Регулирование санаторно-курортной деятельности

Регулирование санаторно-курортной деятельности.

Статьи по теме
Искать по теме

Понятие и виды курортной деятельности

Детализированным и соответствующим Концепции государственной политики развития курортного дела в Российской Федерации является следующее определение: курортное дело (деятельность) – совокупность всех видов научно-практической деятельности по организации и осуществлению профилактики заболеваний, лечению и реабилитации больных на основе использования природных лечебных ресурсов, изучения их свойств и механизмов действия, комплекс мероприятий по организации, строительству, управлению курортами, обеспечению лечения и культурно-бытового обслуживания граждан, эксплуатации и охране природных лечебных ресурсов и санитарной охране курортов.

Этот сектор экономики сферы услуг выполняет важные социальные задачи, главными из которых являются:

– укрепление здоровья населения (индивидуального и общественного) на основе рационального использования природно-рекреационных ресурсов и отечественного курортного комплекса (санаторно-курортной инфраструктуры и кадрового потенциала);

– восстановление трудовых ресурсов, занятости населения и раз£ вития курортов.

Научную медицинскую основу курортного дела составляет курортология.

Курортология – медицинская научная дисциплина, изучающая целебные свойства природно-климатических и преформированных физических факторов, характер их действия на организм человека, возможности их использования для лечения и профилактики заболеваний, а также с целью оздоровления.

Курортология как наука базируется на следующих направлениях:

– бальнеология (лат. balneum – ванна) – наука о лечебных водах, бальнеотерапия – использование минеральной воды в лечебных целях;

– климатология – учение о климате, климатотерапия – использование климата в лечебных и оздоровительных целях:

– гелиология – наука о солнце, гелиотерапия – использование солнечных лучей в лечебных и оздоровительных целях,

– аэрология – учение о воздухе, аэротерапия – использование воздуха в лечебных и оздоровительных целях,

– талассология – учение о море; талассотерапия (греч. thalassa – море) – лечение морским климатом и купаниями в сочетании с солнечными ваннами;

– диетология – учение о питании, диетотерапия – использование питания в лечебно-оздоровительных целях;

– кинезитерапия – лечение движением, физическая культура – активный отдых и лечебная физическая культура (ЛФК);

– физиотерапия – использование преформированных физических факторов (искусственных факторов) в лечебных целях.

Курорт (нем. Kurort, от Киг – лечение и Ort – место) – освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях территория с природными лечебными ресурсами. Лечебные свойства природных объектов и условий устанавливаются на основе научных исследований, многолетней практики и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения.

В зависимости от географического расположения и характера климатических условий в курортной местности может быть один или несколько природных лечебных факторов. По характеру природного фактора курорты делятся:

– на климатолечебные, основными лечебными факторами которых являются различные составляющие климата. В соответствии с природно-климатическими зонами такие курорты подразделяют на равнинные, степные, пустынные, горные, приморские и прочие;

– на бальнеолечебные, основным лечебным фактором которых является минеральная вода различных типов;

– на грязелечебные, основным лечебным фактором которых является грязь различных типов;

– на смешанные, располагающие комплексом лечебных факторов.

По степени лечебной эффективности природных лечебных факторов, уровню их освоенности и благоустройства курорты подразделяют на курорты и лечебно-оздоровительные местности федерального, регионального и местного значения.

К курортам федерального значения относятся города-курорты Черноморского побережья Краснодарского края, Кавказских Минеральных Вод, Нальчик, Сергиевские Минеральные Воды, Белокуриха, курортная зона Санкт-Петербурга на побережье Финского залива, приморские курорты Калининградской области. Курорты регионального значения находятся в ведении органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Курорты местного значения определяют органы местного самоуправления в благоприятных ландшафтных и микроклиматических условиях вблизи крупных городов и промышленных зон.

Курортный фонд Российской Федерации – это совокупность всех выявленных и учтенных природных лечебных ресурсов, лечебно- оздоровительных местностей, а также курортов и курортных регио- нов.В зависимости от целей деятельности в функции курортов могут входить:

– санаторно-курортное лечение;

– медицинская реабилитация больных;

– восстановительное лечение лиц с преморбидными и донозо- логическими формами и состояниями;

– оздоровительный отдых и профилактика заболеваний;

– в культурно-познавательная и развлекательная.

Первые три функции курортов составляют основу курортной терапии – лечебного применения природных физических факторов.

Оздоровительный отдых – пребывание на курортах практически здоровых лиц, не нуждающихся в специальном медицинском уходе, врачебном наблюдении и лечении. Основными оздоровительными факторами служат физическая культура и спорт, ближний и дальний туризм, природные лечебные факторы, используемые для закаливания организма, а также культурно-массовые мероприятия.

Медицинский (лечебный) туризм – временный выезд с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных и эвристических целях. Выделяют водный, горный, лыжный туризм, а по продолжительности – краткосрочный (пять-семь суток) и долгосрочный (более семи суток).

Курорты расположены в лечебно-оздоровительных местностях – на территориях, обладающих природными лечебными ресурсами, пригодными для организации лечения и профилактики заболеваний, для эффективного использования таких местностей в лечебных и оздоровительных целях необходимо наличие курортной инфраструктуры.

Под курортной инфраструктурой следует понимать систему материальных объектов и видов деятельности по оказанию курортных услуг населению, способствующих укреплению здоровья. Курортная инфраструктура включает в себя лечебно-профилактические, культур- но-бытовые и развлекательные учреждения, спортивные площадки, специально обученный медицинский и обслуживающий персонал и т.п. Курортная инфраструктура является подсистемой социальной инфраструктуры и имеет свою подсистему вспомогательных хозяйств (коммуникации, дороги, транспорт и др.).

Курортное хозяйство, функцией которого является обслуживание людей с целью лечения и отдыха, представляет собой комплекс лечебно-профилактических учреждений: санаториев, лечебных пансионатов, курортных поликлиник, пляжей, галерей минеральных вод, водолечебниц, радонолечебниц, грязелечебниц, соляриев, аэрариев, бассейнов и аквапарков, тематических и природных парков и др.

Регулирование санаторно-курортной деятельности

Рис. 1. Виды курортной деятельности

Таким образом, научно-практическая деятельность на курортах достаточно разнообразна и включает несколько основных направлений (рис. 1.).Это обусловлено комплексностью санаторно-курортного продукта, включающего несколько базовых составляющих: лечебно-оздоро- вительные услуги, услуги размещения, питания, досуга.

Следует отметить, что в пределах данного курса рассмотрены только те немедицинские виды деятельности, которые осуществляются в рамках работы санаторно-курортных учреждений. Другие виды деятельности на курорте, хотя и имеют прямое отношение к оказанию курортных услуг (а часто и входят в их состав), являются предметом изучения других дисциплин.

История развития санаторно-курортной деятельности в России

Лечебно оздоровительный туризм относится к наиболее древним видам туристской индустрии. С античных времен люди научились использовать минеральные воды и лечебные грязи в лечебных целях. К числу наиболее древних (бронзовый век) материальных свидетельств о лечении минеральными водами относятся руины капитальных сооружений на источниках углекислых вод в окрестностях современного швейцарского курорта Санкт Мориц.

Первые упоминания о горячих минеральных источниках на Северном Кавказе в районе современного Пятигорска содержатся в работах арабского путешественника Ибн Батута, который писал о них в середине XIV в. Впервые в России были предприняты мероприятия по разведке минеральных вод и их эксплуатации с лечебными целями по инициативе Петра I. В 1717 г. был издан указ "О приискании в России минеральных вод", которыми можно пользоваться "от разных болезней". В 1714 г. в Карелии был открыт источник "железной воды", а уже в 1719 г. был издан указ о Марциальных Кончезерских водах близ Петрозаводска. Это был первый официально утвержденный курорт в России – Марциальные воды.В те же годы немецким ученым Х. Паульсеном по указу Петра I на Липецких соленых водах был заложен курорт "Бадерские бани". Открытие Кавказских минеральных вод близ Кисловодска состоялось в 1803 г., когда около источника "кислой воды" (Нарзана) появились первые жилые строения и крепость получила название Кисловодской. В 1803 г. по указу царя этот регион был признан лечебной местностью. В 1810 г. были открыты источники минеральных вод в Железноводске и Ессентуках. В 1828 г. был основан курорт Старая Русса, в 1830 х гг. – Одесские грязевые курорты, в 1833 м – Сергиевские Минеральные воды. В 1836 г. на берегу Сакского озера была открыта грязевая лечебница.

Во второй половине XIX в. были признаны лечебно климатическими зонами Иссык Куль в Средней Азии, Алма Арсан в Казахстане, Боржоми и Цхалтубо в Грузии. В 1868 г. на побережье Охотского моря, недалеко от современного Магадана, тоже были открыты минеральные источники. В конце XIX в. появились многочисленные климатические курорты на южном берегу Крыма. К началу XX в. в России насчитывалось 36 курортов, располагающих 60 санаториями общей емкостью в 3 тыс. мест. Наиболее популярными и развитыми были курорты Пятигорск, Боржоми, Саки, Старая Русса, Одесса, Евпатория и Ялта.

К началу 1940 г. в СССР было уже 3600 санаториев и домов отдыха почти на 470 тыс. мест. Значительное число санаториев было предназначено для лечения детей. В 1990 г. в России насчитывалось 14 тыс. санаториев и домов отдыха на 2,5 млн. мест. Были созданы мощные санаторно-курортные комплексы – Большой Сочи, Большая Ялта, Кавказские Минеральные Воды и др. В настоящее время курортный комплекс России насчитывает 45 тыс. здравниц.

Немаловажным аспектом исследования является изучения этапов правового регулирования курортной деятельности в России на всем протяжении исторического развития. Основными этапами становления отечественного законодательства, регулирующего систему предоставления услуг проживания и курортного обслуживания государственных и частных лиц, являются:

– начало ХII в. – появление правовой основы и упорядочение системы перевозки лиц, отправляемых с официальными поручениями;

– период с ХIV в. по начало XVI в. связан с учреждением "ямской гоньбы" для нужд "государственной службы";

– на 3-м этапе в начале ХVIII в. появляются "Дохтурские правила" от 20 марта 1719 г. – первое нормативное регулирование курортного дела в России.

2. Характерной особенностью законодательного регулирования курортного дела в России в XIX в. – начале XX в. является недостаточное государственно-правовое регулирование управления курортами, доминирование частноправовых форм по организации и предоставлению услуг в виде акционерных обществ, частных лиц, а в некоторых случаях органов местного самоуправления (городских дум, земств).

3. Особенности законодательного регулирования в период с 1917 по 1991 г. Состояло в следующем:

– обширная ведомственная нормативно-правовая база;

– публично-правовые предписания в правовом регулировании;

– активная роль профсоюзных организаций в нормативном регулировании сферы туризма в СССР.

В своем историческом развитии российское курортное законодательство прошло ряд этапов, характеризующихся как различиями в методах правового регулирования, так и особен-ностями организации национального туристического сервиса. Условно можно выделить стихийный (доиндустриальный) до середины ХIХ в., индустриальный c середины XIX до начала ХХ в., советский с 1917 по 1991 г., постсоветский с 1991 по 2000 г. и современный с 2000 г. этапы.

Правовое регулирование санаторно-курортной деятельности в РФ

Согласно ст. 41 Конституции Российской Федерации, ст. 25 Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, неотъемлемым правом человека является право на охрану здоровья и благоприятную среду обитания. Одним из важнейших средств обеспечения названного права в Российской Федерации без сомнения является курортного дело. ФЗ РФ № 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" регулирует отношения, возникающие в связи с использованием и охраной природных лечебных ресурсов, как в пределах особо охраняемых природных территорий, так и расположенных вне их границ. Согласно данному ФЗ РФ, к природным лечебным ресурсам относятся минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха. С опорой на ФЗ РФ № 26-ФЗ определяются полномочия Правительства Российской Федерации, и органов исполнительной власти субъектов федерации в отношении указанных ресурсов и из использования. Вопросы владения, пользования и распоряжения природными лечебными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

ФЗ РФ № 26-ФЗ определяет курортное дело как совокупность всех видов научно-практической деятельности по организации и осуществлению лечения и профилактики заболеваний на основе использования природных лечебных ресурсов

В настоящее время развитие отечественных курортов и курортных регионов приобретает особое значение в связи с необходимостью формирования единого правового пространства Российской Федерации, отвечающего требованиям современности.

Анализ правоприменительной практики действующего законодательства в курортно-рекреационном комплексе (КРК) показывают необходимость дальнейшего его изменения и дополнения в соответствии с изменениями социально-экономических условий в России. К числу основных институциональных правовых проблем в деятельности КРК следует отнести.

Отсутствие четкого разграничения полномочий в сфере государственного регулирования КРК между Российской Федерацией и субъектами Федерации.

Несоответствие отдельных положений Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и других нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность КРК, современному международному законодательству, направленному на создание условий для присоединения России к Всемирной торговой организации.

Отсутствие механизма финансового обеспечения ответственности туристских организаций, так называемых финансовых гарантий. Недостаточный уровень государственной поддержки в сфере внутреннего (социального) и въездного туризма (отсутствие льгот по НДС, налогу на прибыль, налогу на имущество, отсутствие льгот для инвесторов, вкладывающих средства в строительство гостиниц и иных предприятий туристской индустрии на территории Российской Федерации; недостаточное применение механизма субсидирования субъектов туристской индустрии, предоставляющих услуги в области социального.

Недостаточную гражданско-правовую защиту прав и интересов туристов из-за отсутствия в законодательстве подробных положений о порядке заключения, исполнения и прекращения договора оказания услуг по туристскому обслуживанию, о правах и обязанностях сторон по договору, а также об ответственности за нарушение его условий туристскими организациями и туристами.

Решение указанных проблем и устранение отмеченных противоречий потребует с учетом уже внесенных изменений и дополнений в существующий Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", касающихся введения финансового обеспечения туроператоров перед потребителями, безопасности туризма, уточнения положений государственного регулирования и др., на первом этапе потребуют внести изменения и в другие законодательные акты (Уголовный, Гражданский, Административный кодексы и др.), чтобы синхронизировать с действующим законодательством в туризме.

Следует предложить меры по решению данных институциональных правовых проблем в сфере туризма:

1. Подготовить предложения и разработать государственные антикризисные программы поддержки КРК федерального, регионального, муниципального уровней, в которых предусмотреть следующие меры: стимулирование потребительского спроса, снижение цен на турпродукт, преференции для инвесторов, снижение налоговой ставки с 15% до 5% по упрощенному режиму налогообложения и др.), а также поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность по развитию внутреннего и въездного туризма.

2. Продолжить работу, направленную на повышению эффективности работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма.

3. Продолжить работу по финансированию и созданию условий для развития современного конкурентоспособного КРК в Российской Федерации, оптимально учитывая интересы всех участников и способствуя привлечению российских и зарубежных инвестиций посредством реализации действующих и разработки новых федеральных целевых программ.

4. Подготовить предложения, направленные на повышение ответственности туроператоров, прозрачности работы предприятий и организаций КРК, обеспечение защиты прав потребителей туристских продуктов, безопасности и качества туристских услуг.

5. Разработать меры по развитию социального туризма для детей, студентов и пожилых граждан.

6. Поддержать разработку мер по повышению безопасности российских туристов, как в России, так и за рубежом, но при этом не усугублять положение малого и среднего бизнеса в условиях кризиса.

7 Создать национальную систему профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации кадров для работы в сфере туризма, что должно способствовать улучшению качества обслуживания в туристической индустрии.

8. Разработать новые, более современные профессиональные стандарты, учитывающие необходимые квалификационные уровни подготовки, и являющиеся основой для разработки и совершенствования образовательных стандартов и программ.

9. Принять меры по снижению тарифов на пассажирские перевозки с учетом падения цен на энергоносители, введению более гибкой системы ценообразования и политики агентских продаж на авиационном и железнодорожном транспорте.

10. Формировать программы событийного туризма (конгрессы, фестивали, конкурсы, праздники и т.д.), разработать план ключевых, "знаковых" событий года, и широко представлять информацию о туристских возможностях страны и субъектов Российской Федерации (Интернет, СМИ).

11. Совершенствовать и расширять исследования по мониторингу, анализу и прогнозированию туристского рынка Российской Федерации, используя Международный опыт оценки экономической роли туризма, закрепленной в рекомендациях Статистической комиссии ООН и связанной с внедрением в национальные системы статистического учета специального инструмента вспомогательных счетов, продолжать участие в ФЦП "Развитие государственной статистики России в 2007- 2011 гг.".

12. Организовать серию туристических медиа-форумов как в России, так и за рубежом, для объединения усилий российских СМИ при продвижении внутреннего и въездного туризма, активно использовать возможности сети Интернет для изучения мирового опыта продвижения туристского потенциала, разработать рекомендации по созданию национального туристского портала, ориентированного на развитие внутреннего и въездного туризма.

13. Разработать предложения по формированию правовых основ функционирования единой автоматизированной информационной системы учета реализации туристского продукта на территории Российской Федерации.

14. Разработать механизмы стимулирования внедрения инноваций, в том числе технологий ресурсо- и энергосбережения, повышения экологической эффективности в сфере туризма и смежных отраслях.

15. Разработать меры по осуществлению полноценного страхования туристов от рисков, общепринятых в мировой практике страхования, а также механизм обязательного страхования туристских маршрутов повышенной опасности в пределах России, с установлением минимального размера страховой суммы и минимального набора страхуемых рисков, оказываемых страховых услуг.

16. Разработать предложения по установлению особенностей правового регулирования путешествий несовершеннолетних туристов, туристов с ограниченными физическими возможностями, включая повышенную ответственность туроператоров и турагентов за качество и безопасность предоставляемых услуг, определение квалификационных требований к руководителям турфирм, организующих путешествия групп несовершеннолетних туристов, туристов с ограниченными физическими возможностями, а также квалификационных требований к руководителям таких групп.

Безусловно, решение данных проблем в компетенции Правительства Российской Федерации. Но проводником его решений является субъект Российской Федерации.

Таким образом, анализ недостатков нормативно-правового регулирования КРК показывает необходимость активных действий со стороны государственных органов власти и субъектов РФ, направленных на создание условий для устойчивого развития КРК в России.

Государственное регулирование санаторно-курортной деятельности в РФ

В развитии курортного дела принимают участие государственные) и муниципальные органы власти, отдельные министерства и ведомства, предприятия, коммерческие и общественные организации, граждане. Их роль и значение в этом процессе различны и они постоянно меняются. Однако в силу сложившихся российских традиций, особой значимости курортного дела, в том числе в воспроизводстве рабочей силы, а также вследствие неразвитости рыночных отношений, низкой платежеспособности населения и множества других причин особая роль принадлежит государству и его федеральным, региональным и муниципальным органам. Именно поэтому представляется важным прежде всего рассмотреть основные направления деятельности государства в развитии отечественного курортного дела.

Социально-экономические реформы, произошедшие в нашей стране, вызвали необходимость формирования адекватного правового поля в санаторно-курортной сфере. Прогрессивным явлением в формировании нормативной правовой базы в санаторно-курортной сфере было принятие в 1995 г. (в целях сохранения и развития курортного дела в России, и с пониманием, что основой каждого курорта являются его природные лечебные факторы и их ресурсы) Федеральных законов "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" № 26-ФЗ и "Об особо охраняемых природных территориях" № 33-ФЗ.

В развитие указанных законов Правительство РФ утвердило Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения и Положение о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями федерального значения, регламентирующие деятельность по указанным направлениям.

За прошедшие пятнадцать лет рассмотренные законы многократно доказывали свою актуальность и жизненность всех основных положений. Вместе с тем необходимо отметить, что эти законы не решали ряда накопившихся, а тем более постоянно возникающих в связи с переходом к рынку новых проблем в системе управления санаторно-курортной сферой. В частности, остается нерешенной проблема разработки нормативных актов о курортах, системе мер по экономическому стимулированию развития курортного дела, разграничении прав и ответственности между Российской Федерацией и ее субъектами. В них не были раскрыты взаимоотношения государства (как владельца курортных земель, ресурсов и т.д.) и пользователя (здравницы и прочие курортные объекты). В них не были отражены вопросы налогообложения, лицензирования; не конкретизированы вопросы курортного строительства, курортной инфраструктуры; вопросы управления и координации курортной деятельности, а также развития курортной науки. А главное – законы не содержат принципиальных положений об организации системы управления функционированием санаторно-курортного комплекса. К тому же рассматриваемые законы не учитывают и не в состоянии учесть все специфические, конкретные требования субъектов Российской Федерации, каждый из которых обладает своим неповторимым курортным потенциалом и нуждается в своем оригинальном пути развития.

Одновременно идет поиск в области регионального правотворчества в санаторно-курортной сфере. Регионы, в недавнем прошлом лишенные собственных механизмов управления, стали субъектами правового регулирования. Каждый регион уникален, обладает только ему присущими специфическими условиями, ресурсами и положением в государстве. Разнообразие курортного потенциала регионов предполагает множество векторов и вариантов развития в санаторно-курортной сфере, что делает необходимыми собственные правовые инициативы. Вместе с тем при всей региональной специфике необходимо, чтобы нормативные решения в регионах соответствовали общим принципам государственной санаторно-курортной политики.

Несмотря на активную законотворческую деятельность, действующая в настоящее время нормативная правовая база остается недостаточной для обеспечения правовых гарантий сохранения и развития отечественного санаторно-курортного комплекса, сохранения и воспроизводства природных лечебных ресурсов, а также осуществления государством налогового, таможенного, валютного протекционизма по отношению к санаторно-курортным организациям, к коммерческим структурам, осуществляющим финансирование санаторно-курортной сферы.

Особо отметим, что в настоящее время, в первую очередь, требуется разработка основополагающего отраслевого закона – "Об основах курортного дела в Российской Федерации". Целесообразно также разработать и принять закон "О поддержке курортного дела в Российской Федерации". Назначение этих законов заключается в обеспечении необходимых мер для регулирования и развития санаторно-курортной сферы, а также для придания этой сфере динамичной структуры и режима деятельности.

Нормативно-правовое обеспечение санаторно-курортной сферы пока еще не сформировано в полном объеме. Вместе с тем состояние и степень упорядоченности законодательно-правовой базы санаторно-курортной деятельности являются неотъемлемыми показателями эффективности проводимой государством политики в рассматриваемой сфере. Законотворческой работе как основе проведения последовательной и взвешенной государственной политики в санаторно-курортной сфере должно быть уделено особое внимание в деятельности Министерства здравоохранения и социального развития РФ.

Лицензирование представляет собой законодательно утвержденное разрешение на право заниматься какой-либо деятельностью на определенный срок при соблюдении определенных условий. Основной смысл лицензирования – защита прав потребителя от некачественных продуктов и услуг в тех сферах, где эти услуги могут представлять опасность для его жизни и здоровья. Перечень подлежащих лицензированию услуг, а также порядок лицензирования медицинской деятельности, в том числе и в отношении санаторно-курортной помощи, закреплены законодательно.

Вместе с тем нам представляется, что лицензированию должна подвергаться не санаторно-курортная помощь как таковая (только по медицинской составляющей санаторно-курортного продукта), а санаторно-курортная деятельность здравницы в комплексе. Дело в том, что все составляющие деятельность здравницы имеют в конечном итоге определенное влияние на положительный результат лечения. Санаторно-курортный продукт отличают сложность и комплиментарность. Он образуется из сочетания меньшего или большего числа разнородных взаимодополняемых услуг. Таким образом, здравницу нельзя рассматривать как произвольную сумму независимых, отдельно управляемых сегментов, случайно собранных под одной крышей. Услуги, обоснованно связанные с медицинским обслуживанием, являются эффективным дополнением к нему и создают новое качество лечения. Для наглядного сравнения: можно иметь превосходные составляющие самолета, который, тем не менее, не полетит или упадет.

Безопасность курортного дела как вида деятельности и уменьшение риска при санаторно-курортном лечении имеет множество аспектов. Санаторно-курортные услуги, как и санаторно-курортные организации, характеризуются различным уровнем риска для жизни, здоровья граждан и требуют применения безопасных технологий. Защита потребителя на государственном уровне осуществляется в рамках Федерального Закона "О защите прав потребителей", а также в судебном порядке.

Организация безопасности санаторно-курортной деятельности в цивилизованных рамках должна регулироваться законодательными актами о сертификации. На современном этапе развития санаторно-курортного рынка важную роль должна была бы сыграть сертификация санаторно-курортных услуг, однако по сути своей действующие системы сертификации имеют коммерческий уклон и уже зафиксированы примеры, когда сертификат просто покупается за деньги. Сертификация здравниц и санаторно-курортных услуг на сегодняшний день воспринимается как способ узаконенного вымогательства. Полагаем, что сертификация санаторно-курортных услуг (организаций) должна быть государственно организованной системой.

Основные цели, задачи и направления государственной политики развития курортного дела в России определены в подготовленной Министерством здравоохранения и социального развития РФ "Концепции государственной политики развития курортного дела в Российской Федерации" (решение коллегии Минздрава РФ № 11 от 24.06.2003 г.), которая создала основу для разработки конкретных планов и программ по ее реализации.

Необходимость выработки государственной политики развития курортного дела определяется многими предпосылками и во многом обусловлена высоким потенциалом лечебно-профилактической эффективности санаторно-курортной помощи.

Следующая предпосылка, диктующая необходимость разработки государственной политики в курортном деле – экономическая. Здравницы, как любые хозяйствующие субъекты в нашей стране, функционируют в условиях рыночной экономики, поэтому все позитивные и негативные стороны рыночных отношений полностью распространяются на отношения в санаторно-курортной сфере. В этой связи необходимо отметить, что изменение форм собственности здравниц и ослабление координации их деятельности, контроля за использованием природных лечебных ресурсов привело к необоснованному уменьшению объема их применения в лечебной практике здравниц, возрастанию их стоимости и доступности для осуществления полноценного комплексного санаторно-курортного лечения.

В рассматриваемой Концепции дан ряд определений, ранее недостаточно четко определенных в законодательстве (курорт, путевка, курортное дело, санаторно-курортные услуги и др.), и обоснование необходимости принятия Концепции, а также рассмотрено состояние дел в этой сфере. Впервые за реформируемый период определены цель и основные задачи государственной политики развития курортного дела в Российской Федерации. Концепция рассчитана на проведение в жизнь практических решений по улучшению курортного дела в России, отражает интересы здравниц, предприятий и государства в целом, помогая в преодолении общих социальных проблем и способствуя экономической стабилизации страны.

Вместе с тем необходимо понимать, что для полномасштабной реализации данной Концепции последняя должна иметь статус постановления Правительства РФ и быть межотраслевым документом. Правительство согласно Федеральному закону "О Правительстве Российской Федерации" разрабатывает и осуществляет меры по развитию санаторно-курортной отрасли, а в соответствии с Федеральным законом "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" определяет основные направления государственной политики в сфере санаторно-курортного лечения. Однако следует констатировать, что Правительство не применяет в должной мере основные положения этих законов. Нельзя утверждать, что государственная политика в санаторно-курортной сфере носит продуманный, систематизированный, целостный характер; не подготовлены соответствующие нормативные документы, определяющие перспективы развития курортного дела; не создана действенная национальная курортная администрация.

Успешное развитие и повышение эффективности функционирования санаторно-курортного комплекса возможно только при условии выработки целого пакета экономических, финансовых, структурно-организационных мер в сочетании с реализацией долгосрочных и среднесрочных планов и программ развития курортной отрасли. Принятие государственных программ развития курортного дела позволяет укреплять договорную дисциплину бюджетного финансирования санаторно-курортной деятельности, привлекать финансовые средства из различных источников, координировать усилия различных партнеров и соисполнителей вне зависимости от их ведомственной принадлежности и места расположения.

Для реформирования и более комплексного развития санаторно-курортной сферы была принята федеральная целевая программа "Развитие курортов федерального значения" (постановление Правительства РФ от 2.02.1996 г. № 101) и ряд региональных программ развития курортного дела. Следует отметить, что реализация и финансирование этих программ носят неудовлетворительный характер в силу многих причин, в том числе из-за хронического дефицита средств, несовершенства механизма правового регулирования и др.

Программа развития курортного дела в том или ином регионе обязательно должна предусматривать предварительное изучение потребностей целевых рынков всех регионов России и существующего состояния ресурсов региона. Прежде всего, для исследуемого региона необходимо иметь возможность определить состояние тех потенциальных курортных ресурсов, которые могут стать целью поездки на лечение. Решение этих проблем связано с проведением трудоемких и ресурсоемких исследований, с разработкой и применением необходимых методик.

Организация санаторно-курортной помощи населению требует разработки программ, которые должны быть тесно между собой увязаны и взаимно дополнять друг друга. Аналогичным образом необходима тесная согласованность курортных программ с программами развития туризма, науки, охраны природы и развития регионов, с другими смежными программами.

Современная государственная политика в санаторно-курортной сфере России достаточно многогранна, хотя и далека от совершенства. Следует констатировать, что государственная санаторно-курортная политика не носит системный, целенаправленный характер, что не сформирована необходимая система управления санаторно-курортным комплексом страны, не в полной мере решены многие вопросы правового регулирования курортного дела, являющегося важнейшим инструментом влияния государства на его развитие.

Совершенно очевидно, что необходимо дальнейшее развитие правовой базы курортного дела, которое должно идти по пути разработки законодательных и подзаконных актов, разработки и осуществления государственной политики и государственных программ развития курортного дела, определении правовых гарантий обеспечения развития курортного дела России, защите субъектов санаторно-курортной деятельности, реализации прав граждан в санаторно-курортной сфере.

Шагом вперед явилось создание нормативной правовой основы функционирования особых экономических зон туристс- ко – рекреационного типа (далее именуются – ОКЗ – "особые курортные зоны"). Курс на организацию ОКЗ способствует решению ряда приоритетных для санаторно-курортной сферы проблем в области совершенствования законодательства Российской Федерации об инвестиционной деятельности, формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в создание современных санаторно-курортных объектов и инфраструктуры курортов, модернизации регионального санаторно-курортного комплекса в условиях его перехода от административных принципов функционирования к рыночным, стимулирование экономики курортного региона, развитие предпринимательства в рассматриваемой сфере.

Социально-экономические выгоды от создания ОКЗ очевидны и достаточно весомы. Резиденты ОКЗ уплачивают налоги в общеустановленном порядке. В тоже время налоговым законодательством им предоставлены существенные льготы по налогу на прибыль, по налогу на имущество и земельному налогу.

Учитывая стратегические преимущества географического положения России и потенциал ее природных лечебных ресурсов, рекреационных территорий, практическая реализация формирования ОКЗ и создание на территории Российской Федерации современных конкурентоспособных санаторно-курортных и рекреационных комплексов позволит оживить санаторно-курортную сферу, создать в стране современную конкурентоспособную курортную индустрию.

Данные официальной статистики говорят о том, что в Российской Федерации в последние годы малый сектор санаторно-курортного комплекса, несмотря на его достоинства, находится в застойном состоянии. Число малых предприятий, по существу, не растет. В настоящее время в санаторно-курортной сфере Российской Федерации число малых предприятий вместе с индивидуальными предпринимателями составляет 669 здравниц, что составляет 31.6% от общего количества санаторно-курортных организаций.

Развитие малого предпринимательства в санаторно-курортной сфере Российской Федерации происходит весьма неравномерно – в региональном разрезе. Почти половина работающих в санаторно-курортном комплексе страны малых предприятий сосредоточена в двух федеральных округа (ФО ) – в Южном и Приволжском (Центральный ФО – 15,3%, Северо-западный ФО – 6,6%, Южный ФО -20,9%, Приволжский ФО – 24,4%, Уральский ФО – 12,6%, Сибирский ФО – 15,3%, Дальневосточный ФО – 5,1%).

Федеральным законом № 209-ФЗ от 24 июля 2007 г. определены особенности нормативно-правового регулирования развития малого и среднего предпринимательства в РФ, в частности определены конкретные формы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Главными недостатками малого бизнеса являются: высокий риск ведения операций, ограниченные возможности финансирования малого бизнеса, низкий уровень менеджмента. Имеются и другие объективные трудности в развитии малого бизнеса.

При решении указанных проблем необходимо учитывать, на наш взгляд, региональные факторы. Дело в том, что в разрезе отдельных регионов малое предпринимательство в санаторно-курортной сфере развивается неодинаковыми темпами (Центральный ФО – 25,6% от числа санаторно-курортных организаций Федерального округа, Северозападный ФО – 63,6%, Южный ФО – 29,8%, Приволжский ФО – 33,3%, Уральский ФО – 41,6%, Сибирский ФО – 34,7%, Дальневосточный ФО – 34,3%).

В целом установлено, что уровень развития малого предпринимательства санаторно-курортного комплекса в отдельных регионах находится в тесной связи с исторически сложившимся уровнем малых санаторно-курортных организаций, в первую очередь санаториев-профилакториев; по-прежнему очень мало количество вновь создаваемых малых санаторно-курортных организаций. Особо отметим, что многие из работающих санаторно-курортных организаций, относящихся к малому бизнесу, не пользуются преимуществами, предоставляемые малому предпринимательству.

Разумеется, принятие закона о развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации – хотя и очень важный шаг к оживлению, в том числе и санаторно-курортного бизнеса, созданию в стране современной конкурентоспособной курортной индустрии. Однако для того, чтобы создание и развитие малого предпринимательства обеспечило прорывной характер развития курортного дела в стране, а сами малые предприятия стали точками роста, предстоит ещё немало сделать, чтобы заложенные в законе принципы и потенциальные возможности были реализованы в полной мере, чтобы развитие санаторно-курортной сферы получило реальные позитивные сдвиги.

Особенности правового и государственного регулирования курортной деятельности в Европе

Международный туризм регулируется многими Конвенциями, международными договорами и соглашениями. В сфере правового регулирования курортной деятельности было достигнуто соглашение об обеспечении основных прав на отдых и свободное время, которые являются фундаментом развития курортного дела и туризма вцелом.

Всеобщая Декларация прав человека, принятая генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г., в статье 24 гласит, что " каждый человек имеет право на отдых и свободное время, включая разумное ограничение рабочего времени и оплачиваемые ежегодные отпуска". Здесь не лишне заметить, что этот незыблемый постулат для всего мира в современной России повсеместно нарушается, быть может и в этом причина медленного развития туризма в нашей стране.

Одним из главнейших направлений формирования международного туристского права было, прежде всего, достижение о терминологии и определениях. Отработкой формулировок туристской терминологии занимался Комитет по статистике Лиги Наций и в 1937 г. опубликовал свои первые определения " международного туриста". После Второй мировой войны отработка этих же вопросов была прерогативой Международного Союза Официальных Туристских Организаций International Union of Official Travel Organizations IUOTO, в 1950г. были введены термины и понятия экскурсанта, транзитного путешественника, а в 1954 г. комиссией ООН было принято новое определение туриста.

Далее это определение уточнялось в 1963г. на Конференции по международному туризму и путешествиям ООН (Римская Конференция по определениям в туризме).

В 1976г. впервые ООН был опубликован перечень определений туристской терминологии, где даны практически все важнейшие термины, предназначенные для унификации правил туристской статистики Provisional Guidelines on International Tourism,UNCTAD.

Сегодня в своей деятельности в сфере туризма государства руководствуются основными международными соглашениями о туризме – Гаагским (1989 г., Гаага, Нидерланды) и Манильским соглашениями (1980 г., Манилы, Филиппины), рекомендациями Осакской конференции министров по туризму (1994 г., Осака, Япония).

Важно отметить и региональные законы и нормативные акты. Европейское экономическое сообщество принимает ряд законов и нормативных актов, касающихся единообразного регулирования туристской деятельности в странах сообщества.

Среди таковых можно отметить Шенгенские соглашения о едином визовом пространстве, документы о контрактах на туристские услуги – Директива ЕС №90/134 от 13 мая 1995 г. "Типовой контракт, подлежащий подписанию между туристским агентством и клиентом", "Международная Конвенция по контракту на путешествие", принятая на Генеральной Ассамблее ФУААВ 22 октября 1970 г., "Международная гостиничная Конвенция, касательно заключения контрактов между владельцами гостиниц и туристскими агентами", принятая МГА ФУААВ 15 июня 1979 г., нормы регулирования деятельности магазинов беспошлинной торговли duty free и tax free и другие.

Таким образом, мы рассмотрели некоторые правовые аспекты регулирования международного туризма, но просто нельзя не рассказать об организациях, которые претворяют в жизнь международное регулирование отрасли.

Теперь обратимся к особенностям государственного регулирования курортной деятельности в европейских странах. Так во Франции вопросы регулирования туризма относятся к компетенции Министерства транспорта и общественных работ, в структуре которого предусмотрены Государственный секретариат по вопросам туризма и Управление туризма. Эти органы курируют вопросы управления и регулирования отрасли, инвестирования и международных отношений в сфере туризма.

Кроме того, существует ещё целый ряд органов, участвующих в управлении туризмом " с правом совещательного голоса":

– Совет по туризму при Министерстве транспорта и общественных работ;

– Французское агентство туристского инжиниринга и Национальный наблюдательный совет по туризму (маркетинговые исследования и статистика в туризме);

– Национальное агентство по отпускным поездкам (социальный туризм);

– Национальный комитет по процветанию Франции (вопросы экологии и озеленения городов).

На региональном уровне действуют представители центральной исполнительной власти, решающие вопросы развития туристской сферы и подчиняющиеся непосредственно префектам. Деятельность этих представителей направлена на координацию местных и национальных инициатив, так как полномочия местных властей в области туризма достаточно велики.

Продвижением образа Франции как туристского центра на международном рынке занимается ассоциация "Maison de la France", возникшая в 1987 г. в результате соглашения о партнёрстве между местными администрациями, туристическими фирмами, гостиницами, администрациями объектов экскурсионного показа. В настоящее время ассоциация насчитывает около 800 членов. В штате ассоциации более 200 сотрудников, 33 его представительства работают в 26 странах мира. Руководящий орган ассоциации – совет директоров, состоящий из 27 человек (1/3 – чиновники из госаппарата, а 2/3 – представители частного бизнеса). Деятельность ассоциации на 60 % финансируется из госбюджета.

По-моему, такая организация хорошо бы вписалась в правовое поле в сфере регулирования туризма в России, так как условия Франции довольно схожи с российскими условиями деятельности туристского бизнеса.

В Испании вопросами туризма ведает Государственный секретариат по торговле, туризму и малому бизнесу, подчиненный Министерству экономики. Кроме Госсекретариата Министерству подчиняются:

– Центральная дирекция по туризму (административные вопросы и выработка общих направлений государственной политики в сфере туризма );

– гостиничная цепь "Paradores" (83 гостиницы, размещённые в зданиях, представляющих историческую ценность);

– два выставочно-конгрессных центра (в Мадриде и Малаге) и Испанский институт туризма – " Turespaca".

Полномочия Министерства экономики невелики. Такие важные функции, как лицензирование, сертификация услуг, разработка стратегии развития туристской индустрии, являются прерогативой местных властей.

С целью координации их деятельности в стране создан Совет по развитию туризма, в состав которого входят представители государственных органов власти всех уровней и представители частного бизнеса. Решения Совета носят рекомендательный характер.

Испанский институт туризма "Turespaca" занимается привлечением иностранных туристов, осуществляя рекламную деятельность и продвижение испанских курортов за рубежом. Организация имеет широкую сеть информационных офисов в Испании и 29 представительств в 21 стране мира. Институт полностью финансируется из госбюджета.

В Великобритании сферу туризма возглавляет Министерство культуры, зрелищ и спорта, которому подчиняется орган, непосредственно курирующий туризм,- " British Tourist Authority" (ВТА).

ВТА занимается привлечением иностранных туристов в Великобританию и развитием внутреннего туризма, а также консультирует правительство и другие государственные учреждения по вопросам туризма.

Являясь по организационно-правовой форме частнопредпринимательским институтом, ВТА наряду с традиционной деятельностью на зарубежных рынках (распространение информации туристического содержания, участие в выставках) предоставляет платные консалтинговые и маркетинговые услуги, организует выставки и семинары, осуществляет различные проекты с участием иностранного капитала, издаёт и реализует путеводители, видеофильмы и другую рекламно-информационную продукцию.

Во главе ВТА стоит совет директоров из пяти человек и президент. В штате организации около 300 человек, из которых примерно треть работает в Лондоне, а остальные за рубежом в 26 странах мира.

Более чем на 2/3 (68 %) ВТА финансируется из госбюджета.

В Италии Департамент по туризму входит в состав Министерства производственной деятельности. Основные функции Департамента сводятся к координации деятельности региональных тур-администраций, разработке нормативно-правовых отраслевых документов национального характера, исследованиям и обработке статистических данных, а также международной деятельности.

Полномочия местных тур-администраций также значительно расширены. Они ведают всеми вопросами лицензирования туристской деятельности на своей территории, осуществляют классификацию гостиниц, имеют право продвигать и рекламировать свои регионы внутри страны и за рубежом (рекламные мероприятия, участие в выставках и т.п.).

Однако ведущая роль в представлении Италии на международном туристском рынке принадлежит Национальному управлению по туризму (Е NIT), основными функциями которого являются рекламно-информационная работа, маркетинговые исследования, координация зарубежной деятельности местных тур-администраций. ENIT подчиняется Департаменту по туризму и полностью финансируется из госбюджета. В штате ENIT 200 человек, в том числе сотрудники 20 представительств в 16 странах.

На мой взгляд, по масштабам международного туризма, федеральному устройству и способу организации туристской отрасли для России наиболее приемлема европейская модель управления. Когда все вопросы решаются в каком–либо многоотраслевом министерстве на уровне соответствующего отраслевого подразделения, чаще всего это министерство с экономическим уклоном.

Однако для эффективного функционирования этой модели целесообразно государственное финансирование отрасли (по меньшей мере, частичное), что продиктовано необходимостью участия государства в формировании и продвижении национального турпродукта, осуществлении маркетинговых исследований, рекламно-информационной деятельности, организации и проведении международных туристских выставок, конференций, семинаров, формировании базового пакета инвестиционных проектов в области развития туристской инфраструктуры и т. п.

Выводы

Согласно официальному, законодательно закрепленному определению курортное дело – это совокупность всех видов научно-практической деятельности по организации и осуществлению лечения и профилактики заболеваний на основе использования природных лечебных ресурсов. Очевидно, что в условиях активно развивающихся рыночных отношений это определение не исчерпывает всей широты реальных отношений по организации курортной деятельности.

Нормативно-правовое обеспечение санаторно-курортной деятельности пока еще не сформировано в полном объеме. Вместе с тем, состояние и степень упорядоченности законодательно-правовой базы санаторно-курортной деятельности являются неотъемлемыми показателями эффективности проводимой государством политики в рассматриваемой сфере. В данной работе рассматриваются ключевые аспекты правовой базы курортного дела, направления дальнейшего развития правового регулирования и поддержки курортного дела в Российской Федерации.

В настоящее время в целом постепенно формируется реалистичный подход к курортам и туризму и понимание индустрии гостеприимства, как сферы экономики, обладающей значительными выгодами для социально-экономического развития регионов России.

Для санаторно-курортного комплекса России, находящегося на начальном этапе развития рыночных отношений, создание и развитие сектора малого предпринимательства должно стать основой реструктуризации санаторно-курортной сферы, обеспечивающей ее полноценный переход к рыночной экономике.

Требования динамики развития туристского рынка обуславливают необходимость постоянного совершенствования законодательных актов сферы туризма, а также мониторинга смежного законодательства, влияющего на состояние туристской индустрии.

Литература

1. Конституция Российской Федерации

2. ФЗ РФ № 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"

3. Федеральный закон от 24.11.1996 N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"

4. Постановление Правительства РФ от 07.12.96 № 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения".

5. Постановление Правительства РФ от 07.12.96 №1426 "Об утверждении Положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями федерального значения".

6. Антонова Р.О. Развитие курортной деятельности в современных российских условиях – Саратов: СГТЭУ, 2011

7. Беликов М.Ю., Некрасова М.Л.Проблемы нормативно-правового регулирования курортно-рекреационного комплекса в Российской Федерации Курортно-рекреационный комплекс в системе регионального развития: инновационные подходы: материалы IV всероссийской науч.-практ. конф. – Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2011

8. Биржаков М.Б. Введение в туризм. СПб.: Владос, 2009.

9. Ветитнев А.М. Л.Б. Журавлева Курортное дело – М.: КНОРУС, 2009

10. Организация туризма: Учебное пособие / А.П.Дурович, Н.И.Кабушкин, Т.М.Сергеева. – Мн.: Новое знание, 2009

11. Романчук Е.Н. Туризм – М.: КНОРУС, 2011

12. Третьякова Т.Н., Тарханова Н.П. Основы курортологии: Учебное пособие для студентов заочного обучения. – Челябинск: Изд. ЮУрГУ, 2000.

автореф.ы и диссертации:

13. Горовой, Н. К.Становление и развитие курортного законодательства России: с начала XVIII в. до конца XX в. автореф. диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. – Краснодар,2010

14. Горовой Н.К. Состояние нормативно-правового регулирования в сфере туризма в Российской Федерации // Юридический мир: общероссийский научно-практический правовой журнал. 2009. № 4(148). С. 72–74.

15. Евстахов П.Г. Туристическая карта Европы: прошлое, будущее и настиоящее // Вестник СГУ №2, 2010 С.123-131

16. Епифанов А. Е., Самарина Т. В. Основные этапы регламентации курортного дела в отечественном праве.// Право как ценность и средство государственного управления обществом: Сборник научных трудов/ Отв.ред. П. В. Анисимов – Вып. 4. – Волгоград: ВА МВД России, 2007. – С. 40 – 48.

17. Лимонов В.И.Проблемы государственного регулирования // Вестник МГОУ. Экономика 30-03-2011 C.132-156.

18. Путрик Ю.С. Туристская политика РФ: региональный аспект. // Современные проблемы сервиса и туризма. 2010, № 1..56- 65