоуправления, предусмотрев, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

На реформу местного самоуправления особое влияние оказал принятый в 1995 г. специализированный Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепивший систему гарантий независимости местного самоуправления. Данным Законом введены понятия "муниципальное образование", "муниципальная служба", "муниципальный служащий". Закон определил структуру органов местного самоуправления, порядок избрания, численность и полномочия представительного органа – Думы муниципального образования; порядок избрания, статус, полномочия выборного должностного лица местного самоуправления – Главы муниципального образования; обязательность принятия собственного Устава муниципального образования, собственной символики.

Большое влияние на дальнейшее развитие института местного самоуправления оказал принятый в 1998 г. Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", который закрепил основные права, обязанности и гарантии муниципальных служащих, порядок прохождения муниципальной службы.

Таким образом, в 90-е гг. ХХ в. организационно-правовые основы местного самоуправления в России в основном были созданы. Однако, несмотря на это, функционирующая в стране система местного самоуправления все еще была далека от своей конституционной модели.

Формирование института муниципальной службы в современный период

Нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы переходного периода, отражает его противоречивость, незавершенность и неопределенность многих процессов и решений.

Муниципальная служба является неотъемлемой частью муниципального управления, развивающегося в соответствии с этапами развития гражданского общества и государства. Многогранность такого явления, как муниципальная служба, предполагает неоднозначность его понимания, что предполагает как минимум определение муниципальной службы в широком и в узком смысле. В широком смысле муниципальная служба есть социально значимая, общественно-полезная деятельность, направленная на успешное функционирование и развитие муниципального образования. В узком смысле муниципальную службу можно рассматривать как деятельность специального субъекта в рамках нормативного определения муниципальной службы. В Федеральном законе "О муниципальной службе в Российской Федерации" понятие муниципальная служба определяется как "профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)" (ст. 2). Определение муниципальной службы в широком смысле охватывает всю деятельность по осуществлению муниципального управления в рамках муниципального образования, а следовательно, и деятельность выборных должностных лиц, которые согласно нормативному определению муниципальной службы не относятся к категории муниципальных служащих.

В условиях развития современного российского законодательства муниципальная служба может быть определена как правовой институт комплексного характера. Как и любой другой институт права, муниципальная служба представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих особую группу общественных отношений, связанных с организацией и функционированием местного самоуправления. Названные отношения носят сложный характер, поэтому в предмете муниципальной службы принято выделять несколько основных групп отношений: во-первых, отношения, связанные с организацией данного вида служебной деятельности; во-вторых, отношения, устанавливающие и регулирующие правовой статус муниципального служащего; в-третьих, отношения по поводу прохождения муниципальной службы; и, наконец, в-четвертых, отношения, связанные с управлением муниципальной службой.

Комплексный характер рассматриваемого правового института объясняется тем, что для урегулирования общественных отношений, образующих его предмет, применяются нормы различных отраслей права.

Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется нормативными правовыми актами трех уровней: на федеральном уровне – федеральными законами; на уровне субъектов Российской федерации – законами субъектов Российской Федерации; и, наконец, на муниципальном уровне – Уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Федеральный закон "О муниципальной службе в РФ" потребовал изменений в законодательстве о муниципальной службе, прежде всего, на уровне субъектов РФ и вызвал как положительные, так и отрицательные отзывы со стороны представителей власти, руководителей муниципальных образований и самих муниципальных служащих.

В контексте применения принятого федерального закона особое значение приобретает регулирование множества вопросов, связанных с муниципальной службой нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Часть вопросов, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, подлежат регулированию только органами законодательной власти субъектов путем их нормативного закрепления либо специальным законом. Так, например, Закон ХМАО-Югры "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре", Закон ХМАО-Югры "О государственной гражданской службе Ханты-Мансийского автономного округа – Югры", Закон ХМАО-Югры "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями Ханты-Мансийского автономного округа – Югры", либо иными законодательными актами ХМАО-Югры.

Однако отдельные вопросы муниципальной службы в субъекте Российской Федерации могут быть урегулированы актами иных органов государственной власти, Постановлениями либо Распоряжениями Губернатора. К таким вопросам, по смыслу закона, относятся: вопросы разработки и принятия программ развития муниципальной службы автономного округа, установления порядка, условий и сроков проведения экспериментов в ходе реализации указанных программ, участия в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

Устанавливая среди источников рассматриваемого правового института верховенство Конституции РФ, надо отметить, что напрямую нормами Конституции Российской Федерации муниципальная служба не урегулирована, более того, в Основном законе РФ нет даже упоминания муниципальной службы. Однако, в ч. 2 ст. 130 установлено, что "Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления". Таким образом, связь муниципальной службы и местного самоуправления устанавливается через деятельность органов местного самоуправления, укомплектованных штатом профессионально подготовленных субъектов, обеспечивающих реализацию вопросов местного самоуправления, закрепленных Федеральным законом "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации".

Основы правового регулирования муниципальной службы заложены именно в ст. 42 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Основным источником правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации, тем не менее, следует признать Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации". Настоящий закон определяет правовые и организационные основы системы муниципальной службы Российской Федерации, в том числе системы управления муниципальной службой в РФ. В этом законе дано новое определение муниципальной службы РФ, закреплены новые существенные признаки данного вида деятельности. Данным Федеральным законом установлены принципы муниципальной службы в РФ; проведено разграничение между муниципальными должностями и должностями муниципальной службы; предусмотрено ведение реестров должностей муниципальной службы и введение реестров самих муниципальных служащих; установлены основы управления и финансирования муниципальной службы РФ.

Законодательство о муниципальной службе находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Перечень вопросов, находящихся в компетенции субъектов РФ, не является исчерпывающим. Субъекты РФ вправе издавать нормативные правовые акты, регулирующие иные вопросы муниципальной службы, не урегулированные "О муниципальной службе в Российской Федерации". Такие акты будут легитимными при условии соответствия двум основным требованиям.

Во-первых, они не должны противоречить актам федерального законодательства и принятым в соответствии с ними подзаконным нормативно- правовым актам, обладающим более высокой юридической силой.

Во-вторых, они не должны ограничивать самостоятельность органов местного самоуправления, действующих в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ).

Основная роль законодательства субъектов РФ заключается не в том, чтобы создавать нормативные акты, "альтернативные" федеральному законодательству. Их значение состоит в детализации, дополнении, развитии правил, установленных федеральными законами или подзаконными актами, а также, в принятии нормативных правовых актов по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством и отнесенным к компетенции субъектов РФ.

Именно детализация основных положений, установленных федеральным законодательством, позволит конкретизировать права и обязанности участников служебного трудового отношения и сделать более эффективным действие механизма правового регулирования муниципальной службы, учесть особенности труда муниципальных служащих применительно к специфическим условиям осуществления муниципальной службы в конкретном субъекте РФ.

В настоящее время концепция определения муниципальной службы заложена в ч. 1 ст. 2 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". В соответствии с данным законом, "муниципальная служба – это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) в органах местного самоуправления".

Данный закон устанавливает муниципальным служащим такие элементы статуса, идентичные государственным гражданским служащим, как: права, обязанности, ограничения, запреты, введен институт "конфликта интересов" на муниципальной службе. В отношении правового регулирования прохождения муниципальной службы основная роль отводится нормам трудового законодательства. Принципы муниципальной службы см. рис. 9.

Рис. 9. Принципы муниципальной службы

Становление и развитие муниципальной службы в России

С муниципальным служащим, в отличие от государственного гражданского служащего, заключается трудовой договор, а не служебный контракт. Форма трудового контракта предусмотрена в законе только лишь для одного лица, имеющего статус муниципального служащего, – главы местной администрации. Должностные права и обязанности муниципального служащего, по-прежнему, устанавливаются должностной инструкцией, а не должностным регламентом, как для государственных служащих.

Законодательством о муниципальной службе вообще не урегулированы такие институты, как материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением. Не получила в нем должного отражения и та специфика, которая характерна именно для муниципальной службы, не предусмотрено такое основание для прекращения муниципальной службы, как отставка и пр.

Муниципальная служба как социальный институт представляет собой свойственную только ей сферу профессиональной деятельности, которая по содержанию, формам и методам направлена на обеспечение исполнение полномочий органов местного самоуправления.

Как социальная категория – муниципальная служба, являясь важным социальным институтом общества, обеспечивает гармонию в отношениях между различными составляющими социума. Прежде всего, между органами власти и гражданским обществом. Муниципальная служба как социальный институт представляет собой свойственную только ей сферу профессиональной деятельности, которая по содержанию, формам и методам направлена на обеспечение исполнение полномочий органов местного самоуправления. Как общественное явление муниципальная служба представляет собой нечто большее, чем деятельность муниципальных служащих и органов местного самоуправления: это своеобразная форма отражения общественных связей и отношений, показатель степени гуманности, человечности, существующих в обществе порядков.

Как общественное явление муниципальная служба представляет собой нечто большее, чем деятельность муниципальных служащих и органов местного самоуправления: это своеобразная форма отражения общественных связей и отношений, показатель степени гуманности, человечности, существующих в обществе порядков.

Профессиональная деятельность – муниципальная служба – имеет ярко выраженную специфику по сравнению с другими видами профессиональной деятельности. Она – управленческо-коммуникативная, нормативная и публичная.

Основное содержание ее включает информационно-аналитическую, планирующую, регулирующую, руководящую, исполнительскую, координирующую, контрольно-учетную, консультационную, представительскую сторону труда.

Муниципальные служащие представляют собой новую социально-профессиональную группу, что связано со спецификой их деятельности. Термины "муниципальные служащие", "муниципальная служба" вошли в оборот вместе с разработкой теории муниципального права и развитием законодательства о местном самоуправлении. Можно считать, что эти понятия объединяют всех служащих, занятых исполнением различных функций в органах местного самоуправления. Социально-профессиональный статус муниципального служащего – это его социальные позиции, т.е. занимаемое служащим положение в социально-профессиональной структуре с учетом его профессиональной компетентности, наличием должного уровня профессиональной культуры, связанное с выполнением должностных обязанностей и соответствующей гарантией.

Социально-профессиональная группа муниципальных служащих характеризуется правами и обязанностями муниципального служащего; ограничениями и гарантиями (денежное содержание, отпуск, медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение, защита от неправомерных действий в связи с исполнением ими должностных обязанностей и т.д.).

Кроме того, муниципальные служащие обладают особыми условиями прохождения муниципальной службы (отбор, перемещение, повышение квалификации, аттестация и т.д.), а также особой профессиональной ответственностью.

Инновационный характер профессиональной деятельности муниципальных служащих вызывается сущностью профессионализма как высшего уровня знаний, умений и навыков, которые обеспечивают качественно новый уровень решения управленческих задач. Инновационный характер профессиональной деятельности муниципальных служащих включает в себя и развитие творческой инициативы, обучаемость, мотивацию к профессиональному саморазвитию.

Муниципальная служба осуществляется в интересах жителей муниципального образования, для организации и предоставления физическим и юридическим лицам муниципальных услуг и обеспечения охраны правопорядка. Она является институтом, который, опираясь на гражданскую культуру, профессиональные знания и квалификацию муниципальных служащих, обеспечивает эффективное управление делами муниципального образования.

На 31 мая 2013 г. в России насчитывается 23752 муниципальных образований, из них в Ханты-Мансийском автономном округе – 106.

Муниципальная служба в настоящее время испытывает недостаток в кадрах, обладающих современными профессиональными знаниями. Продолжается период становления системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, несмотря на то, что ограничены финансовые ресурсы, выделяемые на эти цели. Ощущается потребность в развитии профессиональной компетенции, совершенствовании управления профессиональным развитием муниципальных служащих (Рис. 10).

Численность муниципальных служащих на региональном уровне в I квартале 2013 года

Становление и развитие муниципальной службы в России

Выделим признаки и специфические особенности, характеризующие современное состояние муниципальной службы с точки зрения раскрытия основ правового статуса муниципальных служащих.

В.М. Манохин, например, признает, что муниципальная служба несет в себе все те признаки и свойства, которые присуще службе вообще и каждому ее виду в отдельности. Однако, несмотря на это, учеными вполне оправданно выделяются специфические признаки муниципальной службы. Наиболее приемлемой для раскрытия данного аспекта муниципальной службы является система признаков, приведенная Ю.Н. Стариловым:

- это особый вид публичной службы, т.е. в органах местной публичной власти;

- это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (бюджета муниципального образования);

- муниципальные служащие – это лица, несущие службу на должностях в органах местного самоуправления;

- это деятельность по исполнению полномочий этих органов, т.е. деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования;

- это деятельность муниципальных служащих и выборных должностных лиц.

Данные признаки характеризуют муниципальную службу в широком смысле ее понимания, поскольку Ю.Н. Старилов определяет муниципальную службу как деятельность муниципальных служащих и выборных должностных лиц.

В качестве ключевых особенностей муниципальной службы можно выделить:

1) Организационную обособленность. Если государственная служба осуществляется в государственных органах, то муниципальная служба – в органах местного самоуправления.

2) Уровень территориально-управленческой организации. Органы государственной власти и, как следствие, государственная служба действуют на государственно-территориальном уровне, тогда как муниципальная служба является способом реализации муниципального управления.

3) Трехуровневую систему правового регулирования. В соответствии с ст. 72 Конституции РФ вопросы правового регулирования муниципальной службы находятся в совместном ведении федерального центра и субъектов федерации, но на данном этапе правовое регулирование не заканчивается, поскольку согласно пп. 12 п. 1 ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" в уставе муниципального образования устанавливаются условия и порядок организации муниципальной службы, данная норма свидетельствует о том, что третьим уровнем правового регулирования является локальное местное правовое регулирование.

Исходя из выше изложенного, можно сделать следующие выводы. Ритм развития российского муниципального управления и, как следствие, муниципальной службы до начала ХХ в. можно назвать кризисным, поскольку основные реформы производились именно в те моменты, когда затягивание с таковыми грозило беспорядками в стране и, как максимум, свержением царской власти.

Первые шаги в сторону развития местного самоуправления происходили в России еще при Иване IV. Начиная с ХVII в. создаются и действуют различные местные органы и представители центра на местах. Но лишь с середины XIX в. формируются звенья местного самоуправления на основе представительства различных слоев населения и самостоятельности в ведении местных дел.

Новая модель муниципальной службы отражает результаты политических и социально-экономических реформ России 90-х гг. XX века и имеет определенные специфические особенности: она учреждается и функционирует в сфере публичной власти, носит публично-правовой характер; имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления; имеет определенную преемственность с государственной службой.

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ) // Консультант Плюс: Версия Проф.

2. Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (в ред. от 03.12.2012 г.) // ГАРАНТ.

3. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 31.12.2012 г.) // Консультант Плюс: Версия Проф.

4. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.08.2011 г. № 424 "Об утверждении Порядка ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества" [Текст] // Российская газета. – 2011. – 28 декабря.

5. Закон ХМАО-Югры от 12.07.2007 г. № 113-оз "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре (в ред. от 03.05.2011 г.) // Офиц. веб-сервер г. Нягани

6. Закон ХМАО-Югры от 08.07.2005 г. № 62-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями Ханты-Мансийского автономного округа – Югры" (ред. от 08.12.2012 г.) // Консультант Плюс: Версия Проф.

7. Закон ХМАО-Югры от 31.12.2004 г. № 97-оз "О государственной гражданской службе Ханты-Мансийского автономного округа – Югры" (ред. от 22.02.2011 г.) // Офиц. веб-сервер г. Нягани

8. Закон ХМАО от 16.04.2001 г. № 31-оз "О местном самоуправлении в ХМАО" [Текст] (ред. от 14.11.2002 г. № 61-оз) // СЗ ХМАО. – 2001 г. – № 4. – Ст. 371.

9. Постановление Администрации г. Нягани Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 14.10.2011 г. № 4151 "О долгосрочной целевой программе "Развитие муниципальной службы в муниципальном образовании город Нягань на 2012-2014 годы" [Текст] // Вестник Приобья. – 2011. – 20 октября.

10. Постановление Главы города Нягани от 06.08.2012 г. № 064-пг "О Положении о порядке представления гражданами, претендующими на замещение муниципальных должностей, и лицами, замещающими муниципальные должности, гражданами претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими органов местного самоуправления муниципального образования город Нягань сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" (по сост. на 01.04.2013 г.)

11. Постановление Главы города Нягани от 18.03.2008 г. № 20-пг "Об утверждении Положения о профессиональной переподготовке, повышении квалификации и стажировке муниципальных служащих органов местного самоуправления муниципального образования город Нягань" (по сост. на 01.04.2013 г.)

12. Постановление Главы города Нягани от 20.11.2007 г. № 81-пг "Об утверждении Положения о квалификационных требованиях, необходимых для исполнения обязанностей по должности муниципальной службы муниципального образования город Нягань" (по сост. на 01.04.2013 г.)

13. Постановление Главы города Нягани от 09.11.2007 г. № 77-пг "О Перечне должностей муниципальной службы" (по сост. на 01.04.2013 г.)

14. Постановление Главы города Нягани от 20.09.2007 г. № 66-пг "О Реестре муниципальных служащих муниципального образования город Нягань" (по сост. на 01.04.2013 г.)

15. Постановление Главы города Нягани от 20.09.2007 г. № 67-пг "Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации муниципальных служащих муниципального образования город Нягань" (по сост. на 01.04.2013 г.)

16. Положение о Департаменте имущественных и земельных отношений Администрации города Нягани [Текст] (утв. решением Думы г. Нягани от 28.09.2012 г. № 301) // Вестник Приобья. – 2011. – 11 октября.

17. Положение о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью муниципального образования город Нягань (утв. решением Думы города Нягани от 24.04.2009 г. № 570; в ред. от 28.09.2011 г.)

18. Устав ХМАО – Югры от 26 апреля 1995 года № 4-ОЗ [Текст] (по сост. на 29.02.2012 г.) // СЗ ХМАО. – 2000. – № 10. – Ст. 722.

19. Устав города Нягань

20. Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 21.07.2005 г.) // Консультант Плюс: Версия Проф.

21. Федеральный закон от 08.01.1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (ред. от 25.07.2002 г.) // Консультант Плюс: Версия Проф.

22. Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" [Текст] // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. – 1990. – № 16. – Ст. 267. – (утратил силу).

23. Закон РСФСР от 06.07.1991 г. № 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР [Текст] // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. – 1991. – № 29. – Ст. 1010. – (утратил силу).

24. Указ Президента РФ от 26.10.1993 г. № 1760 "О реформе местного самоуправления в РФ" // Консультант Плюс: Версия Проф.

25. Агранат, Д.Л. Институционализация муниципальной службы [Текст] / Д.Л. Агранат, М.В. Лихачев // Международное публичное и частное право. – 2012. – № 3. – С. 20-22.

26. Акчурин, А.Р. Правовое регулирование органов местного самоуправления в Российской Федерации: пробелы и коллизии [Текст] / А.Р. Акчурин // Российская юстиция. – 2013. – № 1. – С. 14-16.

27. Бабун, Р.В. Организация муниципального управления [Текст]: учебник / Р.В. Бабун. – СПб.: Питер, 2012. – 336 с.

28. Белоусова, Е.В. Правовой статус органов местного самоуправления как юридических лиц: проблемы правового регулирования [Текст] / Е.В. Белоусова // Государство и право. – 2011. – № 2. – С. 32-38.

29. Богатырева, И.В. О некоторых аспектах кадрового обеспечения муниципальной службы региона: социологический анализ [Текст] / И.В. Богатырева // Научные ведомости Белгородского государственного университета. – 2009. – № 7. – С. 92.

30. Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление [Текст]: учебник / И.А. Василенко. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2013. – 496 с.

31. Городовое положение. 16/28 июня 1870 г. [Текст] // Политическая история России. Хрестоматия для вузов. – М.: Политиздат, 1996. – С. 511-546.

32. Гранкин, И.В. Муниципальное право России. Курс лекций [Текст]: учеб. пособие / И.В. Гранкин. – М.: Проспект, 2013. – 320 с.

33. Грипп, Э.Х. Местное самоуправление в современной России: проблемы и перспективы развития [Текст] / Э.Х. Грипп, Ю.Х. Яхина // "Черные дыры" в Российском законодательстве. – 2010. – № 5. – С. 15-18.

34. Захаров, И.В. Муниципальное право в схемах [Текст]: учеб. пособие / И.В. Захаров. – М.: Проспект, 2013. – 174 с.

35. Знаменский, Д.Ю. Государственная и муниципальная служба [Текст]: учеб. пособие / Д.Ю. Знаменский. – СПб.: Издательский центр "Интермедия", 2013. – 180 с.

36. Игнатов, В.Г. Государственная и муниципальная служба России. История и современность [Текст]: учеб. пособие / В.Г. Игнатов. – 5-е изд., доп. и перераб. – Р-н/Д: Феникс, МарТ, 2010. – 400 с.

37. Кабашов, С.Ю. Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления [Текст]: учеб. пособие / С.Ю. Кабашов. – М.: Дело, 2013. – 216 с.

38. Каллагов, Т.Э. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации [Текст] / Т.Э. Каллагов, С.М. Петров; под ред. С. Петрова. – М.: Юркомпани, 2009. – 144 с.

39. Кеня, И.А. Исторические аспекты правового регулирования местного самоуправления [Текст] / И.А. Кеня // История государства и права. – 2008. – № 11. – С. 36-38.

40. Красильников, С.В. Формирование органов местного самоуправления и система выборов в Российской империи в ХVIII веке [Текст] / С.В. Красильников // История государства и права. – 2008. – № 8. – С. 13-15.

41. Кривенков, С.В. Роль органов местного самоуправления в осуществлении эффективной социальной политики в Российской Федерации [Текст] / С.В. Кривенков // Преподавание истории и обществознания в школе. – 2011. – № 7. – С. 63-68.

42. Малько, А.В. Муниципальное право России [Текст]: учебник / А.В. Малько, С.В. Корсакова. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2012. – 416 с.

43. Манохин, В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование [Текст] / В.М. Манохин. – М.: Юристъ, 1997. – 296 с.

44. Миннегулов, И.Х. Конституция Российской Федерации и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями [Текст] / И.Х. Миннегулов // Государственная власть и местное самоуправление. – 2011. – № 8. – С. 23-25.

45. Морова, О.В. Исторический опыт местного самоуправления в Московском царстве [Текст] / О.В. Морова // Преподавание истории в школе. – 2009. – № 5. – С. 28-32.

46. Морозова, Е.Н. Власть и земское самоуправление: опыт российского земства [Текст] / Е.Н. Морозова // История государства и права. – 2009. – № 19. – С. 20-24.

47. Муниципальное право [Текст]: учебник / Отв. ред. В.И. Фадеев. – М.: Проспект, 2013. – 336 с.

48. Муниципальное право России [Текст]: учебник / Под ред. А.Н. Кокотова. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2013. – 560 с.

49. Муниципальное право Российской Федерации [Текст]: учебник / Под ред. А. Колесникова. – М.: Дашков и Ко, 2013. – 424 с.

50. Муниципальное право Российской Федерации. Углубленный курс [Текст]: учебник / Под ред. Н.С. Бондаря. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2013. – 736 с.

51. Муравченко, В.Б. Понятийно-категориальный аппарат института муниципальной службы [Текст] / В.Б. Муравченко // Право и экономика. – 2012. – № 2. – С. 64-67.

52. Назаров, В.В. К вопросу о роли земства в становлении гражданского общества в России во второй половине XIX века [Текст] / В.В. Назаров // Известия Саратовского университета. Сер.: История. Международные отношения. – 2008. – Вып. 1. – С. 25-27.

53. Новокрещенов, А.В. Кадровый состав местных органов власти: отбор кандидатов и их мотивация поступления на муниципальную службу [Текст] / А.В. Новокрещенов // Социологические исследования. – 2008. – № 10. – С. 62-67.

54. Осиночкина, Е.В. Исторические условия формирования и становления муниципальной службы в России [Текст] / Е.В. Осиночкина // Вестник Оренбургского государственного университета. – 2009. – № 3. – С. 221-229.

55. Парунина, Л.Д. Муниципальная служба: к проблеме становления профессии [Текст] / Л.Д. Парунина // Известия Уральского государственного университета. – 2010. – № 4. – С. 37-45.

56. Пешин, Н.Л. Муниципальное право Российской Федерации [Текст]: учебник / Н.Л. Пешин. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2011. – 464 с.

57. Пляйс, Я. Местное самоуправление в России и Германии. История и современность [Текст]: антология / Я. Пляйс, Н. Мухарямов. – М.: Российская политическая энциклопедия, 2012. – 384 с.

58. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. [Текст] // Градовский А.Д. Собр. соч. В 9 т. – СПб., 1904. – Т. 9. – С. 31-43.

59. Сейтмухаметова, М.В. Системный анализ профессионального развития муниципального служащего [Текст] / М.В. Сейтмухаметова // Социология управления. Материалы межвузовской конференции докторантов и аспирантов. – М.: Изд-во "Спутник+", 2009. – С. 35-39.

60. Система государственного и муниципального управления [Текст]: учебник / Под ред. Ю.Н. Шедько. – М.: Юрайт, 2013. – 576 с.

61. Старилов, Ю.Н. Служебное право [Текст]: учебник / Ю.Н. Старилов. – М.: БЕК, 1996. – 698 с.

62. Хабриева, Т.Я. Муниципальная реформа в правовом измерении [Текст] / Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. – 2008. – № 3. – С. 3-15.

63. Царев, А.Ю. Муниципальное право (полный конспект лекций по учебной дисциплине) [Текст]: учеб. пособие / А.Ю. Царев. – М.: Книгодел, 2013. – 124 с.

64. Шайхразиев, В.Г. О понятии функций местного самоуправления [Текст] / В.Г. Шайхразиев // Государственная власть и местное самоуправление. – 2012. – № 12. – С. 3-6.

65. Шамарова, Г.М. Основы государственного и муниципального управления [Текст]: учебник / Г.М. Шамарова. – М.: Синергия, 2013. – 320 с.

66. Шамхалов, М.А. Предпосылки формирования органов местного самоуправления в Российской Федерации [Текст] / М.А. Шамхалов // Власть. – 2011. – № 12. – С. 49-53.