Правовое регулирование приемной семьи

Правовое регулирование приемной семьи.

Статьи по теме
Искать по теме

Проблема защиты прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не только не утрачивает актуальности, но и приобретает особую остроту, проявляясь в специфических своих формах. В частности, для современной России не чужд феномен социального сиротства – 90% детей, попавших в трудную жизненную ситуацию, являются социальными сиротами, т. е. сиротами при живых родителях.

Правовая природа приемной семьи

Приемная семья является возрожденной формой семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей. Она обеспечивает их право на семейное воспитание. Дети, воспитывающиеся в приемной семье, имеют все права, которые принадлежат детям, находящимся под опекой или попечительством. Современная правовая модель приемной семьи вобрала в себя лучший опыт дореволюционной России в вопросах устройства и воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Приемная семья, с одной стороны, обладает всеми признаками семьи как таковой, поскольку общность совместно проживающих лиц, объединенных правами и обязанностями, предусмотрена семейным законодательством, а с другой – имеет только ей присущие особенности. Законодательное оформление приемная семья получила только в связи с принятием СК РФ.

Правовым основанием возникновения приемной семьи и ее деятельности служат ст. 151 – 155 Кодекса, которые конкретизируются Положением о приемной семье, утвержденным Постановлением Правительства РФ. Этими документами определены особенности приемной семьи, отличающие ее от усыновления и опеки (попечительства) как формы семейного воспитания:

- приемная семья основывается на договоре, который заключается в письменной форме по просьбе лиц, желающих воспитывать ребенка в своей семье; – сторонами в данном договоре являются эти лица и органы опеки и попечительства; – лица (лицо), заключившие договор, именуются родителями-воспитателями; труд родителей-воспитателей в приемной семье оплачивается в зависимости от количества взятых на воспитание детей в соответствии с законами субъектов РФ; повышенную оплату имеют семьи, взявшие на воспитание малолетних детей, детей-инвалидов, а также больного ребенка; – воспитанникам приемных семей ежемесячно выплачиваются денежные средства на их содержание за счет бюджетных средств органов местного самоуправления соответственно фактически сложившимся в данном регионе ценам; – приемная семья пользуется различного рода льготами в соответствии с принимаемыми органами местного самоуправления решениями.

Таким образом, приемную семью можно определить как платную (со стороны государства) опеку (попечительство) над ребенком (детьми), которая осуществляется по срочному договору. Основным отличием приемной семьи от "классической" опеки является специфическое основание ее возникновения – договор о создании приемной семьи. Разница между приемной семьей и опекой по действующему законодательству проявляется в правовом статусе лица, на которое возложена обязанность заботиться о ребенке, – приемные родители делают это за плату. Кроме того, во всех случаях они имеют право на возмещение расходов, связанных с исполнением ими своих обязанностей, хотя в соответствии с ГК РФ "обязанности по опеке и попечительству исполняются безвозмездно, кроме случаев, предусмотренных законом". Обязанности органа опеки и попечительства по материальному обеспечению приемной семьи определяются разделом IV Положения о приемной семье. Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. № 49-ФЗ были внесены изменения в ст. 153 СК РФ, заключающиеся в том, что в ней появились отсылки к ГК РФ, Закону об опеке и попечительстве и ст. 146 СК РФ. Последняя содержит требования к личности опекуна и попечителя, касающиеся его дееспособности, нравственных и личных качеств, состояния здоровья. Все эти требования распространяются и на приемных родителей.

Несомненно, подбор приемных родителей очень важен. Основу приемной семьи составляют супруги, чаще всего уже имеющие своих детей и пожелавшие взять чужих детей в семью на воспитание.

Отметим, что они во многих случаях отсутствуют у ребенка, воспитывающегося в родной семье, но не имеющего братьев или сестер. В соответствии с Положением о приемной семье общее число детей в приемной семье, включая родных и усыновленных, не должно превышать восьми человек. Эта норма обусловлена необходимостью создать детям условия, приближенные к семейным.

При воспитании в приемной семье большего количества детей возникает риск ненадлежащего исполнения приемными родителями своих обязанностей по договору. Орган опеки и попечительства вправе контролировать исполнение приемными родителями обязанностей по содержанию, воспитанию и образованию ребенка (детей). Так, в соответствии с Положением о приемной семье органы опеки и попечительства по месту нахождения имущества, в том числе жилого помещения ребенка (детей), обеспечивают контроль за его использованием и сохранностью, а приемные родители ведут учет расходов по приходу и расходу денежных средств, выделяемых на содержание ребенка (детей). Вместе с тем указанное Положение не закрепляет каких-либо правил контроля за исполнением приемными родителями обязанностей по воспитанию детей, в частности, не определены периодичность проверок и их содержание. Соответствующие нормы, к сожалению, отсутствуют и в общих положениях об опеке и попечительстве, закрепленных в действующем гражданском, а также семейном законодательстве.

В п. 35 Типового положения об образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, установлено, что администрация учреждения имеет право в исключительных случаях разрешить временно (до одного года) бесплатное проживание и питание в учреждении своим воспитанникам до их трудоустройства или дальнейшего обучения. Приемным же родителям даже такого права не дано, хотя часто они продолжают делить со своими воспитанниками и хлеб, и кров. Между ними практически складываются родственные отношения, и препятствовать этому было бы неправильно. Поэтому следует узаконить эти отношения, предусмотреть права и обязанности уже взрослых приемных детей и престарелых приемных родителей.

На воспитание в приемную семью могут быть переданы дети в возрасте до восемнадцати лет, оставшиеся по различным причинам без попечения единственного или обоих родителей: дети-сироты; дети, родители которых неизвестны; дети, родители которых лишены родительских прав, ограничены в родительских правах, признаны в судебном порядке недееспособными, безвестно отсутствующими; дети, родители которых объявлены в судебном порядке умершими; дети, родители которых осуждены и отбывают наказание в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы; дети, родители которых находятся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; дети, родители которых уклоняются от их воспитания или от защиты их прав и интересов; дети, родители которых отказались взять их из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты и других аналогичных учреждений; дети, родители которых по состоянию здоровья не могут лично осуществлять их воспитание и содержание, а также дети, оставшиеся без попечения родителей, находящиеся в воспитательных, лечебно-профилактических учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и других аналогичных учреждениях – ст. 121 СК РФ; ст. 1 Закона о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В приемную семью можно передавать сразу несколько детей. Это могут быть как родные братья и сестры, так и чужие друг другу дети, которые в приемной семье чувствуют себя родными друг другу. Однако при передаче в приемную семью не допускается разъединение братьев и сестер, за исключением случаев, когда это отвечает их интересам.

Следуя ст. 57 СК РФ, законодатель закрепил в ст. 154 положение о праве ребенка выражать свое мнение при передаче его в приемную семью. Ребенок (дети), достигший возраста 10 лет, может быть передан в приемную семью только с его согласия. На ребенка, передаваемого на воспитание в приемную семью, администрация учреждения (либо лицо, у которого находится ребенок) представляет в орган опеки и попечительства следующие документы: свидетельство о рождении ребенка; документы, подтверждающие правовые основания для передачи ребенка на воспитание в приемную семью (свидетельство о смерти родителя (родителей), копию решения суда о лишении родителя (родителей) родительских прав, ограничении родительских прав, признании родителей недееспособными, безвестно отсутствующими или умершими, акт, подтверждающий, что ребенок был подкинут, и др.); заключение о состоянии здоровья, физическом и умственном развитии ребенка, выданное экспертной медицинской комиссией в установленном порядке. Пунктом 2 ст. 154 СК РФ установлено, что предварительный выбор ребенка (детей) для передачи в приемную семью осуществляется лицами, желающими принять ребенка в семью, по согласованию с органом опеки и попечительства.

При подборе ребенка (детей) из воспитательных учреждений (других аналогичных учреждений) администрация воспитательных учреждений обязана ознакомить лиц, желающих взять ребенка (детей) на воспитание, с личным делом ребенка и медицинским заключением о состоянии его здоровья. При этом администрация учреждения несет ответственность в установленном законом порядке за достоверность представляемых сведений о ребенке. Передача на воспитание в приемную семью ребенка с ослабленным здоровьем, больного ребенка, ребенка с отклонениями в развитии, а также ребенка-инвалида возможна только по желанию лиц, имеющих для этого необходимые условия, главным образом финансового и материально-бытового характера.

В заключении органа опеки и попечительства о возможности конкретных лиц быть приемными родителями должно быть подтверждено наличие у приемных родителей необходимых для этого условий. На каждого ребенка, передаваемого в приемную семью, орган опеки и попечительства или администрация воспитательного, другого аналогичного учреждения передают приемным родителям следующие документы: свидетельство о рождении; выписку из истории развития ребенка (истории новорожденного) о состоянии здоровья; справку о состоянии здоровья матери и течении родов (в случае передачи ребенка из родильного дома, родильного отделения лечебно-профилактического учреждения); документ об образовании (для детей школьного возраста); документы о родителях (копию свидетельства о смерти, приговор или решение суда, справку о болезни, розыске родителей и другие документы, подтверждающие отсутствие родителей или невозможность воспитания ими своих детей); справку о наличии и местонахождении братьев и сестер; опись имущества, принадлежащего ребенку, и сведения о лицах, отвечающих за его сохранность; документы о закреплении ранее занимаемой жилой площади за несовершеннолетним; копию решения суда о взыскании алиментов, документы, подтверждающие право на пенсию, пенсионную книжку ребенка, получающего пенсию, документ о наличии счета, открытого на имя ребенка в банковском учреждении.

Указанные документы передаются непосредственно приемным родителям не позднее двухнедельного срока после заключения договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью. Приемным родителям представляется медицинское заключение экспертной медицинской комиссии о состоянии здоровья ребенка. При необходимости они имеют право на независимую экспертизу состояния его здоровья, но только в медицинских учреждениях, имеющих соответствующую лицензию.

Независимое медицинское освидетельствование детей, передаваемых на воспитание в семью, могут осуществлять государственные лечебно-профилактические учреждения республиканского, краевого и областного уровня, клиники медицинских и научно-исследовательских институтов. Однако такое освидетельствование осуществляется при обязательном участии медицинского работника учреждения, из которого ребенок передается на воспитание в семью. При расхождении диагнозов государственного и независимого медицинских освидетельствований в течение трех дней со дня поступления заключения медицинские документы ребенка направляются в Министерство здравоохранения и социального развития РФ. В п. 4 ст. 154 СК РФ установлено, что ребенок, передаваемый в приемную семью, сохраняет право на причитающиеся ему алименты, пенсию и другие социальные выплаты и компенсации. Так, Законом о трудовых пенсиях в Российской Федерации предусмотрено, что на детей, оставшихся без попечения родителей (в том числе переданных в приемную семью), может быть назначена трудовая пенсия по случаю потери кормильца или при полном отсутствии у умершего кормильца трудового стажа или в случае наступления его смерти вследствие совершенного им умышленного уголовно наказуемого деяния или умышленного нанесения ущерба своему здоровью, которые установлены в судебном порядке, социальная пенсия в связи со смертью кормильца.

При передаче в приемную семью за ребенком сохраняется право собственности на жилое помещение или право пользования жилым помещением (п. 4 ст. 154 СК РФ). Собственником жилого помещения (квартира, часть квартиры, жилой дом) ребенок мог стать на основании его наследования по закону или по завещанию, приватизации, получения в дар, купли-продажи. Передача в приемную семью несовершеннолетнего ребенка, оставшегося без попечения родителей, не влечет за собой прекращение права собственности на принадлежащее ему имущество, в том числе и на жилое помещение. В таких случаях осуществляется регистрация места пребывания ребенка в жилом помещении, занимаемом приемной семьей. Основанием для этого являются документы, удостоверяющие личность приемных родителей и ребенка и подтверждающие факт передачи ребенка в приемную семью. Последующее снятие ребенка с регистрационного учета возможно только с разрешения органа опеки и попечительства. Если дети, оставшиеся без попечения родителей и находящиеся в приемной семье, не имеют закрепленного жилого помещения, то по окончании пребывания в приемной семье они имеют право получить вне очереди жилое помещение площадью не ниже установленных социальных норм в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 57 Жилищного кодекса РФ и п. 1 ст. 8 Закона о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Обязанность обеспечивать контроль за использованием и сохранностью жилого помещения или иного имущества ребенка возложена на органы опеки и попечительства по месту нахождения имущества. Нельзя не обратить внимание на то, что законодатель ничего не говорит о возможности одностороннего отказа участников договора от его исполнения без указания причин, как это существует в отношении договора об опеке и попечительстве.

Таким образом, существует противоречие между общими положениями об опеке и попечительстве и нормами о приемной семье. Очевидно, нормы, касающиеся договора о приемной семье, следует рассматривать как специальные по отношению к общим положениям договора об опеке и попечительстве. В данном случае эти нормы будут иметь преимущество.

Таким образом, можно сделать вывод, что правоотношения, связанные с правовым режимом приемной семьи, имеют многогранный характер и регулируются нормами различных отраслей права. Правовым основанием приемной семьи считается договор о передаче ребенка на воспитание в семью. Как определил законодатель в ст. 151 СК, приемная семья образуется на основании указанного договора, который может быть заключен между определенными субъектами. Заключение таких договоров входит в компетенцию органов опеки и попечительства. Они выступают в качестве одной стороны договора, а другой стороной – приемные родители, готовые в полном объеме нести родительские права и обязанности. Аналогичный договор в законодательстве Украины носит название договора о патронате (ст. 252 СК Украины).

Цель приемной семьи, как считает Т. И. Дружинина, заключается в создании таких условий, чтобы приемный ребенок находился как можно дольше в отношениях с приемными родителями, не менял этих родителей и тем самым имел надежду, что существующие связи сохранятся в будущем, по достижении им совершеннолетия.

Р. А. Шукуров цель приемной семьи как формы воспитания детей в семье и основное назначение приемной семьи видит в подготовке приемных детей к самостоятельной жизни.

На воспитание ребенка как "специфическое назначение приемной семьи", которое "влечет за собой особые правовые последствия", указывает в своем исследовании Л. Ю. Михеева.

По мнению Н. Ф. Звенигородской, ученые в данном случае говорят о цели приемной семьи как форме устройства детей, так как воспитание ребенка в приемной семье будет целью приемной семьи именно как формы устройства детей. Целью же договора о приемной семье как юридического факта, порождающего права и обязанности сторон в правоотношении, является создание и деятельность приемной семьи. А правоотношение, возникающее из договора о приемной семье, имеет своей целью устройство приемного ребенка на воспитание в семью. Изложенный взгляд на проблему приемной семьи базируется на рассмотрении нами договора о приемной семье, как и других семейно-правовых договоров, с различных позиций.

Договор о приемной семье необходимо рассматривать и как основание возникновения прав и обязанностей, и как документ, и как правоотношение, возникающее из договора о приемной семье. В правовой литературе вопрос о правовой природе договора о приемной семье является дискуссионным. Мы полагаем, что договор о приемной семье имеет "гибридную" правовую природу, так как данный договор носит смешанный характер, являясь одновременно семейно – и гражданско-правовым договором.

Субъекты правоотношений института приемной семьи

Субъектами правоотношения института приемной семьи являются приемные родители, орган опеки и попечительства и ребенок.

В юридической науке под правовым статусом, как правило, принято понимать систему прав и обязанностей, которые предоставлены личности в силу закона. Согласно данному определению под правовым статусом приемного родителя следует понимать определенную совокупность прав и обязанностей, предусмотренных законодательством Российской Федерации, которые необходимы и достаточны для осуществления воспитания, образования, материального обеспечения приемного ребенка, а также защиты его прав и охраняемых законом интересов в качестве законного представителя во всех областях и перед всеми третьими лицами (физическими и юридическими), которые он приобретает в связи с заключением договора о передаче ребенка в приемную семью. Моментом приобретения прав и обязанностей родителем-воспитателем является момент заключения указанного договора.

Договор о передаче ребенка в приемную семью является типичным примером договора в пользу третьего лица. Соответственно, налицо три его участника: орган опеки и попечительства и приемный родитель являются его сторонами, а в качестве третьего лица, т.е. лица, в отношении которого совершаются все юридически и фактически значимые действия, выступает ребенок, переданный в приемную семью. Указанные субъекты с момента вступления договора в силу становятся носителями определенных прав и обязанностей в отношениях друг с другом. В связи с этим мы можем говорить о том, что родитель-воспитатель приобретает права и обязанности, с одной стороны, по отношению к органу опеки и попечительства, а с другой – к принятому на воспитание несовершеннолетнему ребенку.

Приемной семьей признается опека или попечительство над ребенком или детьми, которые осуществляются по договору о приемной семье, заключаемому между органом опеки и попечительства и приемными родителями или приемным родителем, на срок, указанный в этом договоре.

Приемными родителями могут быть супруги, а также отдельные граждане, желающие принять ребенка или детей на воспитание. Лица, не состоящие в браке между собой, не могут быть приемными родителями одного и того же ребенка.

Приемные родители по отношению к принятому на воспитание ребенку или детям осуществляют права и исполняют обязанности опекуна или попечителя и несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей в порядке и на условиях, которые предусмотрены федеральным законом и договором.

Статья 146 СК РФ содержит требования к личности опекуна и попечителя, качающиеся его дееспособности, нравственных и личных качеств, состояния здоровья и т.д. Все эти требования распространяются и на приемных родителей. Так, согласно указанной статье:

Опекунами (попечителями) детей могут назначаться только совершеннолетние дееспособные лица. Не могут быть назначены опекунами (попечителями) лица, лишенные родительских прав.

При назначении ребенку опекуна (попечителя) учитываются нравственные и иные личные качества опекуна (попечителя), способность его к выполнению обязанностей опекуна (попечителя), отношения между опекуном (попечителем) и ребенком, отношение к ребенку членов семьи опекуна (попечителя), а также, если это возможно, желание самого ребенка.

Не назначаются опекунами (попечителями) лица, больные хроническим алкоголизмом или наркоманией, лица, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов (попечителей), лица, ограниченные в родительских правах, бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине, а также лица, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять обязанности по воспитанию ребенка.

В соответствии со статьей 148.1 СК РФ опекун (попечитель) ребенка имеет право и обязан воспитывать ребенка, находящегося под опекой (попечительством), заботиться о его здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии.

Опекун (попечитель) вправе самостоятельно определять способы воспитания ребенка, находящегося под опекой (попечительством), с учетом мнения ребенка и рекомендаций органа опеки и попечительства, а также при соблюдении требований, предусмотренных п. 1 ст. 65 СК РФ.

Опекун (попечитель) с учетом мнения ребенка имеет право выбора образовательного учреждения и формы обучения ребенка до получения им основного общего образования и обязан обеспечить получение ребенком основного общего образования.

Опекун (попечитель) вправе требовать по суду возврата ребенка, находящегося под опекой (попечительством), от любых лиц, удерживающих у себя ребенка без законных оснований, в том числе от близких родственников ребенка.

Опекун (попечитель) не вправе препятствовать общению ребенка с его родителями и другими близкими родственниками, за исключением случаев, когда такое общение не отвечает интересам ребенка.

Орган опеки и попечительства вправе обязать опекуна или попечителя устранить нарушения прав и законных интересов ребенка либо его родителей или других родственников либо усыновителей. В случае если опекун или попечитель не подчиняется решению органа опеки и попечительства, родители или другие родственники либо усыновители ребенка вправе обратиться в суд с требованием о защите прав и законных интересов ребенка и (или) своих прав и законных интересов. Суд разрешает спор исходя из интересов ребенка и с учетом его мнения. Неисполнение решения суда является основанием для отстранения опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей.

Опека и попечительство относятся к полномочиям органов местного самоуправления. Постановления, касающиеся опеки и попечительства – назначение опекуна или попечителя, его освобождение, отстранение от должности и другие вопросы, глава местной администрации выносит единолично.

Его постановление обязательно для исполнения всеми юридическими, физическими лицами, общественными организациями, как любое другое постановление административного органа. При этом не имеет значения, где оно вынесено. Оно действительно на всей территории РФ и не нуждается в подтверждении. Подготовку проекта постановления главы местной администрации проводят специально управомоченные на то лица (в отношении несовершеннолетних – инспектор по охране прав), осуществляющие свою деятельность в одном из структурных подразделений данной административной единицы. Постановление главы местной администрации, действия (бездействие) лиц, занимающихся повседневной работой по опеке и попечительству, могут быть обжалованы на общих основаниях.

В своей работе органы опеки и попечительства руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским Кодексом Российской Федерации, Семейным Кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, а также законами и иными нормативными правовыми актами, как федерального уровня, так и принятыми субъектами РФ в пределах их компетенции. Важную роль в правоприменительной деятельности органов опеки и попечительства играют инструктивно-методические рекомендации по вопросам опеки и попечительства, другие ведомственные акты (директивные документы), значительная часть которых устарела и нуждается в обновлении.

Органы опеки и попечительства:

дают в установленном порядке согласие на перевод детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из одного образовательного учреждения в другое либо на изменение формы обучения до получения ими основного общего образования, а также на исключение таких лиц из любого образовательного учреждения;

участвуют в пределах своей компетенции в проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, указанными в ст. 5 Федерального закона № 120-ФЗ, если они являются сиротами либо остались без попечения родителей или законных представителей, а также осуществляют меры по защите личных и имущественных прав несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства.

Органы управления здравоохранением в пределах своей компетенции организуют:

распространение санитарно-гигиенических знаний среди несовершеннолетних, их родителей или законных представителей, а также пропаганду здорового образа жизни;

развитие сети детских и подростковых учреждений, оказывающих психиатрическую помощь;

круглосуточный прием и содержание заблудившихся, подкинутых и других детей в возрасте до четырех лет, оставшихся без попечения родителей или законных представителей;

медицинское обследование несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или законных представителей, и подготовку рекомендаций по их устройству с учетом состояния здоровья;

выхаживание и воспитание детей в возрасте до четырех лет, оставшихся без попечения родителей или законных представителей либо имеющих родителей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, а также содействие органам опеки и попечительства в устройстве таких несовершеннолетних;

оказание консультативной помощи работникам органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также родителям или законным представителям несовершеннолетних;

круглосуточный прием несовершеннолетних, находящихся в состоянии алкогольного или наркотического опьянения, для оказания им медицинской помощи при наличии показаний медицинского характера;

оказание в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ специализированной диагностической и лечебно-восстановительной помощи несовершеннолетним, имеющим отклонения в поведении;

подготовку в установленном порядке заключений о состоянии здоровья несовершеннолетних, совершивших преступление или общественно опасное деяние, в целях установления у них наличия (отсутствия) противопоказаний медицинского характера для направления в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа;

выявление, учет, обследование при наличии показаний медицинского характера и лечение несовершеннолетних, употребляющих спиртные напитки, наркотические средства, психотропные или одурманивающие вещества, а также осуществление других входящих в их компетенцию мер по профилактике алкоголизма, наркомании и токсикомании несовершеннолетних и связанных с этим нарушений в их поведении;

выявление источников заболеваний, передаваемых половым путем, обследование и лечение несовершеннолетних, страдающих этими заболеваниями.

Договор приемной семьи с органами опеки и попечительства имеет ряд особенностей и в связи с этим не может рассматриваться как разновидность обычной гражданско-правовой сделки.

Граждане (супруги или отдельные граждане), желающие взять на воспитание ребенка (детей), оставшихся без попечения родителей, именуются приемными родителями; ребенок (дети), передаваемый на воспитание в приемную семью, именуется приемным ребенком, а такая семья – приемной семьей.

Требования, предъявляемые к приемным родителям, по существу совпадают с требованиями, предъявляемыми к опекунам и усыновителям.

Подбор приемных родителей осуществляется органами опеки и попечительства. При этом учитываются их нравственные и иные личные качества, способность к выполнению обязанностей приемных родителей, отношения между приемными родителями и ребенком, отношение к ребенку членов семьи приемного родителя, а также, если это возможно, желание самого ребенка. Вместе с тем, сами дети независимо от возраста в заключении договора не принимают участия.

Договор о приемной семье: понятие и особенности заключения

Одним из отличительных признаков приемной семьи является специфическое основание возникновения – договор о ее создании. В этой связи весьма сложным представляется вопрос о том, в каких правоотношениях состоят приемные родители и органы опеки и попечительства – Семейный кодекс Российской Федерации на него прямого ответа не дает.

В юридической литературе на сегодняшний день сложилось четыре точки зрения по данной проблеме. Сторонники первой утверждают, что исследуемый договор имеет трудовой характер, вторые полагают, что он является семейно-правовым, третьи считают его разновидностью гражданско-правовых договоров и, наконец, последние говорят о смешанной правовой природе договора о передаче ребенка в приемную семью.

Использование в СК РФ таких терминов, как "труд", "размер оплаты труда", наводит на мысль о том, что между органом опеки и попечительства и родителем-воспитателем складываются трудовые правоотношения. Позицию о трудовой природе отношений приемных родителей и органа опеки и попечительства поддерживает Г.С. Скачкова.

По ее мнению, воспитание ребенка в приемной семье является определенной трудовой функцией. Причем такая работа производится приемными родителями по найму за вознаграждение, выплачиваемое им органами опеки и попечительства, которые выступают в данном случае в качестве работодателя.

Обращение к подзаконным нормативным правовым актам, регулирующим вопросы организации приемной семьи, не вносит на этот счет никакой определенности. Так, письмо Минобразования России от 29 октября 2001 г. № 1293/28-5 "Об оформлении трудовых отношений органов опеки и попечительства с приемными родителями" называет договорными такие отношения, в основе которых лежит договор возмездного оказания услуг, но при этом в самом названии документа речь идет о трудовых отношениях.

Согласно ст. 56 Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ, трудовой договор – соглашение, по которому "работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать действующие в организации правила внутреннего трудового распорядка". Однако особенность деятельности родителя-воспитателя состоит в том, что на него возлагается чрезвычайно широкий круг обязанностей: воспитывать ребенка, заботиться о его здоровье, интеллектуальном и духовном развитии. Таким образом, он выполняет по отношению к приемному ребенку те же обязанности, что и родитель по отношению к своим детям. При этом он свободен в выборе времени исполнения своих обязанностей, режимом и распорядком дня не связан. Все это не позволяет выделить конкретную трудовую функцию родителя-воспитателя, а также время его труда и отдыха в приемной семье.

Кроме того, в соответствии с законодательством, трудовая функция заключается в выполнении работы по определенной специальности, квалификации, должности. В случае же с приемными родителями говорить об их образовании, стаже работы невозможно, поскольку Семейный кодекс РФ и Положение о приемной семье не предъявляет к ним такого рода требований.

Личный характер исполнения обязанностей родителя-воспитателя в приемной семье исключает возможность его замены другим лицом, но и не позволяет органу опеки и попечительства заменить "приемного родителя" другим "работником". Более того, по смыслу действующего законодательства о приемной семье родители-воспитатели не имеют трудового отпуска, приемный родитель не может воспользоваться правом на предоставление отпуска по уходу за ребенком в случае принятия на воспитание ребенка в возрасте до трех лет.

Несмотря на то, что деятельность по воспитанию приемных детей зачисляется в их трудовой стаж, в перечне документов, не говорится о необходимости предоставления трудовой книжки. Между тем, в силу ст. 65 ТК РФ при заключении трудового договора лицо, поступающее на работу, должно предоставить работодателю, помимо иных документов, также и трудовую книжку. Работнику при приеме на работу может быть назначен испытательный срок в соответствии со ст. 70 ТК РФ, а для приемного родителя он не предусмотрен.

Таким образом, указанные особенности правового статуса приемных родителей позволяют сделать вывод о том, что отношения между ними и органом опеки и попечительства не являются трудовыми.

Сторонники семейно-правовой природы рассматриваемого договора указывают на то, что договор о передаче ребенка в приемную семью не следует рассматривать как разновидность гражданско-правовых договоров, поскольку исследуемый договор имеет свои особенности в силу своей специфики и целей. Поэтому источники, регулирующие правовое положение приемной семьи, не содержат отсылок к ГК РФ, в отличие от норм о брачном договоре и соглашении об уплате алиментов.

Более того, обязательственный характер данных правоотношений и возмездность выполнения приемными родителями своих обязанностей, по мнению С.Ю. Чашковой, все же не позволяют относить их к с гражданско-правовым отношениям. Трудно согласиться с выводом С.Ю. Чашковой о том, что возмездный характер отношений, возникающих между приемными родителями и органом опеки и попечительства, объясняется тем, что государство перекладывает на приемную семью свою обязанность заботиться о детях, оставшихся без попечения родителей. Представляется, что одним из основных критериев разграничения опеки (попечительства) и приемной семьи является возможность получения приемными родителями встречного удовлетворения в виде вознаграждения. Так, опекуны (попечители) берут на себя заботу о ребенке, как правило, из сострадания, любви к ребенку или желания создать семью.

Действительно, правоотношения, возникающие между приемными родителями и органом опеки и попечительства, имеют неоднородный сложный характер, что, видимо, оказало влияние на позицию П.В. Крашенинникова и П.И. Седугина. Они считают, что договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью имеет смешанную семейно – и гражданско-правовую природу.

Однако, на наш взгляд, правоотношения между приемными родителями и органом опеки и попечительства в том виде, в котором они существуют на данный момент, следует рассматривать как гражданско-правовые, а не как семейно-правовые или смешанные. В этой связи позиция Л.Ю. Михеевой относительно природы возникающих в приемной семье правоотношений представляется наиболее обоснованной. Правоотношения, возникающие между приемными родителями и органом опеки и попечительства, квалифицируются Л.Ю. Михеевой как гражданско-правовые, т.к. "налицо обязательство, возникающее из договора возмездного оказания услуг, заключаемого на определенный срок".

С учетом того, что договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью не предусмотрен Гражданским кодексом РФ, он является непоименованным договором. Система гражданских договоров постоянно развивается, появляются новые виды и подвиды договоров. Это очевидно связано с непрерывным развитием гражданского оборота.

Направленность договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью выражается в принятии на воспитание ребенка, оставшегося без попечения родителей, т.е. цель договора заключается в оказании всего комплекса воспитательных и иных тесно связанных с ними услуг. Из этого следует, что договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью относится к договорам, направленным на оказание услуг. В эту группу входят договоры подряда, возмездного оказания услуг, перевозки, транспортной экспедиции, хранения, доверительного управления имуществом.

Договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью следует отнести к непоименованному виду договора возмездного оказания услуг. Это следует из характерной особенности договоров возмездного оказания услуг, которая заключается в отсутствии результата, отделимого от процесса работы. Соответственно, и предметом договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью является не конкретный овеществленный результат, а действия приемных родителей, направленные на воспитание и защиту прав и законных интересов приемных детей.

В соответствии со ст. 779 ГК РФ по договору возмездного оказания услуг исполнитель (услугодатель) (в нашем случае – приемные родители или родитель) обязуется по заданию заказчика (здесь – органа опеки и попечительства) оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность в интересах приемного ребенка), а заказчик обязуется оплатить эти услуги. По договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность, некоторые из которых материального результата не имеют: в рамках оказания приемными родителями услуги по воспитанию осуществляется представление интересов приемных детей в отношениях с любыми лицами, организация питания, отдыха, обучения приемных детей.

В свете гражданско-правовой квалификации отношений, возникающих между приемными родителями и органом опеки и попечительства, чрезвычайно важным представляется вопрос о вознаграждении приемных родителей: недопустимо применение к гражданско-правовым отношениям положений трудового права о заработной плате. Данное вознаграждение, его размер, порядок выплаты должны зависеть от реальных рыночных цен на данный вид услуг.

Таким образом, по нашему мнению, договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью следует признавать непоименованным видом договора возмездного оказания услуг. Кроме того, его следует рассматривать как срочный, взаимный, возмездный, фидуциарный и каузальный. Данная позиция так же подтверждается судебной практикой.

Так Согласно выданным 01.01.14 и 07.12.12 удостоверениям соответственно Т.О.С. и супруги С. являются приемными родителями несовершеннолетних детей.

В связи с принятием 29.01.2014 в Республике Тыва Закона "Об оплате труда приемных родителей и льготах, предоставляемых приемной семье" Т.О.С. и С. обратились в суд с заявлением о признании ст. ст. 2, 3 данного Закона противоречащими федеральному законодательству, ухудшающими их положение и сложившиеся условия воспитания детей-сирот, принятых ими в свои семьи на воспитание: в частности, введено ограничение пребывания детей-сирот в приемных семьях с достижением ими 18-летнего возраста; значительно уменьшено выплачиваемое на приемных детей денежное содержание; в целях оплаты труда приемных родителей предусмотрено заключение договора подряда.

Решением Кызылского городского суда от 4 марта 2014 г. указанные требования удовлетворены, оспариваемые положения Закона признаны недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу.

Требование заявителей о признании указанных норм Закона недействующими и не подлежащими применению со дня их принятия оставлено без удовлетворения.

В кассационных жалобе и протесте прокурора содержится просьба об отмене решения суда с направлением дела на новое судебное разбирательство по мотивам неправильного применения норм материального права.

Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, обсудив доводы кассационных жалобы и протеста, оснований для отмены решения не находит.

Закрепляя в ст. 2 Закона Республики Тыва тождественное ст. 151 Семейного кодекса РФ, но без ссылки на нее, положение о передаче ребенка на воспитание в приемную семью на основе договора, заключаемого между органами опеки и попечительства и приемными родителями, представительный орган области допустил нарушение общеизвестного принципа разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Предусмотренная же ст. 3 областного Закона форма оплаты труда приемных родителей в виде договора подряда противоречит Семейному кодексу РФ (ст. ст. 151 – 152) и Положению о приемной семье, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.96, согласно которым форма и содержание договора о передаче детей на воспитание не равнозначна договору подряда, регулируемому Гражданским кодексом РФ.

Содержание договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью определено в ст. 153.1 СК РФ.

Упомянутый договор о приемной семье должен содержать:

сведения о ребенке или детях, передаваемых на воспитание в приемную семью (имя, возраст, состояние здоровья, физическое и умственное развитие);

- срок действия договора;

- условия содержания, воспитания и образования ребенка или детей;

- права и обязанности приемных родителей;

- права и обязанности органа опеки и попечительства по отношению к приемным родителям;

- основания и последствия прекращения такого договора.

Эти условия следует рассматривать как существенные, и при отсутствии хотя бы одного условия договор считается незаключенным.

По договору о передаче ребенка на воспитание в приемную семью приемные родители обязуются:

- Воспитывать приемного ребенка на основе взаимоуважения, организуя общий быт, досуг, взаимопомощь.

- Создавать необходимые условия для получения ребенком (детьми) образования, заботиться о его здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии.

- Осуществлять защиту прав и интересов ребенка (детей).

- Обеспечивать уход за ребенком (детьми) и лечение, систематический показ врачам-специалистам в соответствии с медицинскими рекомендациями и состоянием здоровья ребенка (детей).

- Обеспечивать посещение приемным ребенком (детьми) общеобразовательного учреждения, следить за его успеваемостью, поддерживать связь с учителями и воспитателями этого учреждения. В случае невозможности посещения ребенком (детьми) общеобразовательного учреждения по состоянию его здоровья обеспечивать получение образования в установленных законом доступных для ребенка формах.

Извещать орган опеки и попечительства о возникновении в приемной семье неблагоприятных условий для содержания, воспитания и образования ребенка (детей).

В свою очередь, орган опеки и попечительства обязуется:

- Пересчитывать размер денежных средств, необходимых на содержание ребенка (детей), ежеквартально с учетом изменения цен на товары и услуги.

- Ежемесячно производить оплату труда приемным родителям в размере, определенном договором.

- Ежемесячно производить дополнительную оплату труда приемным родителям в размере, определенном договором, на каждого взятого на воспитание ребенка, не достигшего трехлетнего возраста, или больного ребенка, ребенка с отклонениями в развитии, ребенка-инвалида и других.

- Прикрепить приемную семью для приобретения продуктов питания к базе или магазину с оплатой как по безналичному, так и наличному расчету.

С учетом индивидуальных особенностей ребенка и приемных родителей, а также иных обстоятельств, имеющих место при создании конкретной приемной семьи, в содержание договора могут быть внесены необходимые изменения и дополнения. В частности, в п. 4 ст. 15 Закона об опеке оговаривается, что в интересах подопечного в договоре могут быть указаны отдельные действия, которые приемный родитель совершать не вправе, в том числе запретить опекуну или попечителю изменять место жительства приемного ребенка, а также в целях учета индивидуальных особенностей личности подопечного установить обязательные требования к осуществлению прав и исполнению обязанностей приемных родителей, в том числе такие требования, которые определяют конкретные условия воспитания несовершеннолетнего подопечного. Дополнительные обязанности могут возлагаться и на органы опеки и попечительства, например, обязанности по предоставлению приемной семье земельного участка, жилого помещения, автотранспорта и др. Тем самым при заключении договора определяется конкретный объем прав и обязанностей участников правоотношений и создается индивидуально-определенная модель их поведения.

В договоре предусматривается порядок разрешения споров, возникающих между сторонами в процессе исполнения договора.

В договоре указывается срок его действия, порядок продления и досрочного прекращения.

Прекращение договора о приемной семье регулируется ст. 153.2 СК РФ.

Согласно п. 1 указанной статьи договор о приемной семье прекращается по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством для прекращения обязательств, а также в связи с прекращением опеки или попечительства. В последнем случае речь идет об общих основаниях прекращения всех разновидностей договоров опеки и попечительства.

Кроме того, в самой статье в п. 2 содержатся специальные основания для отказа от исполнения обязательства из договора о приемной семье в одностороннем порядке без обращения в суд, как приемными родителями, так и органами опеки и попечительства.

Под прекращением обязательства понимается прекращение прав и обязанностей, вытекающих из данного обязательства. Обязательства прекращаются в результате наступления определенных юридических фактов, которые получили название "способы прекращения обязательств". Применительно к договору о приемной семье к их числу могут относиться такие общегражданские основания, как прекращение обязательства невозможностью исполнения и смертью гражданина.

Что касается общих оснований прекращений опеки и попечительства, то они установлены в ст. 29 Закона об опеке и попечительстве. Согласно п. 1 указанной статьи опека или попечительство прекращается: в случае смерти опекуна или попечителя либо подопечного; по истечении срока действия акта о назначении опекуна или попечителя; при освобождении либо отстранении опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей; в случаях, предусмотренных ст. 40 ГК РФ (в этой статье сказано, что по достижении малолетним подопечным четырнадцати лет опека над ним прекращается, а гражданин, осуществлявший обязанности опекуна, становится попечителем несовершеннолетнего без дополнительного решения об этом. Попечительство над несовершеннолетним прекращается без особого решения по достижении несовершеннолетним подопечным восемнадцати лет, а также при вступлении его в брак и в результате эмансипации.

Особым образом регулируется прекращение опеки над детьми несовершеннолетних родителей. Опека над такими детьми прекращается после того, как их родители сами достигнут полной дееспособности.

Опекун, попечитель могут быть освобождены от исполнения своих обязанностей по их просьбе. В этом случае закон не требует изложения причин, по которым опекун или попечитель хотят отказаться от исполнения своих обязанностей. Таким образом, был закреплен принцип свободного принятия гражданином обязанностей по опеке или попечительству и свободного отказа от исполнения этих обязанностей. Принятие такой нормы вполне оправданно, поскольку сами обязанности опекуна или попечителя весьма обременительны..

Орган опеки и попечительства может освободить опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей, в том числе временно, в случае возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна или попечителя.

В ряде случаев опека или попечительство могут прекратиться в результате отстранения опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей. Отстранение опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей допускается в случае:

1. Ненадлежащего исполнения возложенных на них обязанностей;

2. Нарушения прав и законных интересов подопечного, в том числе при осуществлении опеки или попечительства в корыстных целях либо при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи;

3. Выявления органом опеки и попечительства фактов существенного нарушения опекуном или попечителем установленных федеральным законом или договором правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом.

Таким образом, подлежит отстранению тот, кто не хочет заботиться о подопечном, защищать его права и интересы, выполнять опекунские обязанности. Отсутствие всяких усилий опекуна (попечителя), направленных на заботу о несовершеннолетнем в любых ее проявлениях, обязывает органы опеки и попечительства отстранить такого опекуна (попечителя).

Что касается специальных оснований прекращения договора о приемной семье, то в силу п. 2 ст. 153.2 СК РФ приемные родители вправе отказаться от исполнения договора о приемной семье при наличии уважительных причин (болезнь, изменение семейного или имущественного положения и другие).

Орган опеки и попечительства вправе отказаться от исполнения договора о приемной семье в случае возникновения в приемной семье неблагоприятных условий для содержания, воспитания и образования ребенка или детей, возвращения ребенка или детей родителям либо усыновления ребенка или детей.

Нельзя не обратить внимания на то, что законодатель ничего не говорит о возможности одностороннего отказа участников договора от его исполнения без указания причин, как это существует в отношении договора об опеке и попечительстве. Таким образом, существует противоречие между общими положениями об опеке и попечительстве и нормами о приемной семье. Очевидно нормы, касающиеся договора о приемной семье следует рассматривать как специальные по отношению к общим положениям договора об опеке и попечительстве. В данном случае эти нормы будут иметь преимущество.

Возможны ситуации, когда в результате существенного нарушения договора о приемной семье одной из сторон по ее вине у другой стороны возникли убытки. Впервые законодатель установил, что в таких случаях другая сторона вправе требовать возмещения убытков, причиненных расторжением этого договора.

ППервые положительные шаги на пути к становлению и признанию приемной семьи как самостоятельной модели, способной решать проблемы сиротства вообще и социального сиротства в частности уже сделаны как на федеральном, так и на региональном уровне. В дальнейшем в качестве первоочередной задачи видится принятие мер, направленных на унификацию федеральных и региональных актов нормотворчества, касающихся статуса субъектов правоотношений приемной семьи.

Проблемы правового регулирования отношений в приемной семье

Как показало исследование, приемная семья предусмотрена Семейным кодексом РФ как одна из трех форм устройства на воспитание в семью детей, оставшихся без попечения родителей. Вместе с тем на практике такая форма устройства детей на воспитание в семью является наименее востребованной, о чем свидетельствует незначительное количество созданных на сегодняшний день приемных семей. Этому можно найти много причин, в том числе экономических. Но препятствием для последовательной реализации положений о приемной семье на практике служат и некоторые недостатки правовых предпосылок существующих форм устройства детей на воспитание и регламентации отношений, складывающихся в рамках приемной семьи.

В полном соответствии с нормами международного права в ст. 1 СК РФ провозглашен в качестве одного из основополагающих принципов российского семейного законодательства приоритет семейного воспитания детей. Этот принцип отражен в ст. 123 СК РФ, согласно которой только при отсутствии возможности устройства на воспитание в семью допускается устройство детей в воспитательные учреждения (в том числе в детский дом семейного типа), предназначенные зля детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей.

Постановлением Правительства РФ от 10 марта 2001 г. № 195 "О детском доме семейного типа" предусматривается создание детских домов семейного типа, имеющих организационно-правовую норму детского учреждения. Сходство детского дома семейного типа с приемной семьей состоит в самой идее создания подобного рода детского учреждения. Она заключается в организации обстановки, максимально приближенной к обычной семье. Представляется, однако, что при всех достоинствах этой идеи существует некоторая непоследовательность в ее нормативном закреплении.

Так, в соответствии с п. 5 Правил организации детского дома: семейного типа (далее – Правила) решение о создании детского дома: семейного типа принимается на основании волеизъявления лица, желающего взять на воспитание детей. Но исходя из приоритета семейного воспитания, при намерении взять на воспитание ребенка выбор должен быть сделан все-таки в пользу "семейных" форм воспитания, в частности приемной семьи. Из этого следует, что предусмотренное в Правилах основание создания детского дома семейного типа изначально противоречит международному праву и российскому законодательству, допускающим создание "несемейной" формы воспитания детей вопреки принципу приоритетности "семейных" форм воспитания. Никаких дополнительных критериев, позволяющих решить, почему при желании взять детей на воспитание предпочтение должно быть отдано детскому дому семейного типа, нет. Из Постановления Правительства такой вывод сделать нельзя. То же можно сказать и об иных нормативных правовых актах. Между тем то обстоятельство, что детский дом устраивается по семейному типу, предполагает индивидуальный подбор детей. Это также сближает его с приемной семьей.

Несовершенство правового регулирования делает такую форму устройства детей на воспитание, как детский дом семейного типа, нежизнеспособной. Если действовать в рамках закона, в полном соответствии с принципами семейного законодательства, то создание детского дома семейного типа вообще невозможно, так как оно не соответствует основным началам семейного законодательства. Строгое следование предписаниям, содержащимся в названных Правилах, приводит к нарушению принципа приоритета устройства осиротевшего ребенка в семью.

Следует также отметить, что смешение "семейных" и "несемейных" форм устройства детей на воспитание – приемной семьи и детских домов семейного типа – прослеживается в более позднем ведомственном акте. Так, в Письме Минобразования России от 22 мая 2002 г. № 802/28-5 "О проблемах приемных семей – детских домов семейного типа" понятия "приемная семья" и "детский дом семейного типа" употребляются как тождественные.

Письмом Минобразования России от 29 марта 2002 г. № 483/28-5 "Об организации работы по передаче детей на воспитание в семью, организации работы по осуществлению опеки (попечительства) над детьми" рекомендовано субъектам РФ принимать акты по внедрению патронатного воспитания. При этом такое воспитание ставится в один ряд с приемной семьей и толкуется в данном контексте как одна из форм устройства детей на воспитание в семью. Как показывает практика регионального законотворчества, патронатное воспитание по юридическим критериям практически ничем не отличается от приемной семьи. Можно сделать вывод, что, используя предоставленную субъектам РФ возможность предусматривать у себя иные формы устройства детей на воспитание, субъекты РФ, по сути дела, уходят от использования такой формы устройства, как приемная семья, и создают иные формы устройства детей на воспитание в семью.

Решение вопроса о легитимности создания такой формы семейного воспитания, как патронат, зависит, по нашему мнению, от правильного толкования выражения "иные формы устройства детей на воспитание", содержащегося в ст. 123 СК РФ. Представляется, что в данном случае речь идет о возможности создания иных, "несемейных" форм устройства детей на воспитание. Однако создание иных форм устройства детей на воспитание в семью, кроме трех указанных в ст. 123 СК РФ, вступает в противоречие с действующим семейным законодательством. Представляется, что сама идея законодателя, заложенная в ст. 123 СК РФ, состояла в установлении исчерпывающего перечня форм устройства детей на воспитание в семью и предоставлении возможности создания иных, "несемейных" форм воспитания.

Юридическая техника изложения рассматриваемой нормы, включающей исчерпывающий перечень форм устройства детей на воспитание в семью и открытый перечень альтернативных форм воспитания детей, тоже приводит к такому выводу.

Иное толкование приведет к законодательному произволу на уровне субъектов Федерации в одной из самых чувствительных и сложных сфер правового регулирования. Такого рода вопросы, на наш взгляд, должны регулироваться исключительно на федеральном уровне, что не противоречит ст. 72 Конституции РФ.

Негативным последствием поиска иных форм семейного воспитания на основе действующего законодательства является фактическое игнорирование использования приемной семьи как формы устройства детей на воспитание.

Не вызывает сомнений то, что вместо создания калейдоскопа суррогатных форм устройства на воспитание детей следует уделить должное внимание регулированию отношений в рамках установленных на федеральном уровне форм устройства детей на воспитание в семью, а также решать вопросы финансирования этих форм, в частности приемной семьи, в том числе из средств федерального бюджета. Ценность любой нормы заключается в возможности ее реального исполнения, в ее обеспеченности.

Приоритет семейного воспитания, закрепленный в нормах международного права и воспринятый внутренним законодательством РФ, возлагает на государство обязанность по реализации этого принципа. Передача функций по непосредственному устройству детей на воспитание органам местного самоуправления является не чем иным, как делегированием полномочий по защите прав, однако без соответствующего финансирования. В результате все финансовое бремя по поддержанию приемной семьи (а оно немалое) полностью ложится на местный бюджет.

Правовым основанием для передачи ребенка на воспитание в приемную семью в соответствии с ныне действующим законодательством служит договор. Появление такой правовой конструкции, как договор в регулировании семейных отношений, в СК РФ связывается в литературе с усилением диспозитивных начал в регулировании семейных отношений. Несмотря на это, казалось бы, верное утверждение, следует определить роль договора в регулировании отношений в приемной семье.

Рассмотрение значения и роли иных видов соглашений, допускаемых в семейном праве, остается за рамками нашей статьи. Однако частичное исследование вопроса о правовой природе договора о приемной семье позволяет продемонстрировать особую отраслевую специфику договоров, заключение которых сегодня допускается СК РФ.

Отношения по устройству детей на воспитание в семью являются особыми семейно-правовыми отношениями, в которых очень сильны публичные начала. Именно в их регулировании в наименьшей степени могут и должны применяться методы частного права.

Субъектами отношений по устройству детей на воспитание в приемную семью выступают органы опеки и попечительства, приемные родители и приемные дети. Приемные дети не являются стороной договора. Но вместе с тем все действия по заключению договора о передаче ребенка в приемную семью совершаются в пользу устраиваемых на воспитание детей. Договор о приемной семье представляет собой разновидность договора в пользу третьего лица.

Представляется, что договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью нельзя отнести ни к одному из известных видов договоров в гражданском праве. Однако в научной литературе и в некоторых актах органов государственной власти отношения, складывающиеся из договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью, квалифицируются как гражданско-правовые отношения по оказанию услуг. Вместе с тем возмездность выполнения приемными родителями своих обязанностей, а также обязательственный характер правоотношений не могут стать основанием для отождествления этих отношений с гражданско-правовыми.

Заключение договора о передаче ребенка в приемную семью предполагает удовлетворение публичных интересов посредством действий частных лиц. Договор возмездного оказания услуг заключается между субъектами гражданского права в основном с целью удовлетворения частных интересов частных лиц. Представляется, что положительное действие передачи ребенка на воспитание в приемную семью предполагает, что лица, являющиеся приемными родителями, поступаются своими частными интересами в пользу интересов публичных. И при этом они руководствуются не желанием извлечь из этого занятия какой-то доход. Мотив таких действий лежит, как правило, за пределами сферы правового регулирования и заключается в душевной доброте, сочувствии, которые перевешивают на чаше весов личное благополучие лиц, берущих на себя заботу о чужих детях, нуждающихся в помощи. Напротив, желание извлечь прибыль при создании приемной семьи противоречит характеру этих отношений, равно как и семейно-правовым отношениям вообще. Обнаружение такого мотива в действиях потенциальных приемных родителей должно стать основанием к отказу в создании приемной семьи. Путем заключения договора о приемной семье происходит удовлетворение интересов детей – интересов, которые в данном случае являются и публичным интересом государства и общества..

Государство перекладывает с себя обязанность заботиться о детях, оставшихся без попечения родителей, на плечи частных лиц.

Возмездность выполнения обязанностей приемных родителей по договору может быть отчасти объяснена именно этим. Оплата государством производится за выполнение функции государства по заботе о детях, оставшихся без попечения родителей, и их воспитанию. Характер действий приемных родителей никак не согласуется с представлением об объектах гражданского права (ст. 128 ГК РФ), где услуга (действия или деятельность) имеет прежде всего экономическую форму товара.

Публичный характер отношений по созданию приемной семьи, а также возникновение обязательств в пользу третьих лиц – детей – требуют должного отражения этих особенностей в действующем законодательстве. В частности, это касается порядка заключения договора о передаче ребенка на воспитание в семью.

Следует законодательно установить категорию понуждения к заключению такого договора со стороны приемных родителей, если органы опеки и попечительства при отсутствии на то законных оснований уклоняются от его заключения. Необходимо также закрепить в законе правило о возможности рассмотрения в суде преддоговорных споров по заключению договора о передаче ребенка в приемную семью, если стороны не могут согласовать условия такой передачи, – по аналогии с правилом ст. 446 ГК РФ. Суд, рассматривая этот преддоговорный спор, должен руководствоваться интересами ребенка (детей). Именно суд сможет наиболее объективно установить баланс необходимого и возможного для достойного содержания и воспитания детей.

Определяя природу договора о передаче ребенка на воспитание в семью, нельзя не обратить внимание на попытки отождествления действий, выполняемых приемными родителями, с выполнением трудовых обязанностей. Использование в актах Минобразования России термина "оплата труда" не позволяет распространять на отношения между приемными родителями и органами опеки и попечительства правила трудового законодательства, так как правовая природа этих отношений различна. Однако в упомянутых ведомственных актах употребляется при этом термин "трудовые отношения". Такая, казалось бы, невнимательность и терпимость к смешению понятий в ведомственных актах служит формальным основанием для смешения на практике отношений, складывающихся при передаче на воспитание детей в семьи. Например, родители-воспитатели в патронатной семье оформляются как штатные работники воспитательного детского учреждения и получают за это заработную плату.

Если определить природу отношений между органами опеки и попечительства и приемными родителями как трудовые, то следует признать верным распространение на них действия трудового законодательства, в частности правил об отпусках, режиме рабочего времени и т.п. представляется, что подобное "вторжение" в сферу трудового законодательства не соответствует целям создания и существования института приемной семьи.

Как в любой обычной семье не существует отпусков и времени отдыха от исполнения обязанностей родителей, так и для приемной семьи вряд ли это будет приемлемо. Принятие на себя обязанностей приемных родителей не является безусловным основанием для отказа от выполнения своих прежних или новых обязанностей по трудовому договору по месту работы. Если считать, что действия приемных родителей являются трудовой функцией, то приемному родителю следует определиться, какое из этих двух занятий будет для него основным местом работы, а какая работа станет работой по совместительству. Например, если считать, что обязанности приемных родителей – это основное место работы, то получается, что работа по другому трудовому договору должна стать работой по совместительству со всеми вытекающими из этого последствиями.

Думается, что такой подход можно рассматривать как ограничение правоспособности приемного родителя, что может стать дополнительным препятствием для создания приемной семьи. Нельзя не учитывать и тот факт, что наличие нескольких детей поставит приемных родителей или одного из них в такую ситуацию, когда они вынуждены будут отказаться от исполнения трудовых функций, что полностью согласуется с нормальной семейной жизнью, когда мать, имеющая нескольких детей, вынуждена не работать, чтобы надлежащим образом исполнять свои родительские обязанности. Выплата приемному родителю заработной платы за его труд по воспитанию приемных детей в некоторой степени компенсирует потери от прекращения им своей трудовой функции. Кроме того, исполнение своих прежних трудовых обязанностей не ставится в законодательстве в зависимость от принятия на воспитание детей в семью на других основаниях: усыновление (удочерение), опека и попечительство. Непрерывность исполнения родительских обязанностей не должно ставиться под сомнение.

Вполне понятно, что, называя отношения между приемными родителями и органами опеки и попечительства трудовыми, мы тем самым защищаем права приемных родителей в сфере пенсионного обеспечения. Но можно было бы внести соответствующие изменения в пенсионное законодательство, включив приемных родителей в разряд лиц, имеющих право на получение пенсии наравне с лицами, работающими по трудовым или по гражданско-правовым договорам.

Однако смешение разноотраслевых отношений в рамках одного правоотношения для решения вопроса пенсионного обеспечения все-таки представляется сомнительным. Поскольку отношения между приемными родителями и органами опеки и попечительства складываются в рамках семейных отношений как одной из форм воспитания ребенка в семье, то недопустимо говорить об этих отношениях как о трудовых.

Несмотря на то, что ст. 151 СК РФ и п. 3 Положения о приемной семье в качестве основания образования приемной семьи устанавливают договор о передаче ребенка на воспитание в семью, его значение здесь не столь определяющее, как это следует из текста закона. Безусловно, договор является юридическим фактом, но не единственным, а одним из элементов фактического состава образования приемной семьи. В числе таких элементов следует рассматривать также заявление лиц, желающих быть приемными родителями, заключение органов опеки и попечительства о возможности для этих лиц быть приемными родителями, а также акт органа опеки и попечительства, закрепляющий выбор конкретного ребенка для устройства в приемную семью.

Заключение договора в рассматриваемом правоотношении, особенно с учетом положений п. 1 ст. 152 СК РФ, носит скорее вспомогательный характер. Воля лиц, направленная на то, чтобы стать участниками правоотношения в приемной семье, уже находит свое выражение в заявлении в орган опеки и попечительства. А согласие органа опеки и попечительства на создание данной приемной семьи содержит заключение о возможности заявителя быть приемным родителем. Кандидатуры детей, которые берутся на воспитание в приемную семью, также определяются на стадии подбора детей, что находит отражение в соответствующем документе. Размер оплаты по договору в пользу приемных родителей и льготы также устанавливаются на уровне субъектов Федерации, и соответственно их отражение либо не отражение в тексте договора правового значения не имеет.

Таким образом, принципиальный вопрос о передаче детей в приемную семью уже заранее согласован сторонами. Кажется несколько странным, что договор носит название "О передаче ребенка (детей) на воспитание в семью", но п. 1 ст. 152 СК РФ не содержит положения о том, что в нем должны быть указаны фамилия, имя ребенка, передаваемого на воспитание приемной семье. В п. 1 ст. 152 СК РФ в качестве обязательных условий, подлежащих включению в договор о передаче ребенка на воспитание в семью, называются условия содержания, воспитания и образования ребенка (детей), права и обязанности приемных родителей, обязанности по отношению к приемной семье органа опеки и попечительства, а также основания и последствия прекращения такого договора.

Содержание договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью имеет важное значение. Но его текст может быть индивидуализирован. Например, можно предусмотреть в нем предоставление детям отдельных комнат или их переоборудование, приобретение одежды для детей в зависимости от климатических условий местности, где проживает приемная семья, приобретение необходимых учебных принадлежностей или специальных предметов для дополнительных занятий ребенка, и т.п.

Заключение договора при создании приемной семьи есть проявление ситуационного метода регулирования семейных отношений, когда требуется учет индивидуальных особенностей ребенка и потенциального родителя-воспитателя и конкретной ситуации. В этом и состоит основное значение договора. Без соответствующих административных актов разрешительного характера его заключение было бы вообще невозможно. Включение договора в состав оснований, порождающих семейные права и обязанности, вовсе не означает придание ему той самостоятельной роли, которую играют договоры в гражданском праве.

Ни Семейный Кодекс РФ, ни Положение о приемной семье не предусматривают конкретных мер ответственности сторон по договору за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей. Только ст. 5.35 КоАП РФ устанавливает ответственность за неисполнение родителями и иными законными представителями несовершеннолетнего ребенка обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению и защите прав и интересов несовершеннолетних. Однако особый характер связи участников договоров о передаче ребенка на воспитание в приемную семью требует создания продуманной системы мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых ими на себя обязательств.

Прежде всего, в п. 2 ст. 155 СК РФ следует закрепить не право органа опеки и попечительства осуществлять контроль за выполнением возложенных на приемных родителей обязанностей по содержанию, воспитанию и образованию ребенка (детей), как это сделано сейчас, а их обязанность делать это. Этого требует публичный характер выполняемых органами функций. С целью избежания злоупотреблений со стороны органов опеки и попечительства при осуществлении своих контрольных полномочий необходимо продумать сам механизм их осуществления. Это будет полезно как для органов опеки и попечительства, так и для приемных родителей. Соответствующие специалисты органов опеки и попечительства будут знать, каким конкретно образом они должны осуществлять функцию контроля, а приемным родителям будут известны пределы осуществления этих полномочий, благодаря чему они смогут более эффективно защитить себя от возможного произвола.

Далее имеет смысл внести в СК РФ специальное правило, согласно которому органы опеки и попечительства будут выступать как солидарные должники вместе с приемными родителями при причинении последними вреда имуществу, жизни и здоровью приемных детей. Причинение вреда должно быть связано с неисполнением или ненадлежащим исполнением приемными родителями своих обязанностей. Основанием солидарной ответственности органов опеки и попечительства будет являться ненадлежащее осуществление ими контроля за исполнением родителями своих обязанностей в том случае, если этим органам не удастся доказать, что вред наступил не по их вине.

Введение солидарной ответственности необходимо не столько для наказания органов опеки и попечительства, сколько для обеспечения получения приемными детьми полной имущественной компенсации за причиненный им вред. Это полностью согласуется с основными началами семейного права, заключающимися в обеспечении приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних. Кроме того, можно предусмотреть в законе специальное правило о солидарной ответственности при возникновении у приемных родителей обязательств из неосновательного обогащения путем присвоения средств, принадлежащих детям. Наличие таких механизмов в законодательстве будет реальным проявлением заботы о судьбе детей, а не только красивой декларацией.

Кроме того, в случае выявления ненадлежащего контроля со стороны органов опеки и попечительства необходимо привлекать соответствующих должностных лиц к административной и уголовной ответственности, для чего нужно предусмотреть в КоАП РФ и УК РФ соответствующие основания ответственности.

При конфликте прав ребенка, с одной стороны, и прав приемных родителей и органов опеки и попечительства – с другой, по сути дела, сводится на нет возможность реальной защиты прав и законных интересов детей. Для защиты остаются только органы прокуратуры, которым станет известно о нарушении прав детей. Все это вызывает необходимость реформирования системы органов опеки и попечительства, с тем чтобы возможность защиты прав детей не замыкалась непосредственно на органе опеки и попечительства.

Проблемы правового регулирования порядка передачи детей в приемную семью

Порядок передачи детей приемным родителям, ввиду отсутствия правового регулирования этого действия, вызывает как теоретический, так и практический интерес. Связано это, прежде всего с противоречием, существующим между ч. 1 п. 7 ст. 145 СК РФ, который дублирует ч. 2 ст. 14 ФЗ "Об опеке и попечительстве" по поводу того, что при устройстве ребенка под опеку или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства требуется принятие акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, исполняющего свои обязанности возмездно, и п. 1 ст. 152 СК, по которому приемной семьей признается опека или попечительство над ребенком или детьми, которые осуществляются по договору о приемной семье.

Отсюда следует, что специальная норма семейного законодательства основанием возникновения приемной семьи считает договор, а норма, регулирующая установление опеки и попечительства, – акт органа опеки и попечительства о назначении опекуна (попечителя). Это обстоятельство подтверждает, что "регулируемая на федеральном уровне приемная семья и патронат, во всем многообразии его правового оформления на региональном уровне, искусственно влиты в институт опеки" и это приводит к смешению оснований создания приемной семьи.

Влияние ФЗ "Об опеке и попечительстве" (ч. 3 ст. 14) на нормы семейного законодательства наблюдается и в ч. 3 п. 7 ст. 145 СК, согласно которой при устройстве ребенка под опеку или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства права и обязанности опекуна или попечителя по представительству и защите прав и законных интересов ребенка возникают с момента принятия акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя. Право опекуна или попечителя на вознаграждение возникает с момента заключения этого договора. Рассматриваемая редакция не соответствует интересам приемных родителей, которые, еще не став таковыми, т. е. до заключения договора, должны осуществлять права и нести обязанности по представительству, защите прав и законных интересов приемного ребенка. Однако между заключением договора и передачей ребенка приемным родителям может пройти достаточно долгое время. Так, п. 3 Правил заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного предусматривает, что договор о приемной семье заключается по месту жительства приемного ребенка и приемного родителя в течение 10 дней со дня принятия органом опеки и попечительства по месту жительства несовершеннолетнего гражданина решения о назначении опекуна. На практике не исключено, что срок заключения договора может составить и более 10 дней по различным уважительным причинам.

При этом остается открытым вопрос, когда (после принятия решения органом опеки и попечительства в форме акта или после заключения договора) и в какие сроки приемный ребенок должен быть передан на воспитание в приемную семью. Допустим, после заключения договора. Но законодательно не урегулированы сроки передачи ребенка и в этом случае (в тот же день, на следующий день и т. д.). Здесь перерыв между заключением договора и передачей ребенка на воспитание в приемную семью может также составить продолжительное время (например, ввиду болезни приемного родителя или приемного ребенка и т. п.). В этом случае выплата вознаграждения приемным родителям до передачи им приемного ребенка на воспитание противоречит интересам субъектов РФ, которые осуществляют финансирование приемных семей. Действующую процедуру создания приемной семьи необходимо упростить.

Полагаем, что в результате проверки личности гражданина, выразившего желание стать приемным родителем, органу опеки и попечительства достаточно дать заключение о соответствии последнего всем предъявляемым требованиям, после чего и должен быть заключен договор о приемной семье, который влечет за собой передачу ребенка в созданную приемную семью. Это предложение вполне соответствует положениям Указа Президента РФ "О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее – Указ Президента РФ № 1688).

Срок между заключением договора о приемной семье и передачей ребенка должен быть минимальным. Во-первых, это связано с правовыми последствиями, которые должны возникнуть после заключения договора (возникновение прав и обязанностей приемного родителя; права на вознаграждение и получение средств на содержание ребенка), во-вторых, с ожиданием ребенка новой жизни в приемной семье. Заставлять ребенка ждать передачи на воспитание в семью неопределенное время психологически неверно. На основании изложенного предлагаем внести изменения в ч. 1 п. 7 ст. 145 СК о том, что при устройстве ребенка под опеку или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства не требуется принятие акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, исполняющего свои обязанности возмездно.

Соответственно, ч. 2 ст. 14 ФЗ "Об опеке и попечительстве" нужно изложить в следующей редакции: "Опека или попечительство о возмездном осуществлении опеки и попечительства устанавливается на основании заключенного договора о приемной семье или патронатной семье..." (далее по тексту). В ч. 3 п. 7 ст. 145 СК нужно внести следующее изменение: "При устройстве ребенка под опеку или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства (приемную семью, патронатную семью) права и обязанности опекуна или попечителя, а также право на вознаграждение и получение средств на содержание ребенка возникают с момента передачи подопечного опекуну (попечителю)". Часть 3 ст. 14 ФЗ "Об опеке и попечительстве" предлагаем закрепить в следующей редакции: "При установлении возмездной опеки или попечительства (приемной семьи, патронатной семьи) все права и обязанности опекуна или попечителя по договору, в том числе и право на получение вознаграждения, а также средств на содержание ребенка, возникают с момента передачи подопечного опекуну (попечителю)".

Анализ законодательных актов субъектов РФ показывает, что ввиду неясности в правовом регулировании вышеуказанных вопросов в регионах отсутствует однообразие в порядке назначения выплаты денежных средств на содержание приемного ребенка (детей). Некоторые регионы основанием для выплаты считают решение специально уполномоченного органа исполнительной власти; день издания акта органа опеки и попечительства; день вынесения решения о назначении денежных средств за период с момента возникновения оснований на их получение; со дня принятия решения о назначении денежных средств с возмещением расходов с момента возникновения оснований на их получение для расходов на его питание, одежду, мягкий инвентарь и проезд и т. д. Это еще раз подтверждает целесообразность унификации законодательных актов по вопросам порядка создания приемной семьи на основании договора и возникновения права приемного родителя на вознаграждение и получение средств на содержание ребенка с момента передачи его в приемную семью. Как было отмечено выше, между днем принятия органом опеки и попечительства решения о назначении опекуна и заключением договора о приемной семье может пройти продолжительное время. В настоящее же время субъекты РФ вынуждены выплачивать средства на содержание приемного ребенка, который все еще находится в государственном учреждении до заключения договора.

Порядок передачи ребенка в приемную семью имеет большое значение как для приемного ребенка, так и принимающей его семьи. По мнению педагогов, психологов и социологов каждая замещающая семья с этого момента нуждается в профессиональном сопровождении. Как отмечает С. А. Ковалев, "принятие должно опираться на хорошее знание психологии ребенка и понимание его потребностей и интересов. К сожалению, в повседневной жизни (тем более в семье) в основе понимания лежат не самые главные психологические факторы, а феномен первого впечатления, сиюминутные эмоциональные реакции, фиксирование случайных поведенческих действий и др. Это не способствует формированию объективного принятия ребенка". По этой причине ребенок должен регулярно посещать семью до подписания договора, чтобы потенциальные приемные родители убедились в правоте своего выбора, к ребенку привыкли члены будущей приемной семьи, а также для того, чтобы ребенок мог присмотреться к традициям и правилам жизни новой семьи, сформировать свое мнение о желании перейти на воспитание в эту конкретную семью.

Существуют особенности при поступлении детей в приемные семьи не из государственного учреждения, а из кровных семей. Здесь нужно учитывать, что "для ребенка отчуждение от родной семьи начинается не в момент изъятия, а в момент помещения в новую семью. Дети начинают чувствовать себя отличающимися от обычных детей – тех, которые не лишились семьи. Осознание этого может проявляться по-разному и отражаться на формировании привязанности". По мнению педагога Ж. А. Захаровой, "работа с такой семьей должна учитывать своеобразие опыта проживания приемного ребенка в биологической семье, характер этого опыта, строиться на основе дифференцированных технологий социально-педагогического сопровождения".

Для детей, которые воспитывались в государственных учреждениях, характерно то, что "ребенок не знает новых правил поведения в новой среде и очень хочет быть хорошим, поэтому все свои поведенческие особенности старается скрыть. Когда ребенок привыкает, адаптируется к новой социальной среде, на свет появляется весь "багаж" прошлой жизни, прошлого опыта. Ребенок, лишенный в раннем детстве родительского попечения, попав в нормальную среду здоровой семьи, неосознанно проживает все те моменты из своей жизни, которые упустил". А ведь наряду с сильными сторонами приемной семьи ей присущи и такие слабые стороны, как "чувство неуверенности и страха замещающих родителей, несоответствие принимаемого ребенка представлениям родителей; проблемы в отношениях между родителями и принимаемыми детьми, между принимаемыми детьми и кровными родителями, дезадаптивная атмосфера в семье, эмоциональная холодность, отсутствие у ребенка специальных традиций, нарушения в поведении ребенка и вредные привычки, эмоциональная неустойчивость принимаемого ребенка, болезни принимаемых детей". Поэтому трудно не согласиться с мнением, что "для эффективного приема необходимо включение всей семьи в систему социальной и психологической помощи". С учетом изложенного полагаем, что подготовку для принятия ребенка в семью должны проходить не только приемные родители, но и совершеннолетние члены их семьи, хотя и на добровольной основе. Это позволит создать благоприятные условия для приема нового члена семьи, снизит психологическое напряжение в первые дни создания приемной семьи.

Во многих субъектах Российской Федерации действуют службы сопровождения приемных и патронатных семей, что является положительным моментом в создании крепкой приемной семьи с первых дней ее существования. К примеру, в Республике Бурятия подготовкой и профессиональным сопровождением приемных родителей занимаются 20 служб сопровождения замещающих семей, которые функционируют на базе учреждений, подведомственных Республиканскому агентству по делам семьи и детей, и в общеобразовательных учреждениях. При службах сопровождения созданы 18 школ подготовки кандидатов в замещающие родители, на регулярной основе проводятся обучающие и практические республиканские семинары для замещающих родителей и кандидатов в замещающие родители.

Министерством образования и науки РФ во исполнение Указа Президента РФ № 1688 разработан проект ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи", которым предлагается выделить в качестве отдельного полномочия органов опеки и попечительства оказание содействия опекунам и попечителям, в том числе оказание опекунам и попечителям несовершеннолетних граждан помощи в реализации и защите прав подопечных, получении услуг по социальному, медицинскому, психологическому и (или) педагогическому сопровождению. Недостатком этого предложения видится то, что осуществление указанного полномочия предусматривается в порядке, утверждаемом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, за счет и в пределах средств, которые предусматриваются на эти цели в бюджете субъекта Российской Федерации. Отсутствие единых стандартов в оказании содействия, сопровождения и помощи, различный уровень финансовых возможностей регионов может привести к противоречивому толкованию и применению в субъектах РФ указанной нормы права и фактически не повлияет на сложившуюся ситуацию, поскольку и в настоящее время регионы каждый по-своему выстраивает систему помощи и сопровождения семей, которые приняли детей на воспитание.

С учетом изложенного предлагаем дополнить ч. 1 ст. 8 ФЗ "Об опеке и попечительстве" пунктом 12 следующего содержания: "Оказание содействия опекунам и попечителям, в том числе оказание опекунам и попечителям несовершеннолетних граждан помощи в реализации и защите прав подопечных, получении услуг по социальному, медицинскому, психологическому и (или) педагогическому сопровождению в порядке, определяемом Правительством РФ".

Выводы

Ни Семейный Кодекс РФ, ни Положение о приемной семье не предусматривают конкретных мер ответственности сторон по договору при создании приемной семьи за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей. Особый характер связи участников договоров о передаче ребенка на воспитание в приемную семью требует создания продуманной системы мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых ими на себя обязательств.

Прежде всего, в п. 2 ст. 155 СК РФ следует закрепить не право органа опеки и попечительства осуществлять контроль за выполнением возложенных на приемных родителей обязанностей по содержанию, воспитанию и образованию ребенка (детей), как это сделано сейчас, а их обязанность делать это. Этого требует публичный характер выполняемых органами функций.

Далее имеет смысл внести в СК РФ специальное правило, согласно которому органы опеки и попечительства будут выступать как солидарные должники вместе с приемными родителями при причинении последними вреда имуществу, жизни и здоровью приемных детей. Причинение вреда должно быть связано с неисполнением или ненадлежащим исполнением приемными родителями своих обязанностей.

Кроме того, в случае выявления ненадлежащего контроля со стороны органов опеки и попечительства необходимо привлекать соответствующих должностных лиц к административной и уголовной ответственности, для чего нужно предусмотреть в КоАП РФ и УК РФ соответствующие основания ответственности.

Специальная норма семейного законодательства основанием возникновения приемной семьи считает договор, а норма, регулирующая установление опеки и попечительства, – акт органа опеки и попечительства о назначении опекуна (попечителя). Это обстоятельство подтверждает, что "регулируемая на федеральном уровне приемная семья и патронат, во всем многообразии его правового оформления на региональном уровне, искусственно влиты в институт опеки" и это приводит к смешению оснований создания приемной семьи.

С учетом изложенного предлагаем дополнить ч. 1 ст. 8 ФЗ "Об опеке и попечительстве" пунктом 12 следующего содержания: "Оказание содействия опекунам и попечителям, в том числе оказание опекунам и попечителям несовершеннолетних граждан помощи в реализации и защите прав подопечных, получении услуг по социальному, медицинскому, психологическому и (или) педагогическому сопровождению в порядке, определяемом Правительством РФ".

При конфликте прав ребенка, с одной стороны, и прав приемных родителей и органов опеки и попечительства – с другой, по сути дела, сводится на нет возможность реальной защиты прав и законных интересов детей. Для защиты остаются только органы прокуратуры, которым станет известно о нарушении прав детей. Все это вызывает необходимость реформирования системы органов опеки и попечительства, с тем чтобы возможность защиты прав детей не замыкалась непосредственно на органе опеки и попечительства.

Литература

Нормативные правовые акты

1. Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20..1989) (вступила в силу для СССР 15.09.1990) // СМД СССР. – 2004. – выпуск XLVI.

2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2009 № 7-ФКЗ) // РГ. – 2009. – №7.

3. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 27.09.2009 № 228 – ФЗ) // РГ. – 2005. – № 1.

4. Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 30.06.2009 №106 ФЗ) // РГ. – 2008. – №17.

5. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 17.07.2009 № 132 – ФЗ) // СЗ РФ. – 2001. – № 36.

6. Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (ред. от 18.07.2009 № 49-ФЗ) // РГ. – 2009. – № 94.

7. Федеральный закон от 02.01.2000 г. № 32-ФЗ "О внесении дополнения в статью 123 Семейного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. – 2000. – № 2

8. Федеральный закон от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (ред. от 17.12.2009 160-ФЗ) // РГ. – 2009. – № 248.

9. Федеральный закон от 17.12.2001 г. № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (ред. от 27.12.2009 №378-ФЗ) // РГ. – 2002. – № 247.

10. Федеральный закон от 15.12.2001 г. № 166-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (ред. от 13.10.2009 №203-ФЗ) // РГ. – 2009. – № 121.

. Федеральный закон от 24.04.2008 г. № 49-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве"// СЗ РФ. – 2015. – № 17.

12. Распоряжение Президента РФ от 13.12.2014 г. № 565-рп "О выделении средств для обеспечения социальной защиты детей" // СЗ РФ. – 2014. – № 51.

13. Постановление Правительства РФ от 18 мая 2014 г. № 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан" // РГ. – 2014. – № 94.

14. Постановление Правительства РФ от 05.08.2013 г. № 583 "О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений" (ред. от 29.09.2013 № 601 – ФЗ) // СЗ РФ. – 2013. – № 33.

15. Постановление Правительства РФ от 01.05.1996 г. № 542 "Об утверждении Перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью" (ред. от 19.03.2013 № 590-ФЗ) // РГ. – 2013. – № 94.

16. Закон Республики Тыва от 05.06.12 № 771- 2 "О приемной семье" (ред. от 07.05.2012 №345-515)

17. Закон Республики Тыва № 13-ОЗ от 21.02.2013 "О выплате денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемную семью"

18. Закон Республики Коми от 14 июля 1997 г. № 124 "О приемной семье" (ред. от 01.01.2007 №234)

19. Закон Республики Коми от 28.12.2007 г. №129-ЗКО "Об оплате труда приемных родителей (родителя) и льготах, предоставляемых приемной семье порядке и размере выплаты денежных средств на содержание ребенка (детей) переданного в приемную семью"

20. Закон Республики Тыва от 07.04.2010 № 1218-01-ЗМО "О размере вознаграждения и льготах предоставляемых приемной семье" // СПС "Консультант Плюс": [Электронный ресурс] / Компания "Консультант Плюс".

21. Закон Республики Тыва от 18 сентября 2008 г. № 122 "О дополнительных гарантиях и дополнительных видах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" // СПС "Консультант Плюс": [Электронный ресурс] / Компания "Консультант Плюс".

22. Письмо Минобразования РФ от 30 января 1997 г. № 15/438-6 "О порядке введения в действие постановления Правительства РФ О приемной семье" // СПС "Консультант Плюс": [Электронный ресурс] / Компания "Консультант Плюс".

23. Письмо Минобразования РФ от 29 октября 2014 г. № 1293/28-5 "Об оформлении трудовых отношений органов опеки и попечительства с приемными родителями" // СПС "Консультант Плюс": [Электронный ресурс] / Компания "Консультант Плюс".

24. Приказ Минобразования РФ от 25 декабря 2012 г. №№ 369, 641 "О медицинском освидетельствовании детей, передаваемых на воспитание в семью" // СПС "Консультант Плюс": [Электронный ресурс] / Компания "Консультант Плюс".

Специальная литература

25. Арутюнян, Г.В. Приемная семья как форма устройства детей, оставшихся без родительского попечения: Учебник / Г.В. Арутюнян. – М.: МГИМО(У) МИД России, 2014. 264 с.

26. Тимошенко, И.В. Брачно-семейные отношения и споры: советы адвоката / Тимошенко И.В., Ходеев Ф.П. – М., Ростов-на-Дону: ИКЦ "МарТ", 2014. 240 c.

27. Волкова, Н.В. Приемная семья как одна из форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей: Научно-теоретический журнал / Н.В.Волкова. – Самара: Изд-во Самар. гос. эконом. акад., 2013. – № 12. – 169 с.

28. Валявина, Е.Ю., Гражданское право. Учебник / Е.Ю. Валявина, Н.Д Егоров, и др.; Отв. ред.: Сергеев А.П., Толстой Ю.К. – М.: Проспект, 2014. – 592 c.

29. Кокин, В.Н. Домашний юридический справочник/ В.Н. Кокин – М.: МЦФЭР, 2013. – 448 c.

30. Дружинина, Т.И. Некоторые проблемы приемной семьи как формы семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей/ Т.И. Дружинина / Защита прав ребенка в современной России (материалы научно-практической конференции). М.: 2014. – 159 с.

31. Алексеева О.Г. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации: Учебное пособие / О.Г. Алексеева, Л.В. Заец, Л.М.Звягинцева; под общ. ред С.А.Степанова. – М.: Проспект; Екатеринбург: Институт частного права, 2013. – 336 с.

32. Вишнякова, А.В. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации (постатейный)/ А.В. Вишнякова, В.М. Хинчук – "Юридическая фирма "КОНТРАКТ"; Издательский Дом "ИНФРА-М"., 2015. – 385 с.

33. Крашенинникова, П.В. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Под общей ред. П.В. Крашенинникова, П.И. Седугина. М.: 2014. – 285 с.

34. Лавров, М.В. Приемная семья как необходимый фактор обеспечения и защиты прав ребенка: Право и юриспруденция/ М.В. Лавров / VII Межвузовская конференция студентов и молодых ученых г. Волгограда и Волгоградской области: Право и юриспруденция. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2013, Вып. 2. – 103 с.

35. Лазаренко, А.М. Приемная семья и патронат как семейные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей/ А.М. Лазаренко / Право и образование. – М., 2014. – № 7. – 236 с.

36. Михеева, Л.Ю. Институт опеки и попечительства в современных условиях / Л.Ю. Михеева / Государство и право. – 2014. – № 5. – С.36.

37. Михеева, Л.Ю. Опека и попечительство: Правовое регулирование / Л.Ю. Михеева. Учеб.- практ. пособие. М.: 2013. – 148 с.

38. Мананкоев Р.П. Опека и попечительство: теория и практика / Под ред.: Р.П. Мананкова – М.: Волтерс Клувер, 2014. – 368 c.

39. Пестрикова, А.А. Приемная семья – субъект трудового права / А.А. Пестрикова. Изд-во Самар. гуманит. акад., 2014, Вып. 4. – С. 103.

40. Половцев, И.Н. Краткий комментарий к Закону Санкт-Петербурга "О размере оплаты труда приемных родителей" / И.Н. Половцев. – М.: 2013. – 210 с.

41. Воронин, З.И. Правовые формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей / З.И. Воронин – М.: 2014. – 234 c.

42. Шукуров, Д.В. Приемная семья по семейному праву России. Дис. … канд. юрид. наук. Д.В Шукуров – Белгород.: 2013. – 163 c.

43. Цветков, В.А. Приемная семья как форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, по законодательству Российской Федерации. В.А. Цветков – Омск.: 2013. – 239 c.

44. Фетисова, О.В. Приемная семья как способ семейного воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по законодательству Российской Федерации. О.В. Фетисова – М.: 2013. – 240 c.

45. Романец, Ю.В. Система договоров в гражданском праве России. / Ю.В. Романец – М.: 2014. – 310 с.

46. Антокольская, М.В. Семейное право. Учебник / М.В. Антокольская – М.: Юристъ. – 2013. – 366 c.

47. Ежов, Ю.А. Семейное право России. Учебное пособие / Ю.А. Ежов – М.: Изд. Дом "Дашков и Ко"ю. – 2014. – 64 c.

48. Пчелинцева, Л.М. Семейное право России. Учебник / Л.М Пчелинцева. – М.: Норма, 2013. – 672 c.

49. Скачкова, Г.С. Особенности правового регулирования труда приемных родителей / Г.С. Скачкова // Трудовое право. – 2014. – № 8. – 234 с.

50. Фетисова, О.В. Приемная семья / О.В. Фетисова // Закон. – М.: Известия. – 2014. – № 4. – 123 с.

51. Фетисова, О.В. Законодательство субъектов Российской Федерации о приемной семье / О.В. Фетисова / "Гражданин и право". – 2014. – № 2. – 321 с.

52. Фетюхин, М.И. Приемная семья как форма опеки и попечительства [Текст] / М.И. Фетюхин, С.Ю. Кочетков, Ю.М. Фетюхин. Волгоград. – 2013. – 120 с.

53. Мурзин, Р.Л. Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей: семейно-правовой аспект. Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.03 / Р.Л. Мурзин – М.: 2014. – 23 c.

54. Храмцов, В.И. Приемная семья как форма воспитания детей, оставшихся без попечения родителей / В.И. Храмцов / Актуальные проблемы юридических наук. Ежегодный межвузовский сборник. – Саратов: СЮИ МВД России. – 2014. – Вып. 5: Ч. 1. – 264 с.

Материалы судебной практики:

55. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 8 от 20.04.2006 г. "О применении судами законодательства при рассмотрении дел об усыновлении (удочерении) детей" // СПС "Консультант Плюс": [Электронный ресурс] / Компания "Консультант Плюс".

56. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 23.09.2013 года по Делу №14-Г02-27 // СПС "Консультант Плюс": [Электронный ресурс] / Компания "Консультант Плюс".

57. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14.05.2014 года по Делу №83-Г02-1 // СПС "Консультант Плюс": [Электронный ресурс] / Компания "Консультант Плюс".

58. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 29..2014 г. по делу № № 3-Г02-8 // СПС "Консультант Плюс": [Электронный ресурс] / Компания "Консультант Плюс". – Послед. обновление 04.05.2014.