Прокуратура в российской конституционной системе власти

Прокуратура в российской конституционной системе власти.

Статьи по теме
Искать по теме

Конституционные основы деятельности прокуратуры

Законность как режим функционирования правовой системы и метод осуществления государственной власти демократического общества несомненно включает в себя не только полноту законодательного урегулирования общественных отношений, но и равное отношение к любому человеку при применении законов и неотвратимость ответственности за их нарушение.

Поэтому законность признана Конституцией Российской Федерации (в ст.ст. 15 и 16) неприкосновенной социальной ценностью, объявлена одной из составляющих основы конституционного строя современной России, и в силу этого она подлежит государственной охране, ибо антизаконность и беззаконие подрывают не только эти основы, но и посягают на национальную безопасность страны и ее правовой системы.

Несмотря на такую важность проблемы защиты и охраны законности, многие ученые-правоведы, в том числе и большинство разработчиков Конституции РФ, эту функцию (в смысле деятельности) российского государства не рассматривают в качестве основной (конституционной). Защита законности, в том числе охрана прав и свобод человека, может быть осуществлена, по их мнению, и через суд, путем обращения туда заинтересованных сторон, без создания для этого специализированного конституционного органа власти, каковым в России более 280 лет традиционно является Прокуратура. Поэтому, – предлагают они, – надзорную функцию прокуратуры надо отменить, оставив за ней только функцию уголовного преследования, а прокуратуру передать в структуру судебной или исполнительной власти. Прокуратура ими рассматривается как атрибут тоталитарного государства. В качестве положительного примера при этом приводятся правовые системы стран западной демократии (США, Франции, ФРГ и т.д.).

Однако подобная концепция является ошибочной. Во-первых, деятельность государства по надзору за исполнением законов в России возникла как демократическое явление, поскольку возникновение "правительствующего" сената в тот период было признаком демократизации власти, за деятельностью которого надзирал первый Генерал-прокурор России.

Во-вторых, деятельность эта существует не потому, что есть и учреждена прокуратура, а потому, что " возникновением большого количества законов возникает необходимость в законности...". В-третьих, у российского государства, в отличие от других видов деятельности, эта деятельность и орган, ее осуществляющий (прокуратура), представляют собой уникальный элемент в системе государственного механизма, который не вмешивается в практическую деятельность правоприменителя, а осуществляет повсеместный надзор за законностью действий во всех сферах общественных отношений, урегулированных правом, и реагирует специфическими своими мерами на все виды нарушения закона, в том числе уголовно-правового характера (чего не вправе делать государственные контролирующие органы). Прокуратура осуществляет поиск информации о любых нарушениях закона, инициирует преследование любого вида правонарушения, вплоть до привлечения к ответственности нарушителя закона, в том числе и к судебной. Такой универсальной функции нет не только у государственных контролирующих, но и других правоохранительных органов, деятельность которых по преследованию правонарушителя уголовно-правового характера до судебной стадии не распространяется, а заканчивается передачей дела прокурору.

В-четвертых, разделение власти именно на три ветви не является единственно верным решением проблемы ограничения произвола власти и демократизации правовой системы общества. Известны страны с делением ветвей власти и на четыре, где не меньше демократии, чем в странах с делением на три ветви, например, Никарагуа, Бразилия и т.д.

В-пятых, возложение на прокуратуру обязанности по надзору за исполнением законов никогда не означало и не означает ограничения права человека или юридического лица самому обратиться в суд за защитой своих прав. Более того, деятельность прокуратуры, как и других органов власти, находится под судебным контролем и нет в этом каких-либо ограничений относительно прокуратуры.

Таким образом, надзор за исполнением законов в Российской Федерации представляет собой закономерно и в силу внутренней потребности возникший один из основных видов государственной деятельности и осуществляется он специальным органом, отличающимся по своему правовому статусу, системе построения, структуре, предмету, методу, задачам и целям деятельности, называемым "прокуратурой" и имеющим все признаки органа государственной власти. И данное явление в современной правовой системе Российской Федерации, хотя и не вписывается в идею разделения властей, воспринятой в странах передовой демократии Запада, не является регрессивным и реакционным, а, наоборот, служит прогрессивным фактором, приводящим в активное и постоянное движение все ее демократические механизмы с учетом специфики России.

Из изложенного вытекает бесспорно, что прокурорский надзор в Российской Федерации представляет собой отдельный и самостоятельный вид основной (конституционной) деятельности государственной власти:

- осуществляемый в целях охраны и защиты законности как одной из составляющих основы конституционного строя Российской Федерации, без вмешательства во внутренние функции право-применяющих субъектов, специально созданным органом государственной власти, имеющим специфические полномочия и не входящим ни в президентскую и ни в одну из трех ветвей власти;

- проводимый во всех сферах общественных отношений, урегулированных правом, и во всех стадиях процесса государственного преследования правонарушения – от поиска и обнаружения его до привлечения правонарушителя к законной ответственности, независимо от вида правонарушения и вида юридической ответственности, включая процесс предупреждения нарушения законности (в т.ч. и преступности), устранения их последствий.

Если учесть все изложенное, то конституционная "бесфункциональность" прокуратуры выступает в настоящее время как нарушение конституционной законности, вызванной недостатка-ми самой Конституции. Ведь простое указание в ее ст.129 того, что "прокуратура – это централизованная система", включенная в главу "Судебная власть" без определения ее предназначения, не создает и не повышает конституционности ее деятельности, хотя фактически она должна быть вполне конституционной.

Поэтому срочно требуется внесение изменений в действующую Конституцию РФ, согласно которым прокуратура должна быть выведена из главы "Судебная власть", поскольку таковой она не является, и ей должна быть отведена отдельная глава. В сжатом виде в Конституции должно быть определено предназначение прокуратуры как органа защиты и охраны законности. У Генерального прокурора должно быть восстановлено право законодательной инициативы. Ему должно быть предоставлено право обращения в Конституционный Суд в запросом по вопросам своего ведения.

Прокурорская система, ее компетенция и порядок осуществления деятельности надо установить федеральным конституционным законом.

Требуется также изменить порядок назначения прокуроров субъектов федерации, их заместителей и иных прокуроров.

Общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

Системообразующими элементами организации и деятельности органов прокуратуры являются положенные в их основу принципы. В качестве принципов имеются в виду основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы.

Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ст. 129 Конституции РФ. В ч. 1 указанной статьи и в п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ называются принципы единства прокурорской системы, ее централизации и как одно из ее проявлений – подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре РФ). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом как единой федеральной системы. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Так, любой прокурор, от районного до Генерального, вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же правовые средства: внесение протеста, представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лицами. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.

Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Генеральный прокурор РФ назначает на должность прокуроров субъектов Федерации по согласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором. Независимо от порядка назначения все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором; они подчинены и подотчетны ему. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих и осуществляют контроль за нею. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор по вопросам организации деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры (п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре РФ).

Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, расследования преступлений и др.) каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, материалов проверок и расследований, проводимых в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности их проведения, и внутреннего убеждения.

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, политических партий, других общественных объединений или их представителей на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет установленную законом ответственность (дисциплинарную, административную, а также меры различного характера, применяемые в судебном порядке).

Воздействие на прокуроров и следователей на практике осуществляется в различных формах, от завуалированных, исходящих от различных должностных лиц, в том числе путем принятия нормативных правовых актов, от средств массовой информации (путем инспирированных заказных публикаций и т.п.) до угроз и реальных мер физического воздействия (побои, похищение членов семьи, анонимные и прямые угрозы и др.). Поэтому государством предусмотрены специальные меры по защите прокуроров и следователей. Порядок и условия осуществления защиты определяются Федеральным законом "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов", а также иными нормативными правовыми актами. В органах прокуратуры создана служба безопасности, принимаются иные меры по обеспечению безопасности прокуроров и Следователей, членов их семей и имущества в целях реального обеспечения их независимости и подчинения в своих действиях и решениях только закону, защите прав и свобод граждан, общества и государства.

Прокуроры и следователи не могут быть членами выборных, назначаемых, создаваемых и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления. Данное требование закона – конкретное проявление и реализация принципа независимости органов прокуратуры в отношениях с органами власти. Участие представителей прокуратуры в различных комиссиях и других органах означало бы разделение с ними ответственности за действия и решения и препятствовало бы или делало невозможным осуществление надзора за исполнением ими законов. Закон (ст. 5 Закона о прокуратуре РФ) указывает на недопустимость вмешательства не только в осуществление прокурорского надзора, но и в любую иную функциональную деятельность органов и учреждений прокуратуры, в частности, в расследование преступлений, координацию деятельности правоохранительных органов, участие в правотворческой деятельности.

Как вмешательство в осуществление прокурорского надзора, расследование преступлений надо рассматривать обращения должностных лиц, депутатов, представителей средств массовой информации к прокурору или следователю с требованиями предоставить информацию, составляющую следственную или иную служебную тайну, выполнить или не совершать конкретные надзорные, следственные действия либо совершить их определенным образом вопреки интересам соблюдения законов, установлению истины, привлечению к ответственности лиц/совершивших правонарушения.

Воспрепятствование проявляется в недопущении прокурора или следователя на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, в ограничении доступа к их документам и материалам, в непредставлении материалов и документов по запросам, представлении фальсифицированных данных, в невыделении специалистов и экспертов, отказе или умышленном затягивании под надуманными предлогами проведения по поручению проверок, ревизий, в искусственном создании причин неявки по вызову для дачи пояснений и показаний и т.п. Для преодоления воспрепятствования в различной форме служебной деятельности прокурора, следователя прокуратуры используется вся совокупность правовых средств и иных возможностей, определенных в законе, а именно: принудительный привод; выемка; использование помощи органов милиции, иных сил обеспечения правопорядка; привлечение к ответственности за отказ от дачи показаний, за дачу заведомо ложных показаний; возбуждение производства об административных правонарушениях; привлечение к ответственности по ст. 165 Кодекса об административных правонарушениях за невыполнение законных требований прокурора, иные предусмотренные законом и вызванные обстоятельствами меры.

Прокурор или следователь прокуратуры обязаны давать пояснения по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также представлять их для ознакомления исключительно в случаях и порядке, предусмотренных в законе. Следователь имеет такую обязанность в отношениях с прокурором, непосредственно надзирающим за исполнением законов по расследуемым им делам или вышестоящим прокурором (ст. 211 УПК).

Прокурор обязан представлять материалы и объяснения любому вышестоящему прокурору в силу действия принципа централизации и связанными с ним подчиненностью и подотчетностью (п. 1 ст. 4, 13 Закона о прокуратуре).

В случаях, прямо предусмотренных законом, объяснения представляются суду. Так, следователь и прокурор обязаны в течение 24 часов направить в суд поступившую жалобу от лица, содержащегося под стражей, вместе с материалами, подтверждающими законность и обоснованность применения заключения под стражу в качестве меры пресечения или продления срока содержания под стражей, а при необходимости – и со своими объяснениями. В случае, если жалоба была принесена через администрацию места содержания под стражей, прокурор обязан направить в суд указанные материалы и объяснения в течение 24 час с момента получения от администрации места содержания лица под стражей уведомления о подаче этим лицом жалобы (ст. 220 УПК).

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность ее для граждан, средств массовой информации. Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. В порядке обратной связи обеспечение принципа гласности повышает уровень информированности населения о состоянии законности и деятельности прокуратуры по обеспечению прав и свобод граждан и как одно из следствий – позволяет им обращаться в органы прокуратуры. При этом граждане, средства массовой информации сообщают об известных им фактах правонарушений. В результате последовательное соблюдение принципа гласности активно работает на процесс укрепления законности.

В составе Генеральной прокуратуры создано самостоятельное структурное подразделение – Центр информации и общественных связей, на который возложено информирование через печать, радио, телевидение и другие средства массовой информации граждан, широкую общественность о состоянии законности в стране и отдельных ее регионах, о принимаемых прокуратурой и иными правоохранительными органами мерах по борьбе с преступностью, иными нарушениями законности. Центр организует и готовит для средств массовой информации материалы и иные сведения о деятельности прокуратуры, ее работниках и проводимых ими мерах по охране конституционных прав и свобод граждан, по борьбе с преступностью, иными правонарушениями.

Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также нормами федерального законодательства. Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ "каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну". В п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре говорится о законодательстве РФ, о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Перечень сведений, относимых к государственной тайне, установлен Законом РФ "О государственной тайне" (ст. 5), Существуют различные виды служебной тайны – следственная, тайна совещательной комнаты в суде, нотариальная, врачебная и т.п. Специально охраняемыми законом являются коммерческая тайна и ее различные разновидности: банковская (ст. 857 ГК РФ), тайна страхования (ст. 946 ГК РФ), а также военная тайна.

Закон о прокуратуре РФ устанавливает пределы гласности в деятельности органов прокуратуры, когда это противоречит требованиям законодательства РФ о государственной тайне. Более того, Закон "О государственной тайне" устанавливает специально требования об осуществлении прокурорского надзора в этой сфере. Статья 32 этого Закона определяет: "Надзор за соблюдением законодательства при обеспечении защиты государственной тайны и за законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры". Понятие "служебная и коммерческая тайна" дается в Гражданском кодексе РФ. Согласно закону информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда она имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании, и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются законом или иными правовыми актами.

Разглашение охраняемой законом тайны влечет установленную законом материальную (в судебном порядке), дисциплинарную или уголовную ответственность (ст. 183 УК – незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну; ст. 283 УК – разглашение государственной тайны; ст. 310 УК – разглашение данных предварительного следствия и др.).

На органы прокуратуры возложена обязанность информировать властные структуры Федерации и ее субъектов, а также органы местного самоуправления и население о состоянии законности. Это связано со спецификой надзорной и следственной деятельности органов прокуратуры, в результате которой она осведомлена о состоянии законности практически во всех сферах правовых отношений, а также с тем обстоятельством, что прокуроры осуществляют координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и при этом получают от них необходимую информацию. Такая информация представляется органам власти и местного самоуправления и по отдельным видам правонарушений или их группе в правовой форме путем внесения представлений прокурором или следователем по уголовному делу.

Одно из проявлений этого принципа – ежегодное представление Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Федерации, местного самоуправления. Все прокуроры представляют информацию средствам массовой информации, выступают на страницах печати, а также с лекциями и докладами перед населением.

Принцип политической независимости (внепартийности) прокурорских работников сформулирован в п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ. Он состоит в том, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускается.

Действие этого принципа распространяется не только на прокуроров и следователей органов прокуратуры, но и на научных и педагогических работников учреждений прокуратуры как "прокурорских работников", а также на иных работников органов и учреждений прокуратуры, имеющих классные чины.

В своей служебной деятельности прокуроры и следователи не связаны решениями любых общественных объединений (профессиональных союзов и др.), а не только тех, которые преследуют политические цели (партий, движений и т.п.), и подчиняются только закону.

Еще одной конкретизацией принципа независимости является недопустимость совмещения прокурорскими работниками своей деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. Совмещение с оплатой устраняет экономическую, материальную независимость прокурорского работника. Безвозмездное сотрудничество с властными, коммерческими и иными структурами, особенно связанное с выработкой и принятием решений, нормативных и иных актов, также способно повлиять на объективность и принципиальность последующих действий прокурорского работника по устранению правонарушений. Исключение составляет преподавательская, научная и творческая деятельность, которая может осуществляться на договорной, контрактной или разовой, эпизодической основе.

В соответствии с общей направленностью и смыслом принципов, закрепленных в ст. 4 Закона о прокуратуре РФ, допускается и поощряется преподавательская и научная работа по юридической специальности или специальности, близко связанной с исполнением прокурорским работником своих служебных обязанностей. Иной творческой работой могут быть любые другие творческие виды деятельности (журналистика, писательская деятельность, различные виды изобразительного искусства и т.д.). Объем, характер и интенсивность совмещаемой прокурорским работником деятельности не должны наносить ущерб качественному выполнению им своих служебных обязанностей.

Принцип законности является важнейшим общеправовым началом деятельности всех субъектов правоприменения. Его соблюдение служит верным показателем развития процесса построения правового государства. Особое значение соблюдение законности имеет для деятельности государственного аппарата, органов власти всех уровней, органов местного самоуправления. Для прокуратуры принцип законности выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку она направлена на обеспечение исполнения законов. Это главная цель прокуратуры – обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.

Вместе с тем следует учитывать, что законность характеризуется рядом составляющих компонентов, в числе которых: наличие в стране развитой системы законодательства, адекватного потребностям регулирования общественных отношений; наличие необходимой государственно-правовой инфраструктуры, государственных институтов, наделенных всеми необходимыми функциями и полномочиями по обеспечению соблюдения законов; осведомленность граждан и должностных лиц о действующем законодательстве и стремление следовать его нормам; своевременное установление преступлений и иных правонарушений, принятие мер к наказанию виновных, устранению причин и условий, способствовавших их совершению.

Принцип законности в деятельности прокуратуры означает, что деятельность эта направляется на неуклонное соблюдение законов и иных правовых актов всеми органами государства, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, иными субъектами правоприменения, а также, на соответствие законов и иных нормативных актов объективным потребностям регулирования общественных отношений. Последнее требование обеспечения законности для прокуратуры несколько осложнено, поскольку согласно Конституции РФ 1993 г. Генеральный прокурор РФ не наделен правом законодательной инициативы. Такими возможностями обладают ряд прокуроров субъектов Федерации в соответствии с их конституциями или уставами (основными законами) в соответствующем законодательном (представительном) органе. В целом прокурорская система реализует эту задачу согласно полномочиям по участию в правотворческой деятельности (ст. 9 Закона о прокуратуре РФ), Законность в деятельности прокуратуры означает также ее направленность на обеспечение верховенства закона и иерархичности права, соблюдение установленных Конституцией и законом прав и свобод граждан, установленного порядка поддержания законности в деятельности правоохранительных органов.

Принцип законности проявляется в том, что различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры должны быть урегулированы в законодательном порядке наиболее полным и точным образом. Для прокуратуры соблюдение этой стороны данного принципа приобретает особый характер, так как ее основной функцией является надзор за исполнением законов.

Принцип законности означает обеспечение ее требований в деятельности самих органов прокуратуры. Этой задаче способствует совокупность норм, составляющих требования к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, касающиеся их профессиональных и моральных качеств, уровня образования, ряда возрастных цензов для лиц, замещающих Должности прокуроров, а также порядок назначения на должности, аттестации прокурорских работников.

Указы Президента Российской Федерации по вопросам деятельности прокуратуры

В переходный период из-за отсутствия законов либо в соответствии с определенным в законе порядком регламентации осуществляется нормотворчество с помощью указов Президента РФ. На период до принятия соответствующих законов прокуроры руководствуются в своей деятельности указами, соответствующими Конституции РФ, а также указами, создающими правовой механизм действия конкретных норм законов. Так, полномочия прокуроров, основные направления и формы координации ими деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регламентируются Положением о координации, утвержденном Президентом РФ. О подобном порядке принятия названного Положения содержится прямое указание в ст. 8 Закона о прокуратуре РФ.

Аналогичным образом в Законе о прокуратуре РФ решается вопрос о классных чинах прокурорских работников. Так, в ст. 41 определено, что прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам научных и образовательных учреждений системы прокуратуры присваиваются в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы классные чины. В Законе установлено, что порядок присвоения классных чинов определяется Положением о классных чинах прокурорских работников, утверждаемым Президентом РФ (п. 2 ст. 41).

Трудовые отношения прокурорских работников регулируются законодательством Российской Федерации о труде и Законом о прокуратуре, в который Федеральным законом внесены нормы, регламентирующие эти отношения.

На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 3). Тем самым подчеркивается федеральный характер прокуратуры как целостной государственно-правовой структуры. Вместе с тем из предмета ведения прокуратуры иными законами или иными нормативными правовыми актами не могут быть изъяты возложенные на нее функции, не могут быть сужены сферы правовых отношений, в которых в соответствии с законами осуществляется прокурорский надзор, другие функции прокуратуры.

Место прокуратуры в системе органов государственной власти России

Идея разделения властей французского просветителя Монтескье нашла отражение и закрепление в Конституции РФ, где в ст.10 государственная власть в РФ разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Однако признание трех ветвей власти не может служить идеалом построения конструкции государственной власти, особенно в России.

Разделение властей представляет собой гораздо большее, чем просто обеспечение разделения государственных органов, оно должно сопровождаться системой "сдержек и противовесов". Джеймс Медисон – главный "архитектор" Конституции США – говорил, что до тех пор, пока органы государственной власти "не будут связаны и переплетены до такой степени, чтобы предоставить каждому из органов конституционный контроль над другими, максимально требуемый уровень разделения, как сущность свободного правительства, никогда на практике не может быть организован надлежащим образом". Вместе с тем разделение властей безусловно требует единства государственной политики, единства действий всех ветвей по принципиальным направлениям общественного развития.

Именно в этой связи создание в России прокуратуры как отдельной власти – явление уникальное, именно она призвана быть балансом, уравновешивающим исполнение законов всеми органами власти. В современной литературе верно отмечается, что три фундаментальные ветви власти должны быть дополнены инструментами контроля и сдерживания любой из них. В условиях России эту роль должны выполнять органы прокуратуры, которые обязаны устанавливать и принимать меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили.

Тем не менее, ряд авторов считает, что прокуратура не является самостоятельным властным органом, а действует по уполномочию и под контролем законодательной власти, представляя собою "естественное продолжение осуществления этой функции", направленной на обеспечение верховенства закона. Поэтому, по их мнению, прокуратуру следовало отнести к системе законодательной власти.

Другие утверждают, что прокуратуру как орган надзора необходимо включить в организационные структуры Министерства юстиции либо в судебную систему как орган по возбуждению уголовного преследования и поддержанию государственного обвинения.

Такой разброс мнений, на наш взгляд, еще вызван, помимо прочего, и тем, что прокуратура в дореволюционной России трансформировалась от органа по надзору за исполнением законов, "ока государевого", до придатка судов, занимавшегося возбуждением уголовного преследования и поддержания обвинения.

Анализ реальной действительности позволяет сделать вывод, что одними из основных внутренних функций российского государства являются: обеспечение народовластия, охраны прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка. Осуществление этих функций является предметом прокурорско-надзорной деятельности прокуратуры как органа государства. На прокуратуру возлагается прежде всего обеспечение режима реализации норм права, содержащихся в Конституции РФ, законах и других нормативных актах, участниками общественных отношений (органами государства, должностными лицами, общественными и коммерческими организациями, а также гражданами), то есть принципа законности.

Прокурорский надзор возникает не потому, что учреждается прокуратура а потому, что с возникновением законности в государстве появляются органически связанные между собой объективные потребности в обеспечении ее единства и к этому направлена функция надзора. И если правомочиями по обеспечению прав и свобод граждан, народовластия, правопорядка наделены высшие органы государственной власти, судебные, правоохранительные и другие органы, то осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов в целях обеспечения их верховенства, единства и укрепления законности – явление уникальное. Эта обязанность возложена государством только на один орган – прокуратуру Российской Федерации. Отмена этих надзорных полномочий прокуратуры возможна лишь с передачей их какому-либо иному властному органу, к примеру, омбудсмену, уполномоченному по правам человека и т.д. Отсюда возникает вопрос о разумности подобных изменений при наличии сложившейся и действующей в России уже свыше 280 лет системы органов прокуратуры. При ликвидации же надзора за исполнением законов на смену неизбежно придет анархия, правовой беспредел и распад.

В ст.1 Федерального закона "О прокуратуре РФ" закреплено, что прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих на ее территории законов.

Это позволяет предположить, что прокурорско-надзорная власть есть реализуемая воля государства, направленная на обеспечение законности в стране.

В свою очередь, прокурорская власть сама приобретает государственный характер как целостная социальная и правовая категория, а элементы ее содержания совпадают с элементами судебной власти, а именно:

а) она является продуктом осуществления принципа "разделения властей";

б) по своим функциональным признакам является государственной властью со всеми присущими ей атрибутами;

в) по своему предметному назначению она составляет конкретную форму деятельности государства, организационно оформленную как прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на ее территории законов, а также уголовное преследование.

Безусловно, основной формой прокурорской власти является прокурорско-надзорная власть, выражающаяся в надзоре за соблюдением Конституции РФ и действующих на территории Российской Федерации законов. К сожалению, в теории прокурорского надзора до настоящего времени не исследовались в достаточной степени те специфические признаки, которые отличают прокурорско-надзорную власть от других видов государственно-властной деятельности.

Следует отметить, что прокурор при осуществлении своих правомочий в ряде случаев имеет полномочия императивного характера: это его полномочия по отношению к следствию, дознанию, некоторые случаи по отношению к системе исправительных учреждений, дача санкций на административное выселение. По общему мнению, эти полномочия прокурора имеют императивный, распорядительный характер.

Однако М.С. Шалумов утверждает, что "... объем этих полномочий не дает оснований говорить об их административном характере, и прежде всего потому, что прокурорские полномочия касаются процесса расследования, исполнения наказаний, содержания задержанных, которые позволяют прокурору возбудить этот процесс либо при его очевидной незаконности прекратить его, оперативно решить другие процессуальные вопросы. Но и в данном случае прокурор не вправе сам принимать окончательные решения: отменять не-законные акты органов, исполняющих уголовные наказания; налагать дисциплинарные взыскания на должностных лиц; признавать виновными в совершении преступления и т.п.". Более того, по мнению автора, принципиально неверно называть прокурорский надзор высшей, специфической формой государственного контроля, его разновидностью, элементом контрольной власти. Этот вывод, в частности, основан на том, что прокуратура не является органом власти, а есть элемент "сдержек и противовесов" в механизме разделения властей.

Однако обеспечение подлинной свободы не означает просто разграничение полномочий между различными видами государственных органов. Действительно взаимное уравновешивание этих органов лишь тогда, когда каждому из них будет предоставлено право конституционного контроля над другими, при котором именно ни одна ветвь власти, а не элемент "сдержек и противовесов", не может подчинить себе другие или вторгнуться в пределы их деятельности. Все эти органы власти должны действовать в условиях взаимного сотрудничества, обеспечиваемого системой сдержек и противовесов. Данная система обусловлена практической потребностью так организовать функционирование властей, чтобы они могли выступать по отношению друг к другу как вполне самостоятельные и равноправные.

Прокуратура является органом власти как по своим признакам, так и по содержанию, но сегодня в Конституции РФ этому не нашлось отражения. Поэтому можно не называть прокурорскую деятельность прокурорской властью, но от этого таковой она не перестанет быть. Но в таком случае, не лучше ли называть вещи своими именами? Отсюда напрашивается вывод о необходимости фактически существующий в государстве орган власти закрепить юридически и в Конституции РФ.

Тогда все встает на свои места. Не будет никакой необходимости разделять или смешивать прокурорский надзор и государственный контроль, поскольку это два самостоятельных вида государственной деятельности: один в рамках прокурорской власти, другой – исполнительной. Как следствие, термин "надзор" (санитарный, противопожарный и т.д.) в структуре деятельности исполнительной власти заменить на "контроль", что правильно отмечено в статье М.С. Шалумова.

Прокуратура являясь органом государственной власти, призвана быть не только важным инструментом в системе сдержек и противовесов, в уравновешивании и ограничении других ветвей власти, но и являться элементом, направленным на согласованность и скоординированность действий властей, их баланса, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другой либо подавлять другие. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства предполагает в конечном счете единство власти. Прокуратура через сущность прокурорско-надзорной деятельности, с ее задачами, функциями и полномочия-ми, призвана как раз обеспечивать это единоборство. Противоречие же властей, доведенное до стадии борьбы, будет иметь только разрушительный характер.

Следует также указать на отличие прокурорской власти от иных видов власти, которое заключается в прокурорском надзоре за исполнением законов и уголовном преследовании. Говоря о последнем, следует отметить, что согласно действующему Закону о прокуратуре РФ (ст.1 ч.2) прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Поскольку осуществление уголовного преследования является функцией государственной власти, о чем указано выше, входит в предмет деятельности органов прокуратуры согласно действующему законодательству (Закон о прокуратуре РФ, Уголовно-процессуальный кодекс), поэтому оно отнесено к видовому отличию прокурорской власти, как форме ее осуществления. В настоящей работе не обсуждается вопрос о необходимости сохранения следствия в прокуратуре либо передаче его в следственный комитет, а лишь констатируется то, что закреплено в Законе.

Поэтому не случайно в нашей правовой науке отмечается, что классическая триада разделения властей не учитывала прокурорскую власть в силу чисто исторических моментов ее становления в условиях ранней западной демократии. При этом не всегда, как кажется, принимается во внимание то, что каждый отдельный институт в зарубежных системах – это всего лишь элемент отлаженного, сбалансированного правоохранительного механизма. Следовательно, изучение прогрессивного опыта государственного строительства должно осуществляться на комплексной основе.

Что же касается формирования правового государства, то происходящее развитие и дифференциация государственной деятельности с неизбежностью выдвигают проблему прокурорской власти на видное место и отвергают идею свертывания прокурорского надзора.

С такой постановкой вопроса следует согласиться, поскольку развитие прокурорской власти вполне соответствует принципам правового государства с его требованием безусловного господства закона во всех сферах жизни и недопустимости каких-либо его нарушений. Само усиление реального положения прокурорской власти в политической системе предполагает необходимость создания соответствующего правового статуса прокурора, независимого от всяких местных влияний, свободного от любого давления или вмешательства в его деятельность. Основа механизма такой независимости должна быть заложена на конституционном уровне.

Таким образом, есть основания утверждать, что через соответствующие формы государственной деятельности происходит осуществление определенного вида государственной власти. Очевидно, отмеченное выше несовпадение в количестве форм, с одной стороны, и видов власти, с другой, вполне преодолимо за счет признания прокурорского надзора не только формой государственной деятельности, но и соответствующей (четвертой) ветвью государственной власти.

Изложенное позволяет сделать вывод, что прокурорская власть – вид государственной власти, осуществляемый в формах прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, а также уголовного преследования.

Как следствие, предлагаются меры законодательного характера, направленные на обеспечение нормального функционирования органов государственной власти (включая прокуратуру), единства действий всех ветвей власти, сопровождающиеся системой сдержек и противовесов. Безусловно, соглашаясь с позицией авторов о покушении на правовой статус прокуратуры как органа, входящего в систему государственной власти, и выделением в Конституции РФ раздела о прокуратуре, представляется необходимым в статьях 10 и 11 Конституции РФ закрепить самостоятельность прокурорской власти, а в отдельной главе "Прокурорская власть" закрепить ее осуществление посредством прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, а также уголовного преследования.

Литература

1. Басков В.И. Деятельность прокурора по рассмотрению уголовных дел в порядке надзора. М., 2003

2. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. М., 2001

3. Звирбуль В.П. Координация деятельности правоохранительных органов: Учебное пособие, М., 2005

4. Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре РФ"/Под ред проф. Ю.И. Скуратова М., 2004

5. Конституция РФ

6. Назаров С.Н. Прокурорский надзор. М., 2001

7. Прокуратура в правовом государстве. М., 2001

8. Прокуратура РФ. Концепции развития на переходный период/Отв.ред.проф. Ю.И.Скуратов. М., 2003

9. Прокурорский надзор в РФ: Учебник/Под ред. Проф. Ю.Е. Винокурова М., 2004

10. Федеральный закон "О прокуратуре РФ" Собрание законодательств от 2001