Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях

Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях.

Статьи по теме
Искать по теме

Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях, сущность, правовые последствия их несоблюдения

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлены процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях:

1. сроки давности привлечения к административной ответственности;

2. срок направления истребованных судьей сведений или уведомления о невозможности представления таких сведений;

3. сроки рассмотрения дела об административных правонарушениях;

4. сроки рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении;

5. срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию и др.

Сроки давности привлечения к административной ответственности рассмотрены в ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях:

- постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, – по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения;

- постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения таких административных правонарушений как: нарушение законодательства об экспортном контроле; о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе; об исключительной экономической зоне Российской Федерации; патентного, антимонопольного, валютного законодательства; законодательства об охране окружающей среды; законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности; законодательства об охране здоровья граждан; в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения; о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью; о безопасности дорожного движения (в части правонарушений, повлекших причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего); об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках...; об использовании атомной энергии; о налогах и сборах; о защите прав потребителей; о государственном регулировании цен; о естественных монополиях; об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса; о рекламе; об электроэнергетике; о лотереях; о выборах и референдумах; об участии в долевом строительстве многоквартирных домов; о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью; о рынке ценных бумаг; о клиринговой деятельности; об организованных торгах; об инвестиционных фондах; о негосударственных пенсионных фондах; нарушение законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком; нарушение иммиграционных правил, правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан; правил привлечения к трудовой деятельности иностранных граждан; законодательства о банкротстве; о размещении заказов на поставки товаров... для государственных и муниципальных нужд; об организации деятельности по продаже товаров на розничных рынках; о пожарной безопасности; о промышленной безопасности; о безопасности гидротехнических сооружений; о градостроительной деятельности; о техническом регулировании; о собраниях, митингах, демонстрациях...; об охране объектов культурного наследия; об исполнительном производстве;

- постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух лет со дня совершения таких административных правонарушений, как нарушение таможенного законодательства Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС и (или) законодательства Российской Федерации о таможенном деле, за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении шести лет со дня совершения такого административного правонарушения, как нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

При длящемся административном правонарушении сроки, указанные выше, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административных правонарушений, влекущих применение административного наказания в виде дисквалификации, а при длящемся административном правонарушении – одного года со дня его обнаружения.

В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки начинают исчисляться со дня совершения административного правонарушения (при длящемся административном правонарушении – со дня его обнаружения).

В случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. 6.18 КоАП РФ ("Нарушение установленных законодательством о физической культуре и спорте требований о предотвращении допинга в спорте и борьбе с ним"), в части использования запрещенной субстанции и (или) запрещенного метода начинает исчисляться со дня получения общероссийской антидопинговой организацией заключения лаборатории, аккредитованной Всемирным антидопинговым агентством, подтверждающего факт использования спортсменом запрещенной субстанции и (или) запрещенного метода.

Срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. 14.9, 14.31, 14.31.1 – 14.33 КоАП РФ, начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, совершенные в Антарктике, начинает исчисляться со дня поступления материалов дела в орган, должностному лицу, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях.

Срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию. Лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 4.6 КоАП РФ).

Исчисление сроков (ст. 4.8 КоАП РФ). Срок, исчисляемый сутками, истекает в 24 часа последних суток. Срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца, а если этот месяц не имеет соответствующего числа, срок истекает в последние сутки этого месяца. Срок, исчисляемый годами, истекает в соответствующие месяц и число последнего года. Срок, исчисляемый днями, истекает в последний день установленного срока. Если окончание срока, исчисляемого днями, приходится на нерабочий день, последним днем срока считается первый следующий за ним рабочий день.

Если заявление, жалоба, другие документы либо денежные средства были сданы в организацию связи, кредитную организацию, заявлены или переданы в орган либо уполномоченному их принять лицу до 24 часов последнего дня срока, срок не считается пропущенным.

Сроки рассмотрения дела об административном правонарушении:

- 15 дней – от дня получения органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела;

- 2 месяца – от дня получения судьей, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела.

Эти сроки могут быть продлены судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, но не более чем на один месяц;

- 5 дней – со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела, если оно связано с правонарушениями, которые предусмотрены ст. 5.1 – 5.25, 5.45–5.52, 5.56, 5.58 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которые связаны с избирательным правом и процессом;

- в день получения протокола об административном правонарушении, если его совершение влечет административный арест либо административное выдворение, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, – не позднее 48 часов с момента его задержания.

Дело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности, должно быть рассмотрено не позднее семи суток с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подлежит рассмотрению:

- в десятидневный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела в орган, должностному лицу, правомочным рассматривать жалобу;

- в двухмесячный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд, правомочный рассматривать жалобу.

Жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.1–5.25, 5.45–5.52, 5.56, 5.58 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежат рассмотрению в пятидневный срок со дня их поступления со всеми материалами в суд, правомочный рассматривать жалобы.

Жалоба на постановление об административном аресте либо административном выдворении подлежит рассмотрению в течение суток с момента подачи жалобы, если лицо, привлеченное к административной ответственности, отбывает административный арест либо подлежит административному выдворению.

Жалоба на постановление о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности подлежит рассмотрению в пятидневный срок со дня ее поступления со всеми материалами в вышестоящий суд, уполномоченный рассматривать соответствующую жалобу (ст. 30.5. КоАП РФ).

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях" от 27 декабря 2007 г. № 52 говорится, что "Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях допускается продление только двухмесячного срока рассмотрения дел, а течение срока давности привлечения к административной ответственности приостанавливается исключительно в предусмотренном ч. 5 ст. 4.5 КоАП РФ случае, подготовку к рассмотрению дела необходимо начинать в возможно короткие сроки после поступления судье протокола об административном правонарушении и других материалов дела". Иначе может наступить истечение срока давности привлечения к административной ответственности и решения, принятые судьей, будут связаны с нарушением принципа законности в административном производстве.

Поэтому указанное постановление требует:

- "в том случае, когда Кодексом установлены сроки совершения названных в определении судьи процессуальных действий (например, направления истребованных судьей сведений или уведомления о невозможности представления таких сведений), в целях своевременного выполнения соответствующих действий эти сроки необходимо указывать в определении" (п. 10 постановления);

- "судам не следует оставлять без внимания факты несоблюдения установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях сроков выполнения указанных в определении судьи процессуальных действий, особенно в тех случаях, когда эти нарушения привели к истечению срока давности привлечения к административной ответственности до рассмотрения дела по существу. Учитывая, что этим Кодексом не предусмотрена возможность вынесения какого-либо процессуального документа, в котором могло быть обращено внимание соответствующих организаций и должностных лиц на факты несвоевременного совершения названных в определении судьи процессуальных действий, на выявленные нарушения необходимо реагировать путем направления писем" (п. 10 постановления);

- "в целях своевременного разрешения дел об административных правонарушениях необходимо иметь в виду, что Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена возможность рассмотрения дела в отсутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу" (п. 14 постановления).

В отношении исчисления процессуальных сроков при возвращении судьей протокола должностному лицу, которое его составило, в связи с обнаружением недостатков постановление уточняет, что в данной ситуации днем получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела следует считать дату поступления ему материалов дела с устраненными недостатками.

В ст. 24.1 КоАП РФ законодатель определил основные задачи производства по делам об административных правонарушениях. К ним отнесены: всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Сущность своевременности видится в обеспечении временной упорядоченности действий участников административно-юрисдикционного процесса, максимально подчиненной решению задач, вытекающих из содержания ст. 24.1 КоАП РФ.

Представляется, что обеспечение своевременности требует углубленного изучения вопросов о правовой природе и видах сроков.

Д.Н. Бахрах предложил следующую дефиницию: "Юридический срок – это определенный нормативным актом отрезок времени, исчисляемый по заранее установленным правилам".

Более внимательное отношение в ряде работ встречается к процессуальным срокам, раскрывается их содержание, роль и место в системе правовых отношений.

По мнению И.В. Пановой, "процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях – период (промежуток) времени, предусмотренный законодательством или назначенный юрисдикционным органом (должностным лицом), в течение которого должно или может быть совершено отдельное процессуальное действие".

Определение сроков дал А.С. Дугенец: "Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях – это урегулированные нормами административного права и направленные на реализацию задач производства по делам об административных правонарушениях временные промежутки, в пределах которых должны быть совершены в строго определенной последовательности соответствующие процессуальные действия".

В большинстве приведенных определений сроки отождествляются с временными промежутками, отрезками времени, периодом времени. Это не случайно. Само по себе время не подлежит правовому регулированию, так как оно объективно и течение его безвозвратно. В качестве средства воздействия на поведение людей с учетом течения времени используется не философская категория "время", а срок, сочетающий в себе как объективные, так и субъективные начала.

В научных работах можно найти указание на необходимость "особо тщательного подхода к решению вопросов о сроках привлечения к административной ответственности и процессуальных сроках рассмотрения дела, о моменте вступления в силу постановлений о наложении административных взысканий, о сроках обжалования постановлений и иных действий, совершаемых в административно-юрисдикционном производстве".

Из приведенного указания и вышеприведенных дефиниций можно сделать вывод о существовании различных видах правовых сроков. Однако приходится констатировать, что в научных трудах вопросам собственно классификации сроков уделено незначительное внимание.

Классификация представляет собой научный прием познания окружающего мира, который позволяет упорядочить знания об изучаемых явлениях на основе их группировки по определенным признакам. В ходе такой группировки выделяются наиболее устойчивые, типичные свойства исследуемых объектов, которые и обусловливают сходство их определенных сторон.

Например, Д.Н. Бахрах и Э.Н. Ренов полагают, что существует три вида сроков: процессуальные (закрепляющие отрезки времени, в рамках которых граждане, уполномоченные должностные лица и органы обязаны осуществить процессуальные действия), давностные (устанавливающие основания для прекращения производства по делу) и сроки принудительного воздействия (определяющие время осуществления мер административного принуждения, включая меры взыскания).

Несколько иной точки зрения придерживается Л.В. Коваль, считающий, что сроки бывают двух видов: процессуальных действий и давности. Первые – это периоды времени, точно определенные в законе, в течение которых участники административно-деликтного отношения вправе или обязаны совершить процессуальные действия по рассмотрению дела, по исполнению постановления на принесение жалобы и т.д. Второй вид – это установленные законом сроки, после окончания которых исключается возможность привлечения виновного лица к ответственности или применение к нему назначенного наказания.

Анализ приведенных классификаций показывает, что авторы выделяют различные виды сроков. Однако указания о том, что послужило основанием подобного деления, нет. В связи с тем, что в рамках административного права материальное административное право и административно-процессуальное право органично связаны между собой, то процессуальные сроки устанавливаются не только процессуальными нормами. Например, сроки давности (ст. 4.5): срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию (ст. 4.6) и сроки административных наказаний (ст. 3.8, 3.9, 3.11, 3.12 КоАП РФ) – устанавливаются материальными нормами.

Мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях называются процессуальные действия, осуществляемые уполномоченными на то лицами в процессе возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях. Эти меры применяются в целях:

- пресечения административного правонарушения;

- установления личности нарушителя;

- составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения;

- обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления.

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях всегда облечены в процессуальные рамки, являются процессуальными действиями.

Некоторые из мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении внешне схожи и даже близки в названиях с отдельными административными наказаниями. Это, с одной стороны, административное задержание (краткосрочное ограничение свободы физического лица), а с другой – административный арест (содержание нарушителя в условиях изоляции от общества). Это изъятие вещей (явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения), документов (имеющих значение доказательств по делу) и наказание – возмездное изъятие либо конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения.

Однако, несмотря на внешнюю схожесть и близость в названиях, меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении и административные наказания отличны по своему назначению, по порядку осуществления (исполнения), по последствиям, по срокам. В предлагаемой классификации они отличаются еще и видами норм, их установившими.

Исходя из вышеизложенного, предлагаем классифицировать административно-правовые сроки по признаку установления их различными видами правовых норм: материальными и процессуальными.

К срокам, установленным материальными нормами, следует, на наш взгляд, отнести: сроки давности привлечения к административной ответственности (ст. 4.5), срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию (ст. 4.6), и сроки административных наказаний (ст. 3.8, 3.9, 3.11, 3.12 КоАП РФ). К срокам, установленным процессуальными нормами: сроки, регулирующие производство по делу об административном правонарушении, и сроки мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Важным средством в достижении быстроты производства по административным делам являются процессуальные сроки. В самом общем смысле под процессуальными сроками необходимо понимать установленное время для совершения определенных процессуальных действий (или воздержания от них).

В соответствии ст. 28.5 КоАП РФ уполномоченные должностные лица обязаны соблюдать следующие сроки составления протокола об административном правонарушении.

В первом случае. Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения.

Во втором случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение 2 суток с момента выявления административного правонарушения.

В третьем случае, когда (необходимо) назначается проведение административного расследования. Протокол об административном правонарушении составляется по окончании административного расследования (сроки, предусмотрены в ст. 28.7 КоАП РФ).

В случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости дополнительного выяснения обстоятельств дела срок рассмотрения дела может быть продлен судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, но не более чем на один месяц. О продлении указанного срока судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, выносят мотивированное определение.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.1–5.25, 5.45–5.52, 5.56, 5.58 КоАП РФ, рассматриваются в пятидневный срок со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Продление указанного срока не допускается.

Дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, – не позднее 48 часов с момента его задержания.

Дело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности, должно быть рассмотрено судьей не позднее пяти суток с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Срок временного запрета деятельности засчитывается в срок административного приостановления деятельности.

Исчисление сроков впервые законом конкретизировано в ст. 4.8 КоАП РФ (см. Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 409-ФЗ). Так, сроки, предусмотренные в Кодексе, исчисляются часами, сутками, днями, месяцами, годами. Течение срока, определенного периодом, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено начало срока.

При этом если срок, исчисляемый сутками, истекает в 24 часа последних суток; срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца, а если этот месяц не имеет соответствующего числа, срок истекает в последние сутки этого месяца; срок, исчисляемый годами, истекает в соответствующие месяц и число последнего года; то, срок, исчисляемый днями, истекает в последний день установленного срока. Если окончание срока, исчисляемого днями, приходится на нерабочий день, последним днем срока считается первый следующий за ним рабочий день. А если заявление, жалоба, другие документы либо денежные средства были сданы в организацию связи, кредитную организацию, заявлены или переданы в орган либо уполномоченному их принять лицу до 24 часов последнего дня срока, срок не считается пропущенным.

Приостановление процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях – это "осуществляемая в процессуальной форме деятельность уполномоченных субъектов публичной власти с целью привлечения виновных к административной ответственности". Это процесс, который осуществляется во времени и в целях укрепления процессуальной дисциплины ограничивается процессуальными сроками.

Законность и эффективность деятельности представителей власти в сфере обеспечения правопорядка во многом зависит от современности законодательства, её регулирующего. Законодатель стремится совершенствовать процесс производства по делам об административных правонарушениях, внося изменения в правовые нормы, в том числе и темпоральные. Развитие и усложнение процесса производства по делам об административных правонарушениях обусловлено современными требованиями, в первую очередь к обеспечению и соблюдению прав граждан.

Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях – это предусмотренные нормами административно-процессуального права временные промежутки, в пределах которых субъектам производства необходимо воздержаться от совершения либо совершить определенные процессуальные действия, направленные на реализацию принципов, целей и задач производства по делам об административных правонарушениях.

В целях обеспечения оперативности производства законодателем определены краткие процессуальные сроки, соблюсти которые не всегда представляется возможным.

Законодатель, в зависимости от различных условий производства, предусматривает следующие процедуры изменения сроков: приостановление, продление, зачет и др. Предметом исследования в данной статье является процедура приостановления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.

Приостановление – "временный незачет времени с момента возникновения обстоятельств, послуживших основанием для недолгого (временного) приостановления, прекращения производства, либо течения срока давности". В настоящее время в производстве по делам об административных правонарушениях предусмотрено приостановление следующих сроков.

1. Срок давности привлечения лица к административной ответственности приостанавливается в случае, предусмотренном ч. 5 ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). По общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается по месту совершения административного правонарушения (ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ). Вместе с тем лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, имеет право ходатайствовать о рассмотрении дела по месту его жительства. В случае удовлетворения указанного ходатайства требуются дополнительные временные затраты, которые при пересылке дела об административном правонарушении в другой город или регион могли бы повлечь прекращение дела ввиду истечения сроков давности привлечения к административной ответственности. В целях исключения подобных фактов, законодатель абсолютно оправданно применил процедуру приостановления сроков давности с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, по месту жительства.

2. Срок давности исполнения постановления приостанавливается:

- в случае применения отсрочки исполнения постановления – до истечения срока отсрочки (ст. 31.5, ч. 3 ст. 31.9 КоАП РФ);

- в случае принесения протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении – до рассмотрения протеста (ст. 31.6, ч. 3 ст. 31.9 КоАП РФ);

- на период приостановления исполнения постановления для разрешения вопросов, связанных с исполнением постановления о назначении административного наказания (ст. 31.8, ч.3 ст. 31.9 КоАП РФ).

Федеральным законом от 22 апреля 2013 г. № 62-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"3 определена возможность приостановления исполнения постановления о назначении административного наказания в виде административного ареста на срок до семи суток. Срок, на который приостановлено исполнение постановления, не засчитывается в срок отбывания административного ареста.

Основанием для приостановления должно быть:

- письменное заявление лица, подвергнутого административному аресту, при наличии исключительных личных обстоятельств (тяжелое заболевание, смерть близкого родственника или близкого лица либо чрезвычайная ситуация, причинившая значительный материальный ущерб лицу, подвергнутому административному аресту, или его семье);

- медицинское заключение о наличии у лица, подвергнутого административному аресту, заболевания, травмы или увечья, препятствующих отбыванию административного ареста.

Введение указанной нормы направлено на защиту прав и свобод граждан. Также внесенные изменения восполнили пробел законодательства, урегулировав порядок исполнения постановления об административном аресте в случаях, когда его исполнение невозможно ввиду болезни лица, подвергнутого административному аресту. Недостатком данных нововведений является срок, на который может быть приостановлено исполнение постановления – 7 суток. Данный срок подходит для первого основания (при наличии исключительных личных обстоятельств), а по медицинскому заключению срок должен быть ограничен датой устранения медицинских противопоказаний для отбытия административного ареста.

Законом не определен порядок действий должностного лица, в чьем производстве находится дело об административном правонарушении, если гражданин болеет или находится в командировке. Вместе с тем вахтовый метод работы, длительные командировки являются реалией сегодняшнего времени. Болезнь лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, может временно препятствовать его участию в процессе производства и, соответственно, пользованию своими правами, предусмотренными нормами КоАП РФ.

Обратим внимание на краткость следующих сроков производства:

срок составления протокола об административном правонарушении – немедленно или в течение двух суток;

срок административного расследования – один месяц (возможно продление на один и шесть месяцев при наличии определенных оснований);

срок рассмотрения дела об административном правонарушении органом, должностным лицом – 15 дней, судьёй – 2 месяца (сроки могут быть продлены на один месяц), предусмотрены и более краткие сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях;

срок рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении органом, должностным лицом – 10 дней, судьёй – 2 месяца, для ряда дел предусмотрены сокращенные сроки.

Учитывая вышеизложенное, в целях обеспечения законности производства сроки составления протокола об административном правонарушении, административного расследования, рассмотрения дела об административном правонарушении и жалобы на постановление по делу об административном правонарушении необходимо приостанавливать на период длительного отсутствия либо болезни лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, препятствующих его участию в производстве. На этом же основании следует приостанавливать срок давности привлечения лица к административной ответственности, по истечении которого постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено. В целях сохранения определенности предельных сроков производства следует ограничить срок приостановления шестью месяцами.

Надлежащее уведомление заинтересованных лиц является гарантией обеспечения прав граждан и законности производства. Законодатель, введя в КоАП РФ ст. 25.15 "Извещение лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении", предусмотрел один из способов уведомления участников производства – заказное письмо с уведомлением о вручении, которое ввиду ряда причин является наиболее распространенным, вместе с тем занимает длительное время, превышающее сроки ряда процессуальных действий. В связи с этим предлагается приостанавливать сроки составления протокола об административном правонарушении, рассмотрения дела об административном правонарушении, рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, а также сроки давности привлечения лица к административной ответственности на период отправки извещения.

В нормах ст. 1.4 КоАП РФ закреплен один из принципов законодательства об административных правонарушениях – равенства перед законом. Лица, совершившие административные правонарушения, подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения и т.д. Вместе с тем в части 2 указанной статьи определен перечень лиц, в отношении которых предусмотрены особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности. К этой категории отнесены должностные лица, выполняющие определенные государственные функции (депутаты, судьи, прокуроры и др.). Особые процедуры возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении указанной категории требуют временных затрат, которые могут повлечь прекращение дела ввиду истечения срока давности привлечения к административной ответственности.

В целях соблюдения принципа равенства, а также обеспечения производства по делу об административном правонарушении, следует установить норму, предусматривающую приостановление срока давности привлечения к административной ответственности до момента получения согласия уполномоченного органа на возбуждение дела об административном правонарушении.

Процедура приостановления сроков предусмотрена в арбитражном процессе, в котором процессуальные сроки приостанавливаются одновременно с приостановлением производства (ст. 116 АПК РФ). В уголовном процессе предусмотрена процедура приостановления предварительного следствия (ст. 208 УПК РФ).

Более широкое применение процедуры приостановления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях обеспечило бы соблюдение процессуальных сроков правоприменителем, без их увеличения.

Роль процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях

Поддерживая мнение ученых, следует отметить, что стремление правоприменителя к обеспечению своевременного выполнения первоначальных процессуальных действий, приводит также к нарушению гарантируемых Конституцией РФ прав и законных интересов участников производства по делу об административном правонарушении. Так, важной гарантией защиты прав и интересов участников производства является возможность пользоваться юридической помощью. Согласно ст. 25.5 КоАП РФ для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административном правонарушении может участвовать защитник, а для оказания юридической помощи потерпевшему – представитель.

В качестве защитника или представителя допускается адвокат или иное лицо. При этом защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента его возбуждения.

На практике в большинстве случаев это невозможно. Согласно ч. 3 ст.25.5 КоАП РФ полномочия адвоката удостоверяются ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием. Полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом. На оформление соответствующих документов необходимо время, а сжатые сроки составления протокола лишают участников производства по делу об административном правонарушении возможности воспользоваться юридической помощью.

К числу, указанных в ст. 25.1. КоАП РФ, "иных процессуальных прав" лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, следует отнести гарантируемое ему право предоставления переводчика. Однако существующий срок составления протокола также не дает возможности лицу, не владеющему языком, на котором ведется производство, либо являющимся немым или глухим, активно участвовать в производстве по делу, защищать свои права и законные интересы. Нарушение этого права, безусловно, не способствует полному, всестороннему и объективному рассмотрению дела.

Вместе с тем, действующим законодательством в случаях, когда требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, предусмотрена возможность отсрочки в составлении протокола до двух суток. При этом уточнения о выяснении, каких именно обстоятельств дела идет речь, не дается. Считается, что к сведениям, которые могут быть выяснены в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения, следует отнести: сведения об отдельных обстоятельствах дела, отягчающих или смягчающих ответственность либо указывающих на малозначительность правонарушения; данные о физическом или юридическом лице, в отношении которого возбуждается дело187. Закономерно возникает вопрос, почему законодатель для выяснения указанных обстоятельств установил срок двое суток? По нашему мнению, существующий срок существенно ограничивают права участников производства. Например, рассматриваемые выше сроки, предусмотренные ст.ст. 26.9 и 26.10 КоАП РФ, также не согласуются со сроками составления протокола об административном правонарушении в течение двух суток. Кроме того, следует отметить, что по некоторым составам административных правонарушений, не подпадающих в перечень, обозначенный в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, необходимо проведение процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, то есть более двух суток. Так, например, при выявлении правонарушения, предусмотренного ст. 20.20 КоАП РФ, для установления принадлежности вещества к психотропному или наркотическому средству необходимо проведение экспертизы. Выполнить это мероприятие в течение двух суток невозможно. В связи с вышеизложенным возникает вопрос о достаточности действующих процессуальных сроков для своевременного и качественного проведения необходимых процессуальных действий на стадии возбуждения дела об административном правонарушении.

Анализ правоприменительной практики показал, что в целях недопущения ущемления гарантируемых законом прав субъектов административно юрисдикционных отношений, а также всестороннего, полного и объективного исследования всех обстоятельств совершения административного правонарушения, должностные лица в 10% случаев вынуждены нарушать сроки составления протокола.

В этой связи заслуживает внимания позиция суда. Согласно п. 4 Постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. N 5 нарушение установленных ст.ст. 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, являются несущественными недостатками, поскольку эти сроки не являются пресекательными.

Такой же позиции придерживается и Президиум ВАС РФ. Например, в Постановлении от 9 декабря 2003 г. N 10964/03188 указано, что само по себе нарушение срока составления протокола об административных правонарушениях, предусмотренного ст. 28.5 КоАП РФ, не является основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении, если этим протоколом подтверждается факт правонарушения и он составлен в пределах срока давности, установленного ст. 4.5 КоАП РФ.

При таком отношении правоприменителя к данной проблеме ставится под сомнение существование столь сжатых сроков составления протокола об административном правонарушении.

Из изложенного следует, что процессуальные сроки наряду с другими элементами процессуальной формы призваны упорядочивать осуществление процессуальной деятельности.

Заметный вклад в решение вопроса о назначении процессуальных сроков внесли ученые, отталкивающиеся от понимания их как процессуальных гарантий прав и законных интересов личности.

Так, по мнению Л.М. Васильева "правовое значение процессуальных сроков заключается в том, что при их помощи обеспечивается соблюдение законных прав и интересов участников процесса".

Л.А. Мариупольский применительно к уголовному процессу отмечал, что наличие, установленного в законе ограничения пределов времени, в рамках которого должно быть совершено юридически значимое действие (начата и окончена юридическая процедура), является одной из правовых гарантий, предоставленных субъекту права, ограждающих от неосновательного и незаконного стеснения его гражданских прав из-за "волокиты и неповоротливости" органов государственной власти90. Отметим, что согласно словарю иностранного языка "гарантия" (франц. garantie, от garantir – обеспечивать) определяется как "условие, обеспечивающее что- либо".

Анализ научной литературы показал отсутствие единства мнений среди ученых относительно понятия и видов гарантий законности. Из многообразия имеющихся определений можно сделать вывод, что под гарантиями понимается все то, что способствует обеспечению, реализации прав и законных интересов личности (средства, условия, правовой статус, деятельность и др.)

В теории права существует общепринятое деление гарантий на общие и специальные. К общим относятся социально-экономические, политические, идеологические условия жизни общества. К специальным – собственно юридические (правовые) гарантии.

В теории права юридические (правовые) гарантии определяются как совокупность закрепленных в законодательстве средств, а также организационно-правовая деятельность по их применению, направленные на обеспечение законности, на беспрепятственное осуществление, защиту прав и свобод.

К ним, в частности, относятся: исчерпывающее и эффективное регулирование всех отношений, которые нуждаются в юридической регламентации; совершенствование законодательства и улучшение его технического уровня; установление специальных институтов и процедур, обеспечивающих законность в деятельности государственного аппарата (судебное обжалование действий администрации, нарушающих права граждан, презумпция невиновности, независимость суда и др.); установление тщательно разработанных процессуальных норм при рассмотрении уголовных, гражданских и других дел; нормативное определение мер ответственности (юридических санкций) за правонарушения; четкая и эффективная деятельность правоохранительных органов, направленных на предупреждение и пресечение правонарушений, привлечение виновных к ответственности; контрольно-надзорная деятельность специальных органов, контролирующих соблюдение правовых норм.

Авторы, определяющие процессуальные сроки как гарантии прав и законных интересов личности, считают, что в системе предусмотренных процессуальными законами гарантий, определенное место должны занимать процессуальные сроки. В связи с чем, их необходимо рассматривать как часть более общих понятий: юридические (правовые) гарантии, процессуальные гарантии.

С данным мнением трудно не согласиться, поскольку оно поддерживается позицией Пленума Верховного Суда Российской Федерации. В пункте 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 1996 г. № 4 "О выполнении судами постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 августа 1993 г. №7 "О сроках рассмотрения уголовных и гражданских дел судами Российской Федерации", указано, что установление и строгое соблюдение процессуальных сроков служат существенной гарантией не только быстрого, но и полного исследования обстоятельств уголовного дела, своевременной реализации участниками процесса своих прав и законных интересов.

В ряде научных работ подчеркивается обеспечительный характер процессуальных сроков. Сторонники данной концепции полагают, что назначение процессуальных сроков заключается в обеспечении решения задач, стоящих перед той или отраслью процессуального права.

Более широкое признание среди ученых получило деление стадии исполнения на три этапа: обращение к исполнению; реальное исполнение наказания; окончание исполнения наказания.

Поддерживая мнение большинства ученых, рассмотрим каждый из этапов стадии исполнения с точки зрения присущих им процессуальных сроков, их достаточности и особенностей исчисления.

Обращение постановления к исполнению является одновременно первым этапом данной стадии и процессуальным действием, представляющим собой факт передачи постановления судьей, органом, должностным лицом, вынесшим его, органу, должностному лицу, непосредственно исполняющим постановление по делу об административном правонарушении.

Некоторые ученые видят в обращении к исполнению не только момент доведения постановления до органа-исполнителя (должностного лица), но и принятие уполномоченным на то органом данного постановления к производству. По нашему мнению, с принятия постановления к производству начинается следующий этап – реальное исполнение, так как с этого момента у органа-исполнителя (должностного лица) юридически возникает обязанность и право привести постановление в исполнение. М.Я. Масленников полагает, что под обращением к исполнению следует признать реальные действия, фактическое начало исполнения, когда удерживается часть заработка, взыскиваются деньги, платится штраф или возмещается имущественный ущерб. Данная позиция, на наш взгляд, не совсем верна. Подобное больше относится ко второму этапу, а именно реальному исполнению.

Разногласия ученых объясняются неоднозначными и неполными законодательными формулировками, что свидетельствует о необходимости более глубокого исследования понятия обращения к исполнению постановлений об административных наказаниях и закрепления его в нормативных актах. Представление о том, что должно включать в себя обращение постановлений к исполнению, поможет правоприменителю четко и своевременно реализовывать административные наказания. Пока же, исходя из положений ст. 31.3 КоАП РФ, можно предположить, что этап обращения к исполнению состоит из процессуального действия, указанного в статье: судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, направляет постановление по делу об административном правонарушении компетентному органу, уполномоченному приводить его в исполнение.

Продолжительность срока обращения постановления к исполнению составляет три дня. По общему правилу началом данного срока является день вступления постановления в законную силу. Если момент вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении приходится на нерабочий или праздничный день, то днем вступления в силу соответствующего постановления считается следующий за ним рабочий день.247 Исчисление осуществляется в рабочих днях.

Исключением из общего правила исполнения постановлений является немедленное обращение к исполнению постановления, если назначено наказание в виде предупреждения, административного ареста, административного приостановления деятельности. Другим исключением из правила исполнения постановления по делам об административных правонарушениях является обращение постановлений к исполнению после истечения срока самостоятельного исполнения правонарушителем (добровольного исполнения) постановления.

Таким образом, моментом начала обращения постановления к исполнению в одних случаях является вступление постановления по делу в законную силу, а в отдельных случаях – его вынесение.

А что же является моментом окончания этапа обращения к исполнению? По мнению некоторых ученых "этап обращения постановления к исполнению оканчивается, когда постановление по делу об административном правонарушении доведено до органа, должностного лица, уполномоченного приводить его в исполнение, и принято им к производству".

Данное суждение противоречит положениям административного законодательства об административных правонарушениях. Полагаем, что моментом окончания срока обращения постановления к исполнению следует считать дату направления постановления органу, должностному лицу, уполномоченному его исполнять, которая должна быть не позднее трех дней с момента вступления постановления в законную силу.

Следующий этап стадии исполнения – это реальное исполнение наказания. Исполнение постановлений – это непосредственная реализация административных наказаний путем выполнения процессуальных и организационно-технических мероприятий, которые зависят от вида назначенного наказания.

На данном этапе законодатель предусмотрел возможность совершения таких процессуальных действий как отсрочка, рассрочка, приостановление или прекращение исполнения постановления.

Согласно ст. 31.5 КоАП РФ при наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления о назначении административного наказания в виде административного ареста, лишения специального права или в виде административного штрафа невозможно в установленные сроки, судья, орган, должностное лицо, вынесшее постановление, могут отсрочить исполнение постановления на срок до одного месяца.