Приказная система в России в XVI-XVII веках

Приказная система в России в XVI–XVII веках.

Статьи по теме
Искать по теме

В ходе длительного процесса эволюции системы центрального управления в начале XVII в. в России окончательно складывается приказная система. От реформ Ивана IV, когда появилась большая часть приказных учреждений, и до царствования Бориса Годунова прошло столько времени, что фактически завершал работу второй состав приказных служащих и оформлялось третье поколение дьяков и подьячих.

Вместе с тем с позиции централизованного государства Смута начала XVII в. – это время тяжёлых испытаний для России: пресечение династии Рюриковичей, польсколитовская и шведская интервенция, голод и социальноэкономический кризис. Господствовавший в средние века провиденциализм способствовал иному, чем сегодня, восприятию происходивших событий. Личные беды объяснялись как Божье наказание за собственные грехи, а если несчастье происходило в масштабах всего государства, то вина ложилась на того, кто стоял во главе этого государства. Особенно легко эта идея проникала в различные социальные группы в период экономического кризиса, а в эпоху Смуты ещё и кризиса династического, что подрывало в итоге понятие легитимности государственной власти и способствовало распространению самозванческих легенд.

Изучение систем центрального управления предшествующих эпох имеет важное значение для понимания особенностей эволюции государственного механизма. Научный анализ наиболее существенных этапов их развития способствует уяснению закономерностей государственноправового развития в целом. Поэтому исследование общего и особенного в системах органов государственной власти на разных этапах исторического развития государства является одной из важнейших задач историкоправовой науки. Анализ исторических особенностей функционирования органов государственной власти имеет особое значение в современных условиях на этапе проведения реформ, становления и адаптации механизма государства современной России.

Образование приказной системы.

Приказная система в России в XVI – XVII веках

XVI – XVII вв. в истории России – время складывания нового служилого сословия дворян и детей боярских. Эта социальная группа начала оформляться уже с первых шагов становления централизованного государства в правление Ивана III, активно внедрялась в структуру государева двора в эпоху реформ Избранной рады и опричнины Ивана IV и ещё больше укрепилась во время перемен периода Смуты. Легитимность власти государей конца XVI – начала XVII в. в России часто ставилась под сомнение, и цари искали поддержку, как правило, в дворянской среде. Это вполне объяснимо: представители знатных кня жескобоярских родов получали свой статус по происхождению и в случае необходимости могли отстаивать своё положение на суде в местнических спорах. Дворяне же полностью зависели от государя. Участвуя в военных походах или неся службу при дворе в структуре органов государственного управления – приказах – дворяне и дети боярские имели шанс продвинуться по служебной лестнице в чине и должности, получить за службу поместье, получить поместье в вотчину, поощрение денежным жалованьем и др. Быть замеченным государем и отличиться на службе могли наиболее талантливые, исполнительные и активные люди.

Именно на дворянское сословие "воинников", а не "вельмож" мог положиться царь – об этом писал Иван Пересветов в своих сочинениях второй четверти XVI в. В конечном итоге с отменой местничества в 1682 г. дворянское сословие, вытеснив боярство, заняло его место, превратившись в привилегированную элиту XVIIIXIX вв.

Государственное управление как неотъемлемый элемент государственной власти – понятие многослойное. Получить должность в системе управления любого уровня означало быть причастным к реализации государственной политики, а значит, иметь защиту и покровительство со стороны власти. Чем выше уровень управления – тем ближе к государю.

Шёл процесс становления централизованного государства, а вместе с тем и органов центрального управления – приказов, вырабатывался механизм реализации государственной политики. Таким образом, появился ещё один путь получить место в структуре государева двора – это приказная служба. В документах официального делопроизводства Разрядного приказа, в сферу компетенции которого входили назначения на государеву службу, – боярских списках – кроме остальных категорий государева двора содержатся поимённые перечни служилых людей – думных дьяков и дьяков московских приказов, составлявшиеся с учётом иерархии. Они занимали место после ясельничего, перед стольниками (1588/89 г.), после стряпчих, перед дворянами московскими (1598/99 г.), думные дьяки – перед стольниками (1607 г.), дьяки по приказам – после стряпчих, перед дворянами московскими (1610 г.). Таким образом, уже с конца XVI в. сохранившиеся от частых пожаров Москвы немногие списки состава государева двора наглядно демонстрируют высокое положение приказных служащих – выше дворян московских.

Во второй половине XVI в. приказными становятся почти все отрасли государственного управления. Важнейшую роль в государственной системе играли общегосударственные приказы: Казенный (известен с 1512 г., хранил царскую казну и печать); Разрядный (впервые упомянут в 1531 г., ведал служилыми людьми, назначал воевод в полки, руководил военными действиями); Посольский (существовал с 1549 г., вел переписку, организовывал прием послов, занимался выкупом и обменом пленных); Поместный (выделился из Разрядного приказа после 1555 г., ведал наделением дворян поместьями, производил описания земель, рассматривал споры по земельным делам).

Военные функции, кроме упомянутого выше Разрядного приказа, выполняли также Стрелецкий, Оружейный, Бронный, Пушкарский приказы и Приказ каменных дел. Последний занимался главным образом строительством крепостей и укреплений. Общегосударственное значение имели также Разбойный, Земский (осуществлял как и Разбойный приказ, административнополицейские функции, но только по Москве и Московскому уезду), Ямской и некоторые другие приказы. Особое место занимал Челобитный приказ, учрежденный в 1550 г. и занимавшийся приемом и разбором челобитных грамот, поступавших на имя царя. Этот приказ являлся своеобразным контрольным органом государства.

С 60х гг. XVI в. стали создаваться территориальные, или областные, приказы. Они осуществляли государственное управление на присоединявшихся к Русскому государству землях. Первым таким приказом был Приказ Казанского дворца. В 90х гг. XVI в. создаются судные приказы, заведовавшие судами для служилых людей на определенной территории: Московский, Владимирский, Дмитровский и Казанский. Функции ряда приказов были ограничены управлением царским дворцом и хозяйством: Приказ Большого дворца, Конюшенный, Ловчий, Сокольничий, Постельничий. Эти приказы относились к группе дворцовых и подчинялись непосредственно царю.

Характерной особенностью приказной системы было сосредоточение в ведении приказов не только управленческих, но и судебных функций. Поэтому бояре, возглавлявшие приказы, обычно именовались судьями. Помощниками бояринасудьи являлись дьяки. Они ведали делопроизводством, выполняли отдельные поучения, руководили структурными подразделениями – столами. В штат приказов входил делопроизводственный персонал – подьячие, подразделявшиеся на старших, средних и младших.

В 30 – 50х гг. XVI в. была проведена реформа местного управления, приведшая к ликвидации кормлений. Власть наместников и волостелей упразднялась и заменялась выборными губными и земскими учреждениями, компетенция которых определялась специальными грамотами.

Губные учреждения осуществляли административнополицейские и судебные функции на местах. Они состояли из губных изб во главе с одним двумя губными старостами, избиравшимися дворянами и детьми боярскими. В помощь старостам выбирались из состоятельных крестьян и посадских людей губные целовальники (они, принося присягу, целовали крест) и полицейские чины: сотские, пятидесятские, десятские. Губным избам была подчинена территория округа – губа, первоначально совпадавшая с волостью или городом, а позднее Включавшая в свой состав один – два уезда. Контроль за деятельностью губных органов осуществлял Разбойный приказ. В нем же утверждался в должности избранный губной староста.

Земские учреждения возникли позднее губных. В ведении земских изб находился сбор казенных податей, надзор за исполнением повинностей, разбор гражданских и незначительных уголовных дел. Состав земских изб также формировался путем выборов. В уездах и волостях крестьяне черносошных и дворцовых земель и посадские люди избирали из своей среды "излюбленных голов" – земских старост и "лучших людей" – земских целовальников и судей. Территория, на которой действовала земская изба, совпадала с городом или волостью. Однако проживавшие на ней бояре и дворяне были изъяты из компетенции земских органов. Земские избы были подконтрольны различным приказам.

Губные и земские органы создавались постепенно, путем "жалования" грамот отдельным местностям. Единого указа об их введении издано не было. Осуществление губной и земской реформ привело к появлению сословнопредставительных учреждений на местах, что отвечало интересам дворянства, верхушки посада и зажиточной части черносошного крестьянства.

Приказы в XVI – XVII вв: структура и особенности функционирования.

На протяжении XVIXVII вв. существовало около 100 приказов. Однако все они действовали разновременно. Постоянно функционировали обычно лишь 4050 приказов, остальные возникали и прекращали свою деятельность по мере надобности. Основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем 200 лет были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный.

Главной задачей Посольского приказа было осуществление решений верховной власти (царя и Боярской думы) но вопросам внешней политики. До начала XVI в. Россия не имела постоянных представительств за рубежом, а потому не имела и у себя соответствующих миссий других государств. В связи с этим основным содержанием работы Посольского приказа была отправка за границу русских посольств, а также прием и размещение иноземных посольств.

Кроме того, в ведении Посольского приказа находились дела, связанные с проживанием в России иностранных купцов и ремесленников, выкупом пленных и др.

Разрядный приказ имел военное назначение. "Разрядами" назывались воинские соединения ратных людей с обозначением занимаемых ими должностей. Разрядные книги велись дьяками, составлялись в связи с каждым заметным событием в жизни государства или царского двора. Каждый раз они охватывали несколько лет или десятилетий. Разрядный приказ учитывал распределение служилых людей по полкам, назначение воевод в качестве руководителей администраций городов России. Он обеспечивал росписи поручений для многочисленных придворных церемоний, наделял служилых людей землями и денежным жалованьем. За личные качества приказ мог повысить или понизить служащего в чине, увеличить или уменьшить оклад, полностью лишить полученной земли. Кроме того, приказ выполняли многие функции но обороне, безопасности и внутренним делам. На него ложились организация строительства крепостей, пограничной службы, назначение наместников и других должностных лиц, а также контроль за их деятельностью.

Поместный приказ был тесно связан с Разрядным приказом. Он наделял служилое дворянство и приказных служащих тем количеством земли, которое определял каждому конкретному лицу Разрядный приказ. В его распоряжении находился весь государственный земельный фонд страны. В приказе работали специалисты межевого дела, учетчики и другие служащие, которые составляли межевые, окладные и прочие книги. Приказ выдавал акты на право владения землей от имени Боярской думы, что создавало ему соответствующий престиж. Попасть на службу в Поместный приказ считалось большой удачей.

Для управления другими группами служилых людей были созданы специальные приказы: для стрельцов – Стрелецкий, для пушкарей – Пушкарский. Под началом Оружейного приказа находился арсенал русского государства, в том числе и Оружейная палата, ведавшая изготовлением и хранением оружия. Значительную группу приказов составляли так называемые дворцовые приказы, заведовавшие отдельными отраслями великокняжеского, а затем и царского хозяйства.

Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящим слоям общества и признавалась неподатным сословием. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное обеспечение каждого из служащих. Деление управленческого персонала на политических руководителей и приказных (государственных) служащих в это время еще не существовало. Многие приказные служащие занимали должности и политических руководителей.

Какова иерархия чиновных должностей на приказной (государственной) службе в XVIXVII вв.? Высшим звеном приказной бюрократии были "думные дьяки". Они являлись членами Боярской думы, присутствовали при "сидении" государя с боярами, делали доклады по работе соответствующего ведомства, имели право высказывать свое мнение. В XVI в. Думные дьяки, как правило, стояли во главе приказов. Заместителями думных дьяков были их "товарищи" (вторые дьяки, т.е. помощники). Существовали также "избные" (или "палатные") дьяки, число которых зависело от значения приказа и масштабов его делопроизводства. Дьяки были и в местных учреждениях крупных городов – центров областей ("земель").

Руководство приказов было коллегиальным. Лиц, стоявших во главе приказа, называли "судьями", т.е. лицами, кто имел право принимать решения. В состав судейских советов (соборов) входили дьяки данного приказа. Большинство приказов имело и собственно судебные функций.

Под началом дьяков находились подьячие. Они делились на тригруппы: "старые", "средние" и "молодые". Старые подьячие вместе с дьяком руководили составлением документов, средние – непосредственно составляли текст документов, наводили справки в архивах своего и других приказов, а младшие – осуществляли техническую работу, т.е. переписку документов с учетом того, что исправлял дьяк или старший подьячий.

Подобный порядок существовал не только в центральных приказах, но и в местных правительственны учреждениях, ведавших управлением городов и уездов – в "приказных" и "судных" избах, а также в "губных" и "земских" избах. Вообще значение дьяков и подьячих в областном управлении и небольших городах было необычайно велико. Наместники (а позднее воеводы), присылавшиеся из Москвы, менялись в городах через один – три года. Приказные служащие достаточно прочно занимали свои должности, и потому работали достаточно долго, иногда всю свою жизнь. Поэтому они были в курсе всех административных дел и фактически являлись основными исполнителями правительственных распоряжений. Помимо дьяков и подьячих, в приказах имелись также приставы и сторожа. Так, в Посольском приказе сторожа сопровождали иностранных послов, а приставы разбирали и судебные дела. В этом же приказе служили еще толмачи (переводчики) и золотописцы, расписывавшие золотом и краской грамоты.

В 1693 г. в 36 приказах было 2739 приказных служащих. В конце XVII в. в городах ("местах") российского государства действовало 302 приказных избы, в которых служило 1918 человек. В общей сложности численность "служилых людей" центрального и местного государственного аппарата составляла около 57 тыс. человек. Неукоснительным правилом работы в приказах было соблюдение трудовой дисциплины и безупречная исполнительность, что стимулировалось системой морального и материального поощрения и продвижением по служебной лестнице.

Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, приносимой ими при вступлении в должность. В первой ее части принимаемый давал обещание на верность царствующему дому, во второй – обязывался не нарушать конкретных требований, предъявляемых к данной должности:

– сохранять секреты, беречь имущество и казну,

– не подделывать документов,

– не брать взяток ("посулов и поминков ни у кого ни от чего неиметь"),

– быть справедливым ("по дружбе никому не норовить, и по не дружбе никому не мстить"),

– внимательным к людям ("челобитчиков не волочить").

В период комплектования и особенно регулирования состава приказов проводились своеобразные аттестации – "разборы" с частыми отставками. При этом тщательно выяснялась профессиональная пригодность служащего, и именно по этому признаку, а не по возрасту или родовитости решалась судьба каждого. Разборы проводились наиболее компетентными дьяками и были действенным способом улучшения состава приказов.

Приказная система была для своей эпохи достаточно гибкой, эффективной и одновременно простой и удобной. Над всем царил обычай, проверенный веками опыт: приказные служащие легко разбирались в хитросплетениях разнородных дел. В неопределенности числа приказов состояла суть приказного строя – текучего, изменяющегося, приспосабливающегося к различным историческим условиям и в то же время неизменного.

Все приказы делились на три большие группы: приказы общегосударственной компетенции, дворцовые и патриаршие. Первая группа приказов сосредоточивала в себе основные функции по управлению российским государством. Она являлась самой многочисленной и включала в себя как постоянные, так и временные приказы. В XVIXVII вв. отношения между приказами не регулировались какимто определенным законом. На практике вырабатывались приемы сношений между приказами, которым традиционно следовали приказные служащие.

Централизация и систематизация приказного управления оказывалась невозможной потому, что в основе образования и функционирования приказной системы лежали такие принципы, которые не позволяли ей сложиться в строгую систему отраслевого управления.

Сосредоточение в отдельных приказах разнообразных дел сочеталось с распылением однородных, идентичных дел между несколькими приказами, что создавало своеобразную ведомственную чересполосицу.

Например, Посольский приказ занимался не только внешней политикой, но и массой других дел: заведовал почтой, делами донских казаков, судом и сбором таможенных и кабацких доходов, назначением приказных людей и т.д.

Все приказные люди, вне зависимости от их происхождения, были включены в структуру служилого сословия российского общества, пользовались соответствующими правами и привилегиями. Вместе с тем для них сохранялось двойственное понимание их службы. С одной стороны, по общей присяге они были обязаны нести службу царю, в основном военную. С другой стороны, специальными приписями их служба определялась как работа в государственных органах и учреждениях.

Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящей части общества и признавалась неподатным слоем. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное положение каждого из служащих.

Высшим звеном приказной бюрократии были судьи (в документах они могли обозначаться по названию приказа, например, казначей – глава Казенного приказа). Судьи были членами Боярской думы, присутствовали при "сидении" государя с боярами, делали доклады по работе своего ведомства. Имели право высказывать свое мнение. Иногда один судья мог возглавлять несколько приказов.

Наиболее сложные и объемные дела судья решал совместно с подьячими. По остальным глава приказа мог принимать решение единолично. Это ставит под сомнение коллегиальный характер принятия решений в приказах. Помощниками судьи являлись дьяки. Иногда они могли самостоятельно возглавлять приказ. Штат дьяков комплектовался обычно из рядового дворянства, лиц духовного звания или крупного купечества. В сферу компетенции дьяков входила подготовка докладов для судьи о работе приказа (или для царя), осуществление суда. Также они могли возглавлять столы. За службу дьяки "верстались" поместным и денежным окладами (до 600 четвертей и до 240 рублей в год).

Назначение судей и дьяков в приказы было исключительной прерогативой царя и Боярской думы. Скорее всего, проекты данных назначений готовились в Разрядном приказе с учетом ряда факторов: нахождения на службе в данное время, физической пригодности и т. п. Под началом дьяков находились подьячие – канцелярские служащие, рекрутируемые из дворян и детей приказных людей. Они делились на три группы:

1. "Молодые" (начинающие) подъячие. В течение нескольких лет они служили "неверстанно", т.е. без жалования, только за "приношения" просителей. Позже переводились на небольшой денежный оклад (1–5 рублей в год).

2. "Средние" подьячие. Получали денежный оклад (до 10–15 рублей в год).

3. "Старые" подьячие. Возглавляли повытья. Получали денежный оклад (до 60 рублей в год), иногда – поместный оклад.

Количество подьячих колебалось от нескольких человек до нескольких сотен человек в зависимости от величины и значимости приказа. Московские подьячие часто переводились во временные приказы, рассылались с поручениями в города, полки, посольства.

Должностные обязанности дьяков и подьячих определялись в каждом конкретном приказе в зависимости от его компетенции. В обычном порядке подьячие вели текущее делопроизводство, переписку с подчиненными учреждениями и должностными лицами на местах, а также вторичную документацию, например, книги "входящих" и "исходящих" документов и т. п. "Старые" подьячие следили за исполнением обязанностей среди подчиненных. Вместе с тем основная ответственность возлагалась именно на лиц, возглавлявших структурные подразделения приказов ("столов" или "повытий"). При выявлении финансовых злоупотреблений подьячих возмещение денежных средств возлагалось именно на дьяка, непосредственного начальника виновного.

Значение дьяков в управлении было более значительным. В отличие от судей, дьяки – профессиональные управленцы, прошедшие все ступени служебной лестницы. Поэтому именно от них фактически зависело текущее состояние дел ведомства. Более того, известно о том, что дьяки могли "приказывать царским словом", т. е. передавать к исполнению устные указания царя.

Уже указывалось, что обеспечение служащих приказов (дьяков и подьячих) было денежным и поместным. Также правовые обычаи допускали "кормление от дел". Н. Ф. Демидова не без основания предположила, что доходы, получаемые большинством подьячих "от дел", в несколько раз превышали размер их денежного оклада и что "кормление от дел" могло быть двух видов: "почесть" и "поминки": "почесть" предлагалась заранее для успешного продвижения дел, а "поминки" – за конкретную работу с целью ее ускорения. К.В. Петров предполагает, что основные отличия "почестей" и "поминок" заключались, во-первых, в их добровольном характере со стороны дарителя, а во-вторых, в отсутствии каких-либо конкретных требований дарителя в отношении подготовки, рассмотрения и решения его дела в приказе. Именно эти два условия позволяли отграничить допустимые обычаем подношения служащим приказов от взяток ("посулов")

Отдельно от "почестей" и "поминков" следует рассматривать получение денег за оформление тех или иных документов. Подсчеты, проведенные П.В. Седовым, показывают, что гипотетический легальный доход подьячих за оформление документов составлял 100–200 рублей в год, превышая, таким образом, денежный оклад более чем в 10 раз. Доходы "старых" подьячих и дьяков, ставивших подпись на документах, были на порядок выше. Служащие приказов, где было мало "челобитчиковых" дел, например, Посольского приказа, ежегодно получали "праздничные деньги", составлявшие два годовых оклада.

Технический персонал приказов состоял из "сторожей" и "приставов" ("недельщиков"). Первые – наемные лица, функцией которых было обеспечение сохранности помещения приказа. "Приставы" ("недельщики") – должностные лица административно-полицейского аппарата, в обязанности которых, помимо прочего, входило непосредственное исполнение административных и судебных решений того или иного приказа. На пост пристава назначался дворянин. Нахождение в должности пристава обычно не превышало семи дней.

Также в штат приказов входили переводчики (специалисты по письменному переводу), толмачи (специалисты устного перевода), рассыльные, золотописцы.

Исполнение должностных обязанностей в органах государственной власти предполагает определенную подготовку. Работа в ряде приказов требовала определенного объема специальных знаний. Наиболее подготовленные специалисты работали в Посольском и Поместном приказах.

Служба в Посольском приказе, помимо прочего (высокой техники письма, владения приемами ведения документации), требовала знания иностранных языков. Подготовка переводчиков с иностранных языков для работы в приказе занимала достаточно большое место в системе подготовки кадров. Однако в основном переводчиками служили лица, являвшиеся выходцами из других стран.

Подготовка специалистов осуществлялась в XVII веке в специальных "школах" при приказах.

Делопроизводство приказов в XVII веке было достаточно сложным. Документы писались на листах бумаги, называвшихся сставами. Их оборотная сторона использовалась для нанесения помет, резолюций, подписей. В деле следующий документ подклеивался верхней частью к нижнему полю предыдущего документа и так далее. Таким образом, дело представляло собой длинную бумажную ленту, которую обычно сворачивали в рулон, называвшийся "столбцом". Помимо столбцов практиковалась книжная форма делопроизводства. Однако книги и тетради использовали для составления внутренних документов приказов либо документов служебного пользования. Это, прежде всего, большое количество вторичной документации, документов сводного или обобщающего характера: книги "входящих" и "исходящих" документов, различные реестры, сметные списки, описи текущих архивов и т. п.

Общий порядок прохождения и рассмотрения дела в приказе был следующим. При поступлении в приказ челобитной от частного лица документ направляли дьяку, рассматривавшему права данного лица на обращение в приказ по данному вопросу. При положительном решении дьяк ставил подпись на обороте челобитной (иска, жалобы) и писал фамилию "старого" подьячего, которому надлежало оформить и подготовить дело к рассмотрению по существу требований. "Старый" подьячий, рассмотрев существо требования, давал непосредственные указания своим подчиненным о проведении определенных действий: наведении справок, подготовки конкретных выписок из книг и других документов, необходимости отправления "памятей" в другие приказы и т. д. После того как "старый" подьячий решал, что дело полностью подготовлено к рассмотрению, дело поступало дьяку. Последний, если соглашался с мнением подьячего о готовности дела, ставил помету "к вершенью", если же приходил к мнению о необходимости дополнительной работы с делом, он ставил помету "к розыску". Дела с пометами "к вершенью" в определенные дни поступали на рассмотрение судей приказа. Дьяк устанавливал очередность рассмотрения дел, он же давал необходимые пояснения по существу дела и рекомендации по его решению. Окончательное решение дела зависело от судей, однако резолюции о решении проставлялись дьяком от имени судей.

Структура приказов определялась их компетенцией и широтой деятельности. Крупные приказы делились на столы, возглавляемые дьяками. В свою очередь, столы подразделялись по территориальному и функциональному признакам. Так, например, в начале XVII века Поместный приказ имел четыре территориальных стола: Рязанский, Московский, Псковский и Ярославский. Приказ Казанского дворца сочетал в своей структуре и функциональные, и территориальные столы, подразделяясь на денежный, разрядный, поместный и Сибирский столы.

Следующим, более мелким подразделением приказов являлись повытья. Они возглавлялись старшими подъячими и в основном создавались по территориальному признаку. Повытья не являлись устойчивыми структурными единицами, поэтому не носили определенных названий. Обычно им присваивался порядковый номер или наименование по фамилии стоявшего во главе подьячего.

В мелких приказах деление на столы отсутствовало, существовали только повытья. Так, например, Посольский приказ подразделялся на 5 повытий – 3 для связей с западноевропейскими странами, 2 – с азиатскими государствами.

Таким образом, обязанности приказных служащих разделились к середине XVII в. на "государеву службу", которая виделась как почетная и проходила в полках и посольствах, и "приказную работу", т.е. текущую деятельность в приказах и приказных избах. Она рассматривалась как непочетная, с оттенком подневольности. Именно вокруг приказной работы и складывается гражданская служба как отрасль государственной службы. И в целом приказной строй был уникальным, самобытным явлением в истории российской государственности и культуры.

Правовое обеспечение деятельности приказов.

Правовые основы работы приказов зафиксированы в первой части Судебника 1497 года. Уже первые нормы "закона" устанавливают основы приказной служебной деятельности – требование "судом не мстити, ни дружити никому" (статья 1), всех "управить, кого пригоже" (ст. 2), "посулов не брать от суда и от печалованья" (ст. 3). Особенность законодательства конца XV–XVI веков заключалась в том, что лишь отдельные стороны деятельности приказных учреждений регулировались им. Прежде всего "законы" (Судебники, указы, приговоры) регулировали судебную деятельность должностных лиц, порядок и размер взимания пошлин за осуществление тех или иных действий. Судебник 1497 года в ст. 8 – 14 содержит нормы, регулирующие отношения, возникающие в ходе правоохранительной деятельности между заинтересованными сторонами и юрисдикционным органом. В последнем случае упоминаются боярин, окольничий, дьяк и подьячий. Все эти должностные лица – необходимые участники процесса. Важно отметить детальную фиксацию в "законе" размера пошлин, взимаемых, вопервых, за совершение различных процессуальных действий и процедур (проведение "поля") и, вовторых, в зависимости от должности того или иного лица (ст. 3, 4, 6 – 8). Отдельные нормы регулируют размеры и порядок взимания пошлин за оформление документов ("правой грамоты" в ст. 15, "докладного списока" в ст. 16) -отдельно боярином за "прикладывание печати", дьяком "от подписи" и подьячим за техническое оформление документов.

Более детально развиты нормы Судебника 1497 года в следующем "законе" – Судебнике 1550 года. Статья 1 содержит норму (аналогичную норме ст. 1 Судебника 1497 года), гипотеза которой следующая: "судом не дружыти и не мстити никому, и посулу в суде не имати". Дальнейшее развитие эта норма получает в ст. 2 – 5. Законодатель детально разрабатывает возможные случаи злоупотреблений со стороны должностных лиц, призванных отправлять правосудие. Речь идет о формулировании ряда составов должностных преступлений в зависимости от субъекта правонарушения – боярина, дьяка, подьячего. Лишь судебная ошибка, согласно ст. 2, не содержит состава преступления. Норма ст. 6 защищает указанные должностные лица от необоснованных обвинений.

Требование ст. 2 Судебника 1497 года "управить всех кого пригоже" получает развитие в ст. 7 Судебника 1550 года. Именно в этой статье впервые появляется сам термин "приказ": боярин должен "жалобников своего приказу от собя не отсылати". Более того, новациями здесь являются появление санкции ("быти от государя в опале"), усложнение гипотезы правовой нормы ("жалобника своего приказу отошлет, а жалобницы у него не возьмет, и управы ему или указу не учинит"), детально указывающей на вид нарушения должностных обязанностей.

Нормы Судебника 1497 года, определяющие порядок и размер взимания судебных пошлин, в ст. 8 – 11 Судебника 1550 года были дополнены нормами уголовноправового характера. В каждой из указанных статей формулируются составы преступлений со стороны должностного лица (боярина, дьяка, подьячего) – "лихоимство", т. е. взимание пошлин сверх суммы, оговоренной в законе, и ложное обвинение в "лихоимстве" в адрес тех же должностных лиц. Эта же особенность отличает ст. 33, 34 и 42 Судебника 1550 года, где также формулируются указанные составы преступлений.

Большая группа норм Судебника 1550 года носит процессуальный характер. Статьи 9 – 32, 50 – 61 регламентируют порядок проведения процесса в суде бояр. Нормы гражданскоправового характера, содержащиеся в ст. 76 ("А о холопстве суд"), 78 – 83, 84 ("А о землях суд"), 85 ("А в вотчинах суд"), 87, 90, 92 – 94 адресованы правоприменителю и, по всей видимости, использовались как при осуществлении правосудия в приказах, так и в местных судах (наместников и волостелей).

Так же, как и в Судебнике 1497 года ряд статей Судебника 1550 года регулирует размеры и порядок взимания пошлин за оформление документов ("правой грамоты" в ст. 33, "докладного списока" в ст. 34, "срочных грамот" в ст. 41, "безсудных грамот" в ст. 42, "отпускной грамоты" в ст. 77) – отдельно боярином за "прикладывание печати", дьяком "от подписи" и подьячим за техническое оформление документов.

После издания Судебника 1550 года основная линия развития законодательства была направлена на дополнение текста Судебника новыми статьями. Именно таким образом следует рассматривать появление указных книг приказов – Разбойного, Холопьего суда, Земского, Поместного, Московского Судного, Ямского. Появление данных книг связано с текущей деятельностью приказов в пределах их компетенции. Указные книги содержали разновременные указы, изданные высшими органами государственной власти по запросам приказов.

Таким образом, особенности приказов как органов государственной власти XVI–XVII веков заключались в следующем:

– порядок функционирования и правовой статус приказной бюрократии обеспечивался соответствующей правовой базой;

– установлены условия продвижения по службе;

– существовала система подготовки кадров;

– введен единый порядок подготовки и рассмотрения дел;

– существовала специализация структурных подразделений приказа и отдельных должностных лиц по выполнению определенных функций;

– действовала система (частичного) государственного обеспечения служащих;

– существовала присяга должностных лиц, личное исполнение обязанностей.

На протяжении двухсот лет приказы являлись основным стержнем системы государственного управления. Но отсутствие четкой регламентации деятельности этих учреждений постепенно привело к появлению значительного числа негативных явлений. Громоздкость и неторопливость приказного делопроизводства, взяточничество, неопределенность функций привели к тому, что в начале XVIII века приказы были заменены новыми органами – коллегиями.

Выводы

Приказы – это учреждения, ведавшие отраслями государственного управления или отдельными регионами страны. Первые приказы появились еще до реформы Ивана IV, когда функции управления теми или иными вопросами стали поручаться (приказываться) боярам. К середине XVI в. в стране существовало около 20 приказов.

Ведущая роль в период становления приказной системы принадлежала военно-административным приказам. Для управления стрельцами был создан специальный Стрелецкий приказ. Военная реформа предусматривала усиление артиллерии (для ее управления создан Пушкарский приказ), наем в русскую армию иностранцев привел к созданию Иноземного приказа. Для несения пограничной службы стали привлекать казачество – возник Казачий приказ, ведавший казачьими войсками. Личным составом боярской и дворянской конницы ведал созданный в начале XVI в.

Разрядный приказ, фиксировавший все назначения на службу, перемещения в должностях на основе принципа местничества, т.е. родовитости и знатности. Поместный приказ ведал поместными земельными владениями служилых дворян. В его функции входил контроль по обеспечению дворян поместными землями за военную службу в соответствии с установленными нормами.

В это же время появились специальные территориальные приказы, в ведении которых находилось управление территориями, присоединенными к России или осваиваемыми (Казанский приказ).

В период сословно-представительной монархии возник в России зародыш центрального полицейского органа. Сначала это была Боярская дума по разбойным делам, а затем Разбойный приказ, в компетенцию которого входила разработка для местных органов наказов по борьбе с общеуголовными преступлениями и назначение на места соответствующих должностных лиц. Этот приказ уже в середине XVI в. возглавил систему полицейско-сыскных органов. В данном приказе утверждались на должности губные старосты, целовальники и дьяки, приговоры губных изб; во второй инстанции рассматривались разбойные и тяжебные дела. В Москве полицейские функции выполнял Земский приказ.

Дворцовые приказы обслуживали личные потребности царя и его семьи. Их было несколько: приказ Конюшенный ведал царской конюшней, были Ловчий, Сокольничий, Постельничий и другие приказы.

Специально для рассмотрения обращений к самому царю дворян и детей боярских как особая их привилегия при Иване IV был создан Челобитный приказ. Для ведения дел о холопах создан Холопий приказ, тогда как прежде ими занимались местные органы управления и Казенный приказ. В Холопьем приказе в особых книгах регистрировались кабальные записи, рассматривались иски по делам о беглых холопах.

Особо важную роль выполнял Посольский приказ, ведавший многообразными внешнеполитическими вопросами, которыми до этого занимались многие органы, в том числе Боярская дума. Отсутствие единого центра посольского дела создавало значительные неудобства: прежде всего при большом числе лиц, участвовавших в регулировании межгосударственных отношений, трудно было сохранить государственную тайну.

По мере усложнения задач государственного управления число приказов росло. Оформление приказной системы позволило централизовать управление страной, но в то же время создало значительный бюрократический аппарат и стиль его работы.

Приказы, будучи органами центрального управления в XVI-XVII в., находились под жестким контролем со стороны вышестоящих органов государственной власти. В полной мере обладая исполнительной функцией, приказы были фактически ограничены царем и/или Боярской думой в своей распорядительной деятельности.

Литература

1. Боярские списки 1577–1607 годов // А.Л.Станиславский. Труды по истории государева двора в России XVI – XVII веков. – М.: Статут. 2004

2. Граждан В.Д.Государственная гражданская служба. – М.: Кнорус, 2007.

3. Демидова Н. Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. М.: Лениздат, 1987.

4. История государственного управления в России / Под ред. А.Н. Марковой, Ю.К. Федулова. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

5. История государственного управления в России: учебник / под общ. ред. Р.Г. Пихоя. М: Юристъ,2002.

6. История государственного управления в России: учебник / под общ. ред. Р.Г. Пихои. М.: АСТ, 2002.

7. Кузнецов В. В., Ваховский В. В., Чебурашкина И. С. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. – Ульяновск, 2008

8. Кузнецова И.А. Государственное и муниципальное управление. Конспект лекций. – М.: Эксмо, 2008.

9. Леонтьев А.И. Образование приказной системы управления в Русском государстве. М.: Просвящение, 1961,

10. Маркова И.С. История развития государственного управления – М.: МГОУ, 2009

11. Решетов Г.А. Организационно-правовые основы деятельности юридической службы Вооруженных Сил России в ХVIII – начале ХХ вв. (историко-правовое исследование) // Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М, 2002.