Состояние и проблемы местного самоуправления в РФ

Состояние и проблемы местного самоуправления в РФ

Статьи по теме
Искать по теме

Проблемы качества реализации функций местного самоуправления в РФ

Процесс становлением местного самоуправления в России идет сложно и противоречиво. Дело здесь не в трудностях финансово-экономического характера. Главными проблемами местной власти является неумелая реализация функций органами местного самоуправления.

Несмотря на все предпринимаемые государством попытки модернизировать государственное и муниципальное управление, остается много проблемных вопросов. Одним из них с уверенностью можно назвать дисфункцию местного самоуправления в России, которая вызвана снижением социальной эффективности местного самоуправления по мере внедрения института сити-менеджеров. Возможным вариантом решения в такой ситуации могло бы стать внедрение технологий "электронной мэрии" в работу муниципалитетов. На протяжении последних семи лет институциональная динамика местного самоуправления в Российской Федерации претерпела существенные изменения. Массовый переход муниципальных образования к институту сити-менеджеров вместо избираемых населением глав местного самоуправления обозначил тревожную тенденцию к существенному изменению параметров социального контракта, на котором базируется деятельность органов местного самоуправления.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Согласно Федеральному закону № 131 от 06 октября 2003 года местное самоуправление – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Основным инструментом организации и обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования является муниципальное имущество.

Объекты муниципальной собственности носят специфический характер, так как они предназначены для решения вопросов местного значения и должны удовлетворять потребности населения. К вопросам местного значения относят проблемы жизнеобеспечения населения, решение которой должно соответствовать наличию материальных и финансовых возможностей органов местного самоуправления. Именно поэтому управление муниципальным имуществом представляет собой сложный в управлении процесс.

На сегодняшний день законодательно закреплены лишь оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления: Федеральным законом от 18 октября 2007 г. введена статья 18.1 Федерального закона № 131 от 06 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Передача на местный уровень предоставления ряда общественных услуг, гарантируемых и финансируемых государством, по идее должно способствовать повышению эффективности исполнения этих услуг за счет лучшего учета и использования местных факторов.

В настоящее время продолжается интенсивный рост цен и тарифов на услуги естественных монополий (тепло, электроэнергия, природный газ, железнодорожные перевозки), который крайне отрицательно влияет на экономику и финансы городов, что является основной причиной роста общей стоимости жилищно-коммунальных и других муниципальных услуг. Одновременно возрастает доля населения в оплате жилищно-коммунальных услуг, хотя в большинстве городов она остается ниже предусмотренной федеральным стандартом.

Продолжается кризис в работе унитарных муниципальных предприятий, использующих муниципальную собственность на праве хозяйственного ведения. Отмеченный выше рост цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий, ужесточение требований энергетиков и поставщиков иных ресурсов к платежной дисциплине поставило большинство муниципальных предприятий на грань банкротства. Это побудило муниципальные власти к форсированному преобразованию муниципальных предприятий, переводу их имущества в казну во избежание ареста судебными приставами и последующей ликвидации. Многие муниципальные предприятия были обанкрочены своими учредителями искусственно. При этом кредиторы оказались, по сути, обманутыми муниципальными властями, поскольку расплачиваться ликвидируемым несостоятельным должникам оказалось нечем. Этот процесс принял масштабный характер, хотя реальная статистика отсутствует. Одновременно идет поиск новых, более эффективных организационно-правовых форм содержания муниципальных имущественных комплексов, оказывающих важнейшие общественные услуги населению. В частности, отрабатываются механизмы преобразования унитарных муниципальных предприятий в акционерные общества со 100% долей или контрольным пакетом акций муниципалитета, либо в арендные предприятия на базе муниципальной собственности. Явно недостаточно используются такие формы, как передача имущественных комплексов в доверительное управление и в концессию.

Серьезной проблемой является реструктуризация кредиторской задолженности муниципальных образований. Большинство муниципальных руководителей еще не осознало всей серьезности этой проблемы. Часть долгов можно было бы списать в счет недофинансирования из вышестоящих бюджетов передачи в муниципальную собственность ведомственного жилищного фонда и объектов социальной сферы. Однако здесь необходимо принятие решений на федеральном уровне.

Требуют пересмотра укоренившиеся подходы к системе муниципального заказа. В большинстве городов он рассматривается слишком узко, как механизм проведения тендеров на закупки некоторых товаров и услуг для муниципальных нужд с целью экономии бюджетных расходов. Между тем, через систему муниципального заказа должны проходить практически все расходы бюджетов. На муниципальном заказе должны работать все бюджетополучатели, включая, предприятия-монополисты, муниципальные предприятия и учреждения социальной сферы.

Большое значение в области муниципального управления имеет консолидация сил хозяйствующих субъектов. Существенную роль в решении этой задачи может сыграть создание советов и иных консультативных органов промышленников и предпринимателей при главах муниципальных образований, совместное обсуждение с ними муниципальных проблем, пропаганда "муниципального патриотизма" среди хозяйственников.

Также одной из важнейших задач муниципальной власти является создание привлекательного инвестиционного климата на своей территории. И здесь в ряде городов накоплен неплохой опыт маркетинговых исследований территорий, разработки соответствующих паспортов, каталогов бизнес-проектов, перечней резервных земельных участков с их характеристикой, объектов незавершенного строительства, которые могут быть использованы при относительно небольших затратах, и др.

Общий вывод состоит в том, что резервы улучшения экономической и финансовой работы в городах имеются и немалые. Задача состоит в их эффективном использовании.

Повышение качества реализации функций местного самоуправления в РФ

Комплексному решению проблем выполнения органами местного самоуправления их функций будет способствовать возложение органами местного самоуправления исполнения части функций на сторонние организации. Эта идея находит понимание как в научной среде, так и в высших эшелонах власти. Так, необходимость передачи некоторых муниципальных функций частному сектору отмечает академик В.Л. Макаров. Правительство РФ обозначило приоритетность аутсорсинга муниципальных функций в Положении о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Переходя от основополагающей идеи аутсорсинга части муниципальных функций к формам ее реализации, представим функции местной администрации в виде двух блоков. Это основные и вспомогательные функции. Как правило, основные функции выполняются лицами, занимающими выборные муниципальные должности, и муниципальными служащими, а вспомогательные – вспомогательным персоналом (рис. 1).

Функции местного самоуправления

Рисунок – 1. Распределение функций местной администрации между категориями исполнителей

В условиях ограниченности ресурсов возрастает значимость оптимизации расходов на обеспечение вспомогательных функций. В связи с этим рассмотрим различные подходы к организации аутсорсинга вспомогательных функций местных администраций.

Первый подход. Передача функций вспомогательного обслуживания местных администраций сторонней организации на контрактной основе. При этом создаются предпосылки для экономии бюджетных средств благодаря снижению суммарных затрат на выполнение той или иной функции, в том числе за счет сокращения необходимой численности сотрудников администрации, снижения затрат на подбор и обучение персонала, а также на закупку компьютеров, оргтехники, расходных материалов и др. Снижаются риски, связанные с текучестью кадров.

Второй подход. Разделение вспомогательных функций между администрациями различных поселений на договорной основе. Тем самым создаются предпосылки для специализации администраций на выполнении тех или иных вспомогательных функций и, как следствие, роста производительности труда и снижения суммарных затрат. Кроме того, подобный подход позволяет смягчить кадровую проблему реформирования местного самоуправления.

Третий подход. Осуществление некоторых функций поселенческих администраций районной администрацией на договорной основе. Этот подход особенно актуален для муниципальных районов, в которых до настоящего времени не были сформированы сельские администрации. В этих муниципалитетах создание двухуровневой системы местного самоуправления сопряжено с рядом дополнительных сложностей, связанных с формированием кадрового состава и материально-технической базы вновь созданных поселенческих администраций. Перенос некоторых функций на районную администрацию дает возможность сократить период, необходимый для запуска полноценной работы поселенческих администраций.

Четвертый подход. Смешанное разделение функций. Этот подход предполагает сочетание вышеперечисленных вариантов аутсорсинга функций вспомогательного обслуживания. Например, часть из них может осуществляться сторонней организацией на договорной основе, другая часть – районной и/или поселенческой администрацией.

В то же время возможности применения аутсорсинга в практике муниципального управления не исчерпываются передачей части или всего объема функций вспомогательного обслуживания местных администраций.

Безусловно, управленческое решение, касающееся передачи части функций сторонним исполнителям, в значительной степени оказывает влияние на формирование организационной структуры управления в местной администрации. Внутренняя структура подразделений исполнительно-распорядительного органа муниципального образования должна основываться на непосредственно осуществляемых им функциях, включая управление аутсорсингом. Тем самым создаются предпосылки для плодотворного использования преимуществ, которые влечет за собой использование этого инструмента (рис. 2).

Функции местной администрации

Рисунок – 2. Функциональная основа формирования организационной структуры управления местной администрации

Таким образом, аутсорсинг может рассматриваться в качестве одного из действенных инструментов управления осуществлением муниципальных функций. В то же время использованием этого инструмента не должна ограничиваться работа по внедрению ресурсосберегающих технологий в практику управления деятельностью существующих и вновь созданных органов местного самоуправления. Важнейшее значение имеет использование хорошо зарекомендовавших себя разработок в сфере компьютерной техники и программного обеспечения, внедрение прогрессивных организационных форм, проведение системной кадровой работы.

Выводы:

Местное самоуправление – одна из самых эффективных и действительно демократических форм территориального развития. Возможность для местного населения независимо решать местные проблемы, в рамках национального законодательства и государственной политики, является основой для территориального развития и процветания.

Реальное и эффективное местное самоуправление, автономия органов местного самоуправления в процессе принятия решений – индикатор состояния местной демократии в любом государстве.

Признание принципов местного самоуправления автоматически не приводит к процветанию территориальных общин и улучшению процесса предоставления услуг населению. Для эффективного функционирования местного самоуправления необходимы: соответствующая нормативно-правовая база с четко определенными полномочиями, возможностями, правами, обязанностями и механизмами контроля; политическая воля и всесторонняя поддержка государства.

Одной из важнейших задач муниципальной власти является создание привлекательного инвестиционного климата на своей территории. И здесь в ряде городов накоплен неплохой опыт маркетинговых исследований территорий, разработки соответствующих паспортов, каталогов бизнес-проектов, перечней резервных земельных участков с их характеристикой, объектов незавершенного строительства, которые могут быть использованы при относительно небольших затратах. Исходя из этого, резервы улучшения экономической и финансовой работы в городах имеются и немалые. Задача состоит в их эффективном использовании.

Реформирование сложившейся системы местного самоуправления поставило органы власти и управления перед аналогичными сложностями, среди которых:

– ограниченность финансово-материальных ресурсов и объектов инфраструктуры для эффективного решения вопросов местного значения;

– дефицит квалифицированных кадров, восполнение которого в короткие сроки трудноосуществимо;

– недостаток у органов власти вновь созданных муниципальных образований опыта

– самостоятельного решения вопросов местного значения и управления муниципальным развитием.

В качестве перспективного метода повышения качества реализации органами местного самоуправления их функций рассматривается аутсорсинг. В то же время использованием этого инструмента не должна ограничиваться работа по внедрению ресурсосберегающих технологий в практику управления деятельностью существующих и вновь созданных органов местного самоуправления.

Литература

Нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ // Парламентская газета, N 4, 23-29.01.2009.

2. ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ в ред. от 03.05.2011 // Российская газета, N 202, 08.10.2003

Научная и учебная литература:

3. Аяцсков Д.Ф.. Гегедюш Н.С. Правовые и организационные основы государственного и муниципального управления – М.: Форум, 2012

4. Дорофеева Л.И., Бгашев М.В.Менеджмент – Саратов: Издательство СГУ, 2010

5. Журавлев С.И. Исторический опыт правового регулирования кадрового обеспечения органов власти России: монография. – М.: РГСУ, 2010

6. Зотов В.Б. Система муниципального управления – СПб.: Питер, 2011

7. Игнатов В.Г.Бутов В.И. Местное самоуправление: зарубежный и российский опыт – Ростов-на-Дону: феникс, 2011

8. Кирсанов С. А. Муниципальное управление: эффективность муниципального менеджмента. – СПб.: Андреевский издательский дом, 2011

9. Кифанов А.Г. Основы муниципального управления – М.: Кноркс, 2011

10. Логинова А. Ю., Гутгарц Р. Д. Кадры из жизни менеджера по персоналу М.: Бизнесс-Пресс – 2012.

11. Макаров В.Л. Социальные технологии на нижнем уровне. – М.: ЦЭМИ РАН, 2004. – С. 21

12. Муниципальное право/ Под ред. Ю.А. Дмитриева – М.: ЭКСМО, 2011

13. Муниципальное управление/ Под ред. И.В. Стародубровской – М.: КНОРУС, 2011

14. Парахина В.Н. Муниципальное управление – М.: КНОРУС, 2011.

15. Петровская А.П. Кадровый потенциал государственной службы – М.: НИМФА Плюс, 2011

16. Подсумкова А.А. Наумов С.Ю., Основы организации муниципального управления – М.: Форум, 2011

Периодические издания и Интернет-источники:

17. Амелин Д., Дороговцев А. Аутсорсинг в муниципальном управлении // Менеджмент в России и за рубежом. – 2010. – № 3. – С. 73-79.

18. Гянджаева С. И. Аутсорсинг как механизм реализации муниципальных социальных функций //Проблемы современной экономики, N 3 (43), 2012 – С.236 – 238