Территориальная организация местного самоуправления

Совершенствование территориальной организации местного самоуправления.

Статьи по теме
Искать по теме

Сущность и понятие территориального местного самоуправления

Одной из форм местного самоуправления, одной из составляющих права на местное самоуправления является территориальное общественное самоуправление.

Легальное определение территориального общественного самоуправления содержится в ст. 27 Закона. Под территориальным общественным самоуправлением (далее по тексту – ТОС) понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территория поселений, не являющихся муниципальным образованием, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территорий) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

Территориальное устройство государства включает систему структур управления выделенными на территории страны административными единицами. Их задачи и функции давно определились, стали традиционными, даже формационные различия государств мало на них повлияли. Официально эта система закреплена Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", что предопределяет ее стабильность.

Формирование и состав территории муниципального образования, границы его территорий, порядок их установления и изменения являются территориальной основой местного самоуправления.

Административно-территориальное устройство – основной показатель в территориальной основе местного самоуправления.

Расширение, уменьшение и иные преобразования с территорией муниципального образования возможны только с учетом мнения населения, проживающего в данном муниципальном образовании. Порядок учета мнения населения устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

С 2006 г. местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

До революции высшей единицей административного деления местного управления была губерния, окончательно сформировавшаяся в XVIII веке.

Система местного самоуправления, сформированная в Российской империи в ходе реформы Александра II, базировалась как на установлении общих правил для органов местного самоуправления 36 губерний с преимущественно русским населением, так и на индивидуальном подходе к территориям, имевшим собственные традиционные формы управления и хозяйствования. Так, для "русских губерний" устанавливался преимущественно поселенческий принцип образования, и даже в сельской местности сельское общество (община) рассматривалось как одно или несколько поселений, объединенных общим хозяйственным интересом. Отдельно регулировались права городов. В целом вся система выстраивалась в границах административно-территориального устройства губернии. Таким образом, для всех "русских губерний" предусматривалось только два вида местного самоуправления: городское самоуправление и сельское общество. Для них устанавливался единый порядок формирования органов местного самоуправления и деятельности.

Для национальных окраин и национальных автономий (Царство Польское, Великое княжество Финляндское и др.) предусматривался особый порядок формирования и деятельности местной власти для каждой территории. Данный подход оправдывал себя, поскольку учитывал экономические, территориальные и национальные особенности входящих в состав Российской империи территорий.

После 1917 года ситуация резко изменилась, поскольку произошла смена политической и экономической системы, оформление которой завершилось к началу 30-х годов. Принципиально важными при построении системы управления государством стали отмена частной собственности и переход к административно-плановому управлению экономикой. В основе построения системы местной власти был принцип административного вертикального соподчинения. Муниципальное управление периода НЭПа с известной степенью автономии местной власти заменено принципом жестко централизованного управления. Переломным этапом в этом смысле стало принятие в 1933 г. "Положения о городских Советах народных депутатов", в котором их роль сводилась к представлению интересов центральной власти на местах.

При едином собственнике в лице государства отпадает необходимость учета других факторов и критериев при определении типологии местной власти, кроме административного и политического факторов. Именно они и были положены в основу всех административных реформ, проводившихся в СССР. В результате сложилась система, при которой все органы власти проранжированы по величине территории и численности населения, и в соответствии с этим был определен их правовой статус.

В сельской местности это сельские, поселковые Советы, входившие в состав и подчиненные районным Советам, а для городов система административного соподчинения предусматривала три уровня: города районного, областного и республиканского подчинения. В соответствии с уровнем, на котором находились те или иные органы власти, определялись их права и возможности для развития данной территории.

Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Так, Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении" (1991 г.), так же как и Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 г.), определяя территориальные основы местного самоуправления, исходил из существующего административно-территориального деления. Союзный закон выделил первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе).

С принятием Конституции РФ и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) была предпринята попытка по-новому подойти к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления.

С ликвидацией Советов и становлением местного самоуправления прежнее административно-территориальное деление территорий на районы (городские и сельские) потеряло смысл.

Конституция России не содержит понятия "район", а оперирует понятиями "городские, сельские поселения и другие территории". Понятие "другие территории" частично раскрываются в Указе Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации". В нем предусматривается, что на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, решением органов местного самоуправления может быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий.

Принципиальным отличием российской модели от зарубежных аналогов является смешение поселенческого и территориального признака при формировании органов местного самоуправления.

Использование поселенческого признака при определении территории, на которую распространяются полномочия органов местного самоуправления применимо для небольших по численности и территории государств, где население размещено достаточно равномерно. Крайне неравномерное расселение населения на огромной территории России делает невозможным повсеместное применение этого признака.

Это отличие вызвано также необходимостью учета особенностей различных территорий России по уровню социально-экономического развития, жизненному укладу, историческим, культурным и национальным традициям народов, проживающих на территории России. Заметим, что в царской России существовали 26 систем местного самоуправления, которые учитывали эту исключительную особенность России.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" связывает осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию не с административно-территориальными единицами, а с муниципальными образованиями. Данное понятие является одним из основных, раскрывающих сущность местного самоуправления.

Под муниципальным образованием понимается населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным Законом, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Конституция России и Федеральный Закон заложили приоритет поселенческого принципа над территориальным.

Муниципальное образование рассматривается, прежде всего, как совокупность людей, постоянно проживающих на определенной территории. Постоянный характер места жительства означает, что поселение людей "привязано" к производству, а расселение их в целом следует за размещением этого производства. Тем самым поселение становится непосредственной средой жизнедеятельности человека. Условия жизнедеятельности людей носят в поселении конкретный характер, определяют возможности развития людей и удовлетворения ими своих потребностей. Именно на уровне определенного поселения человек (и население в целом) выступает как субъект собственного воспроизводства, труда, потребления и т.д.

Каждое муниципальное образование представляет собой, прежде всего, хозяйственный комплекс, в котором выделяются главные или градообразующие отрасли. С этими отраслями связаны отрасли, дополняющие комплекс, то есть отрасли, обслуживающие ведущие отрасли и потребности населения. Каждое муниципальное образование имеет производственную и социальную инфраструктуру.

Социальная инфраструктура муниципальных образований охватывает жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения, пассажирский транспорт, связь, спорт, здравоохранение, торговлю, общественное питание, народное образование, учреждения культуры и отдыха и т.д.

Муниципальными образованиями являются не только городские и сельские поселения, но и агломерации нескольких поселений. Они возникают в силу того, что население включено в более сложные территориально-административные образования. Наблюдается такая картина, когда город, как муниципальное образование, включает в себя внутригородские районы. В другом случае район, как муниципальное образование, включает в себя ряд поселений, поселков, хуторов.

В каждом конкретном случае территории муниципальных образований устанавливаются с учетом исторических и иных местных традиций. Так, в соответствующих законах республик в составе РФ зачастую используются национальные названия муниципальных образований: кожууны, сумоны, улусы и т.п., не меняющие, однако, принципа поселенческого или территориального объединения населения.

Федеральным законом закрепляются новые подходы к установлению границ муниципальных образований. Если раньше понятие границы отождествлялось с понятием черты поселения, определяющей границы существующей и планируемой в обозримый период застройки, то теперь под границей муниципального образования понимают черту, в пределах которой осуществляется власть местного самоуправления. При этом территория должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. Она должна быть достаточной для ведения хозяйственной деятельности. На территории муниципального образования должна существовать необходимая для решения местных вопросов социальная и коммунальная инфраструктура. При установлении территорий муниципальных образований нельзя не учитывать традиционный способ хозяйствования населения, например, скотоводство и связанный с ним кочевой образ жизни или хуторское хозяйствование. Исходя из этого, территории муниципальных образований должны определяться в каждом конкретном случае с учетом этих условий.

Федеральный Закон устанавливает, что в территорию муниципального образования входят земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений и другие земли в границах муниципального образования. При этом формы собственности и целевое назначение земель не имеют значения.

Федеральный закон устанавливает право муниципальных образований на учет мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, которое может быть реализовано в нескольких формах: посредством опроса населения, проведения местного референдума, проведения схода или принятия решения представительным органом местного самоуправления.

Федеральное законодательство дает широкие полномочия субъектам Федерации в решении вопроса территориальной организации местного самоуправления. Субъекты Федерации самостоятельно через свою законодательную базу определяют перечень территорий муниципальных образований, порядок установления или изменения их границ и наименований, порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципального образования.

Принципы территориальной организации местного самоуправления

Территориальная организация муниципального образования, его состав и границы отражаются в Уставе муниципального образования.

Но одного закрепления людей за поселением и превращения последнего в непосредственную среду их жизнедеятельности еще недостаточно для характеристики муниципального образования как социально-территориальной общности. Муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления являются важными характеристиками муниципального образования.

Сегодня в РФ насчитывается более 13 тысяч юридически оформленных в соответствии с федеральным и региональным законодательством муниципальных образований, отличающихся уровнем правовой и финансовой самостоятельности. Эти структуры наиболее близки к населению, каждому члену общества, нацелены на решение социальных нужд граждан и от их рациональной и продуктивной деятельности зависит результативность функционирования системы управления обществом в целом.

Разнообразие муниципальных образований, определяемое их размерами, геополитическим расположением, промышленно-технологическим развитием, интеллектуально-культурным уровнем, количеством, социальным составом и профессиональной ориентацией населения, обуславливает необходимость их классификации.

Городские образования достаточно широко и многообразно классифицируются по ряду внутренних и внешних критериев и признаков, определяемых их статусом и содержанием.

В 1965 году Б.С. Хорев разработал и предложил типологию городов, в которой функциональный тип муниципального образования определялся соотношением удельного веса населения, занятого в сфере промышленного производства и транспорта, к общему количеству всего занятого населения, в сравнении со среднефедеральными величинами.

На этой критериальной основе им было выделено восемь типов городов:

- многофункциональные города – республиканские и областные центры;

- города с преимущественным значением индустриальных центров;

- города с преимущественным значением транспортных центров;

- города переходного типа между промышленными, транспортными и непромышленными центрами;

- промышленные города без ярко выраженной функциональной доминанты;

- промышленные города-новостройки;

- города с преимущественным значением оздоровительных центров;

- прочие города.

Административные и производственные критерии классификации городов являются основными как в отечественной, так и в зарубежной теории и практике управления муниципальными образованиями.

Эти подходы и тенденции получили свое развитие в группировке и исследовании городов по конкретным социальным, производственным и экономическим критериям. Среди таких экономико-функциональных классификаций следует выделить типологию городов, разработанную и предложенную Ю.Г. Саушкиным, которая базируется на учете роли территориально-производственного разделения труда. Им были обоснованы и выделены 29 типов городов, объединенных в пять основных функциональных групп:

- центры добычи сырья, газа, энергии;

- центры промежуточного производства;

- центры завершающего производства;

- транспортные центры;

- непроизводственные города.

Функциональная типология классификации городов продолжала развиваться и специализироваться.

Наряду с этим стали активно формироваться и развиваться ассоциации средних, малых, производственно-технологических (например, вахтовых) и других муниципальных образований.

В 1997году А.Г. Воронин провел анализ и обоснование критериев систематизации муниципальных образований. Наиболее комплексным основанием для проведения систематизации муниципальных образований является система организации экономической жизни, поскольку она отражает все стороны жизни муниципального образования. Так, экономическая организация обязательно имеет территориальные границы экономических интересов населения и хозяйственных структур. От нее напрямую зависят демографическая ситуация и профессиональная ориентация населения. И, наконец, немаловажно то, что создание оптимальных условий для деятельности хозяйственных структур – одна из центральных задач местной власти, поскольку их благополучие обеспечивает благополучие бюджета.

Хозяйственная жизнь на территории муниципального образования определяет также многие вопросы его правового статуса, его роль и участие в планировании развития территории. Экономической организацией в значительной степени определяется характер и специфика решения социальных вопросов.

Основные типы муниципальных образований испытывали влияние территориального и отраслевого факторов на их внутреннюю хозяйственную жизнь. Причем территориальный фактор испытывал на себе влияние хозяйственной специфики. Так, сельскохозяйственное производство, связанное с землей, тяготеет к территориальному принципу организации хозяйственной жизни и к дисперсному расселению населения, в то же время специфика промышленного производства, его концентрация на небольших территориях приводят к возникновению компактных поселений.

Поэтому наиболее крупно все муниципальные образования можно разделить на три большие группы (рис.1).

Совершенствование территориальной организации местного самоуправления

Рис. 1. Типы муниципальных образований

1. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). Как правило, к этой группе тяготеют те муниципальные образования, в которых имеется собственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов, и имеющие собственную минимальную инфраструктуру.

2. Территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы, сельские округа и др.).

Основной характеристикой таких муниципальных образований является то, что они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства.

3. Территориальные муниципальные образования. Этот вид муниципальных образований свойствен районам Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исключат поселения ввиду кочевого образа жизни. Эта же схема применима и для муниципальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства. Для России, как и для большинства стран, данный тип скорее исключение, чем правило.

На втором уровне систематизации следует ввести критерий отраслевого характера и разделить поселенческие муниципальные образования на две крупные группы – много- и монофункциональные образования (рис. 2).

Совершенствование территориальной организации местного самоуправления

Рис. 2. Муниципальные образования поселенческого типа

К многофункциональным муниципальным образованиям относятся те, которые имеют разветвленную сеть хозяйствующих объектов, осуществляющих деятельность в нескольких отраслях производства. Пример подобного муниципального образования – столица субъекта России и абсолютное большинство крупных и средних городов России (хотя и в этом случае имеются исключения, например, Череповец, Тольятти, Набережные Челны и др., в которых жизнь города определяется деятельностью одного или двух крупнейших предприятий).

К монофункциональным муниципальным образованиям относятся те, хозяйственная жизнь которых определяется одним-двумя крупными предприятиями либо несколькими предприятиями одной отрасли.

Монофункциональные муниципальные образования имеют ярко выраженную отраслевую специфику, среди них можно выделить следующие группы:

1. Производственная группа – города-заводы, возникшие при крупных предприятиях промышленности, энергетики, транспорта и иных производствах. Большинство из них сформировались в ходе индустриализации, когда город воспринимался как некий "жилищный цех" при предприятии, а функции организации совместного проживания людей были возложены на администрацию предприятия. В этом случае реальных полномочий по организации городской жизни местная власть не имела.

2. Бюджетная группа – населенные пункты, основная часть населения которых работает в бюджетных организациях: наукограды (города научного направления, где имеются одно или несколько учреждений, созданных для решения широкого круга задач фундаментальной и прикладной науки), военные городки и закрытые административно-территориальные образования, приграничные города, гарнизоны, города – центры сельских муниципальных образований. Жизнь этих городов напрямую зависит от органов государственной власти и состояния федерального и региональных бюджетов.

В результате можно сделать следующие выводы:

1. Тип муниципального образования определяется исторически сложившимся хозяйственным укладом, в то же время формирование того или иного типа муниципального образования – предмет деятельности органов власти.

2. Принадлежность муниципального образования к одной из типологических групп позволяет определить особенности управления в муниципальном образовании с точки зрения как внутренней организации управления, так и форм организации деятельности власти.

Правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления

Местное самоуправление это та основополагающая идея, которая будет определять дальнейшее развитие Российского государства и общества, потому, что местное самоуправление является основой демократического строя, развития и формирования гражданского общества, основным принципом организации власти. К тому же власть местного самоуправления признана самым демократическим видом власти.

Значение местного самоуправления трудно переоценить, так как муниципальные ценности наряду с принципами правового и социального государства позволяют гармонизировать взаимоотношения власти и человека.

Современная модель местного самоуправления, которая основывается на Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" многими учеными, практическими работниками оценивается как "суперреволюционная".

Возможно, практичней было бы провести процессы становления местного самоуправления эволюционным путем, постепенным переходом от советской системы местной власти к новым конституционным нормам. Но практика образования местного самоуправления во многих регионах Российской Федерации, показывает, что самоуправляемые образования на территории возникали не "потому, что…" а "вопреки…", и за небольшой отрезок времени зарекомендовали себя необходимой структурой власти в молодой формирующейся российской демократии.

В связи с неадекватностью восприятия природы власти местного самоуправления, в первую очередь органами государственной власти, которая основывается на статье 12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти", процесс становления местного самоуправления сопровождается различными правовыми и социальными противоречиями и спорами..

Установление и изменение границ муниципального образования отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" границы муниципальных образований будут устанавливаться и изменяться в соответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории, входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в границах городского поселения могут находиться один город или

один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

6) в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

10) размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения;

11) границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях;

12) границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта;

13) территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

16) границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

Преобразованием муниципальных образований – это объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом, и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", либо на сходах граждан.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Результаты реализации Федерального закона № 131-ФЗ в 2006 году в ряде субъектов Российской Федерации позволили пересмотреть законы об установлении границ муниципальных образований и наделении их соответствующим статусом, и в 2007 году продолжился процесс совершенствования территориальной организации местного самоуправления.

Если с начала 2007 года 55 субъектов Российской Федерации приступили к реализации Федерального закона № 131-ФЗ в полном объеме, то с 1 января 2008 года количество субъектов Российской Федерации возрастет до 68. В 16 субъектах Российской Федерации переходный период продлен до 1 января 2009 года.

В 2007 году увеличилось количество муниципальных образований, наделенных законами субъектов Российской Федерации полномочиями по решению вопросов местного значения, а принятие подобных законов субъектов Российской Федерации на 2008 год, равно как и признание ранее действующих законов утратившими силу, позволяет утверждать, что данная тенденция будет сохранена и в 2008 году.

Стоит отметить, что объем полномочий, законодательно закрепленный за вновь образованными поселениями, в действительности отличается от фактической ситуации с решением вопросов местного значения в поселениях.

Закрепленное законом право заключать соглашения с муниципальными районами о передачи части собственных полномочий на уровень района активно применяется в муниципальных образованиях.

Однако анализ сведений, представленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, показывает, что в 2007 году по каждому из вопросов местного значения наблюдается рост количества муниципальных образований, решающих тот или иной вопрос местного значения самостоятельно, что является индикатором укрепления позиций местного самоуправления, особенно в поселениях, в том числе и вновь образованных, улучшения социально-экономических показателей развития, получения в собственность муниципального имущества, необходимого для качественного исполнения собственных полномочий.

В 2007 году Федеральный закон № 131-ФЗ был дополнен статьей об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, однако в ряде субъектов Российской Федерации подобные критерии уже разработаны и применяются для оценки качества реализации возложенных полномочий на органы местного самоуправления, качества решения вопросов местного значения. Отчасти вследствие этого в 2007 году были выявлены и случаи применения норм Федерального закона № 131-ФЗ об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Следствием принятия Федерального закона №25, а также внесение ряда изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ стало решение многих вопросов, связанных с муниципальной службой. В субъектах Российской Федерации принимаются и реализуются программы развития муниципальной службы, в той или иной форме проходит процесс обучения, повышения квалификации, переподготовки муниципальных служащих.

Регулярные совещания, семинары, конференции, проводимые как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации позволяют оперативно реагировать на изменения федерального законодательства в сферах разграничения полномочий и местного самоуправления, а также подчеркивают значимость успешной реализации Федерального закона № 131 для укрепления государства и развития гражданского общества, подтверждают заинтересованность власти и общественности в целенаправленном продолжении работы по совершенствованию разграничения полномочий между всеми уровнями публичной власти и укреплению местного самоуправления в Российской Федерации.

Существующие границы и состав территорий муниципальных образований в субъектах РФ

Темпы и пропорции социально-экономического развития административно-территориальных образований зависят от общего экономического и регионально-политического курса государства, а также полноты учета условий и особенностей различных регионов и мировой внешнеторговой конъюнктуры. Консервативная либеральная государственная политика нацеливает на сдержанное, постепенное обновление территориальной экономики, тогда как активная мобилизационная и социально ориентированная – на интенсивные, ускоренные, порой прорывные преобразования.

Вместе с тем отчетливо сказывается характер регионально-организационной системы. При укрупненном территориальном делении пространственная социально-экономическая дифференциация заметно снижается и общая характеристика регионального развития качественно улучшается, а при дробном делении возникает обратная картина.

В соответствии с Федеральным законом "О наименовании географических объектов" регистрации в Федеральном реестре географических объектов подлежали следующие территории, в которых осуществлялось местное самоуправление: города и другие поселения, районы, волости. В общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления, используемый Государственным комитетом Российской Федерации по статистике, включены следующие объекты: районы, города, города и поселки городского типа республиканского, краевого, областного подчинения, города и поселки городского типа районного подчинения, внутригородские районы, округа города республиканского, краевого, областного подчинения, поселки городского типа, сельсоветы. К поселкам городского типа относятся рабочие, курортные и дачные поселки. Наряду с названием "сельсовет" используются названия "сельский округ", "волость", "сельская администрация", "сомон" и др.

В Градостроительном кодексе прямо указывается, что поселения Российской Федерации подразделяются на городские (города и поселки) и сельские поселения (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные поселения).

Таким образом, в действующем законодательстве термин "поселения" употребляется для географических, градостроительных характеристик территорий, а для характеристики правового статуса этих территорий как территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, используется единый термин "муниципальное образование". В зависимости от численности населения в Градостроительном кодексе городские и сельские поселения подразделяются на 10 категорий:

1. сверхкрупные города (численность населения свыше 3 миллионов человек);

2. крупнейшие города (численность населения от 1 миллиона до 3 миллионов человек);

3. крупные города (численность населения от 250 тысяч до 1 миллиона человек);

4. большие города (численность населения от 100 тысяч до 250 тысяч человек);

5. средние города (численность населения от 50 тысяч до 100 тысяч человек);

6. малые города и поселки (численность населения до 50 тысяч человек);

7. крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тысяч человек);

8. большие сельские поселения (численность населения от 1 тысячи до 5 тысяч человек);

9. средние сельские поселения (численность населения от 200 человек до 1 тысячи человек);

10. малые сельские поселения (численность населения менее 200 человек).. Согласно итогам переписи населения в Российской Федерации: 2 сверхкрупных города – Москва и Санкт-Петербург, 11 крупнейших городов, 62 крупных города, 93 больших города. В Российской Федерации 55 314 сельских населенных пунктов с населением свыше 100 человек, 2 938 городских поселений.

Сходная типизация городских и сельских населенных пунктов используется не только в Градостроительном кодексе, но и в системе законодательства многих государств применительно к типизации населенных пунктов, в которых осуществляется местное самоуправление.

В новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вводится существенно иное толкование этого основного термина – "поселение"5. Теперь этому термину придано новое значение для обозначения статуса одного из территориальных уровней муниципальных образований. Поэтому при анализе положений новой редакции Федерального закона необходимо четко разграничивать употребление термина "поселение" в территориально-географическом (физическом) смысле от термина "поселение", используемого для установления статуса муниципального образования.

В рамках действующих в настоящее время в субъектах Российской Федерации трех основных моделей можно выделить следующие характерные территориальные уровни муниципальных образований.

Одноуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах крупных городов и районов включает в себя следующие виды муниципальных образований:

1. город;

2. район;

3. район и город как единое муниципальное образование;

4. район и поселок как единое муниципальное образование;

5. район как муниципальное образование с территорией, расположенной вокруг административного центра субъекта Российской Федерации.

Одноуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах поселков и сельских округов включает в себя следующие виды муниципальных образований:

1. сельский округ (группа сельских населенных пунктов);

2. малый город;

3. поселок (дачный, рабочий, курортный и т. д. поселок).

Двухуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах поселков и сельских округов, районов и городов включает в себя следующие виды муниципальных образований.

Первый уровень муниципальных образований (поселок, сельский округ, малый город):

1. поселок;

2. сельский округ (группа сельских населенных пунктов);

3. малый город;

4. отдельный сельский населенный пункт;

5. поселок и группа сельских населенных пунктов.

Второй уровень муниципальных образований (город, район):

1. город;

2. район;

3. город и район как единое муниципальное образование;

4. поселок и район как единое муниципальное образование.

Кроме указанных видов муниципальных образований в некоторых крупных городах существуют внутригородские муниципальные образования в виде:

1. городских районов;

2. обособленных поселков с собственными территориальными границами;

3. обособленных сельских округов, включающих в себя несколько сельских населенных пунктов.

Некоторые существующие муниципальные образования сохранили в своем составе структурно "сопряженные" с ними (административно связанные ("подчиненные") с ними другие муниципальные образования – поселки или сельские округа), расположенные вне границ территории первых или не имеющие с ними общей границы.

В ряде субъектов Российской Федерации, таких как например Татарстан вопросы местного значения решаются территориальными органами исполнительной государственной власти с привлечением выборных представительных органов в городах и районах, а также формируемых на уровне отдельных населенных пунктов и городских районов структур территориального общественного самоуправления.

В городах Москве и Санкт-Петербурге в границах муниципального района действуют как органы местного самоуправления, так и территориальные органы государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации, реализующие многие вопросы местного значения из числа тех, которые перечислены в статье 6 действующего Федерального закона в редакции 1995 года.

Существенной особенностью действующей системы территориальной организации публичной власти (местного самоуправления и территориальной системы государственного управления на местном уровне) является их построение на основе и в границах сложившегося до 1993 года административного территориального деления в Российской Федерации. Анализ показывает, что практически во всех субъектах Российской Федерации сохранилось не только суммарное число территориальных единиц местного самоуправления и административных территориальных единиц государственного управления на местном уровне, но и в основной массе остались неизменными их территориальные границы. Так, по данным на 1 января 1987 года в Российской Федерации существовало 1834 района, 1030 городов республиканского, краевого, областного и районного подчинения, 396 районов в городах, 2178 поселков городского типа, 23 107 сельсоветов. Общее число территориальных единиц наделенных статусом территории, в которой существовали местные органы государственной власти, составляло 28 545 единиц.

По данным Государственного комитета Российской Федерации по статистике на 1 сентября 2000 года в Российской Федерации действовало 12 261 муниципальных образований. Муниципальными образованиями являлись: 1 440 районов, 591 город, 136 городских районов и округов, 524 поселка, 9 352 сельских округа, 214 сельских населенных пунктов. На 1 апреля 2002 года общее число муниципальных образований сократилось до 11 488. Число районов возросло до 1 512, а число городских районов – до 254, а число сельских населенных пунктов, которые являлись муниципальными образованиями, – до 268. Число городов-муниципалитетов сократилось до 573, число поселков – до 450, число сельских округов – до 8 427.

По данным Говоренковой Т.М. и Жукова А.И. в 1998 году общее число территориальных единиц, в которых осуществлялось местное самоуправление, местное государственное управление и образовывались территориальные исполнительные органы местного самоуправления (территориальные администрации муниципальных единиц) составляло около 29 775 единиц8. Эта цифра всего лишь на 1 235 (4,3 %) отличается от числа территориальных единиц (28 545), в которых существовали местные органы государственной власти в 1987 году.

Увеличение произошло в основном за счет образования новых сельских округов и выделения отдельных сельских населенных пунктов в число территориальных единиц, в которых формируются местные территориальные администрации.

Общее число районов, в которых осуществляется местное самоуправление и государственное управление, в 1998 – 2000 годах уменьшилось на 65 (3,5 %) единиц и составило 1769. В 57 субъектах Российской Федерации число территориальных единиц районного уровня не изменилось с 1987 года, в 17 субъектах Российской Федерации число таких единиц увеличилось на 1 единицу. В Пермской области число районов увеличилось на 4, а в Самарской области – на две единицы, в Белгородской – на 3. В Республике Коми и Татарстане число районов сократилось на 4, в Магаданской области на 2 единицы по сравнению с 1987 годом. Причинами сокращения районов являются ликвидация некоторых из них, объединение районов и городов в одно муниципальное образование и др.9

Таким образом, можно констатировать, что по истечении десяти лет и общее число территориальных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление, местное государственное управление, а также образуются административные территориальные структуры исполнительных органов местного самоуправления, и границы указанных территориальных единиц в большинстве субъектов Российской Федерации остались практически неизменными.

Подробный анализ причин, обусловивших устойчивость государственного и местного административного территориального деления, выходит за рамки рассмотрения настоящей работы. К числу основных причин можно отнести, прежде всего, объективную устойчивость сложившихся социально-экономических и других связей. Существенное изменение территорий единиц местного самоуправления и государственного управления на местном уровне фактически фиксирует результат направленного изменения таких связей. Радикальные же изменения в характере сложившихся связей требуют огромных финансовых и материальных ресурсов в масштабе всей страны. Очевидно, что в прошедшие 25 лет (начиная с 1987 года) в большинстве субъектов Российской Федерации и отдельных муниципальных образованиях в силу сложившейся общей экономической и политической ситуации в стране не было привлечено и не могло быть привлечено масштабных финансовых и материальных ресурсов, способных радикально изменить целенаправленно формировавшиеся десятилетиями социально-экономические связи.

К исключениям могут быть отнесены такие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, как город Москва и Санкт-Петербург, ряд городов, являющихся столицами субъектов Российской Федерации.

Двухтиповая модель территориальной организации местного самоуправления в субъектах РФ

Концептуальное положение о двухуровневой территориальной организации местной власти соответствует как конституционным положениям, так и международным признанным нормам, традициям и реальной практике, как организации местного самоуправления в период с 1990 по 1993 года и государственного управления на местном уровне в советский период, так и организации государственного управления на местном уровне и местного территориального управления в субъектах Российской Федерации в период с сентября 1993 года по настоящее время.

Более того, принципиальные положения о возврате к двухуровневому местному самоуправлению, в какой-то степени, являются гарантиями обеспечения положений действующего Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". Так, частью действующего Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Предварительный анализ опыта практической реализация положений Федерального закона о двухтиповой модели территориальной организации местного самоуправления показывает, что субъекты Российской Федерации существенно различаются по объему планируемых и проводимых организационно-правовых и организационно-технических мероприятий.

Предварительные прогнозы, сделанные рядом специалистов при принятии в 2003 году новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о возможных сложностях реализации положений Федерального закона, именно на начальном этапе, в целом оправдываются.

Анализ законов, принятых субъектами Российской Федерации об установлении границ и статуса муниципальных образований, проведен в настоящем разделе на основе правовой информации, содержащейся в официальных изданиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации и информации, размещенной в правовых информационных системах "Консультант" и "Гарант" по состоянию на 1 ноября 2004 года.

Обобщение правовой информации и документов проводилось для трех групп субъектов Российской Федерации, разделенных на основе существующих территориальных моделей организации местного самоуправления. Как известно, в настоящее время в субъектах Российской Федерации сложились три основные схемы территориальной организации местного самоуправления. В 2001 году в 47 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось в пределах административно-территориальных границ крупных городов и районов (первая группа)4. В 22 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось на двух уровнях: на уровне крупных городов и районов (второй уровень) и на уровне сельских округов и поселков (первый уровень) (вторая группа). В 8 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось в границах сельских округов и поселков. В остальных 12 субъектах Российской Федерации либо отсутствовали местные органы власти, либо осуществлялось "квазиместное самоуправление" в виде территориального общественного самоуправления в границах городских и сельских населенных пунктов, части городов, а также в виде государственного управления на местном уровне с участием выборных представительных органов (третья группа).

Необходимо отметить, что в субъектах Российской Федерации перед принятием законов об установлении границ и статуса муниципальных образований, проведен обширный комплекс мер организационного и правового характера, включающий в себя следующие:

1. Приняты законы, устанавливающие порядок установления границ и статуса муниципальных образований, в которых разграничены полномочия представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и процедуры взаимодействия с органами местного самоуправления.

2. Проведена корректировка законов субъектов Российской Федерации об административном территориальном делении и местном самоуправлении с целью приведения его в соответствие с федеральным законодательством6.

3. Отменены некоторые законы и положения законов, противоречащие федеральному законодательству.

4. Уточнены перечни труднодоступных территорий.

5. Приняты документы (законы субъектов Российской Федерации, постановления должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации) организационного характера (планы и программы по реализации положений Федерального закона).

Литература

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации [Текст.] – М.: Инфра – М, 1995.

2. "Об общих принципах местного самоуправления": Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. // Собрание законодательства РФ. – 2003. – №40. – Ст.43.

3. Перспективы самоуправления и самоорганизации в России. / Отв. ред. И.А. Бутенко.- М. Московский общественный научный фонд, 2000

4. Закон Омской области № 544-ОЗ от 30 июля 2004 года "О законе Омской области "О местном самоуправлении в Омской области".

5. Закон Архангельской области № 249-32-ОЗ "О перечнях труднодоступных местностей на территории Архангельской области"

Научная литература

6. Перспективы самоуправления и самоорганизации в России. / Отв. ред. И.А. Бутенко.- М. Московский общественный научный фонд, 2000

7. Берг О.В. О структуре модельного законодательства субъекта РФ в области местного самоуправления / Берг О.В. // Хозяйство и право. – 2000. – № 3.

8. Актуальные вопросы проведения реформы территориальной организации местного самоуправления / Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2004. -№ 32 (252

9. Дементьев А.Н. Проблемы разграничения компетенции между уровнями публичной власти по вертикали/ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2003. -№ 1 (194)

10. Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления / Бялкина Т.М // Журнал российского права.– 2002. – №4.

11. Васильев В.И. Каким быть новому закону о местном самоуправлении / Васильев В.И. // Журнал российского права. – 2002. – №12.

12. Выдрина И.В.Муниципальное право России / Выдрина И.В. – 2002.

13. Замотаев А.А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства / Замотаев А.А. // Российская юстиция. – 1996. – №6

14. Полуян Л.Я. Проблемы местного самоуправления / Полуян Л.Я // Право и политика. – 2003. – №4. – С.25.

15. Постовой Н.В. Муниципальное право России / Постовой Н.В. – 1998.

16. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // "ЖКХ и строительство"№ 2 2008

17. Сиддиков Р. Территориальное общественное самоуправление//Человек и политика. 2001. №8.

18. Савранская О.Л. Территориальное общественное самоуправление // В сб. "Местное самоуправление: проблемы и пути их решения" С.-Пб. 2000.

19. Анисимов О.С. Методологические аспекты развития муниципального управления. // Научные знания – в практику регионального и муниципального управления: материалы научно-практической конференции (5-7 сентября 2002 г., г. Одинцово Московской области). – Часть I. – М.: Муниципальный мир, 2003.

Учебная литература

20. Гришина В.И. Государственное территориальное устройство России: реформирование регионального уровня М.: Финансы и статистика 2007

21. Глазунова Н.И. Система государственного управления. – М.: Юнити, 2007

22. Муниципальное право. / Под ред. Н.С Бондаря. – М.: Норма, 2008.