Особенности организации процесса муниципального управления

Особенности организации процесса муниципального управления.

Статьи по теме
Искать по теме

Специфика муниципального управления

Управление воспроизводством и развитием городского или сельского поселения как места проживания людей и самостоятельной цели возникло в России лишь в конце XX столетия на волне демократизации общества как принципиально новый тип и уровень управления. Оно не укладывается в рамки ни одного из ранее сложившихся типов управления. Идеология муниципального управления ориентирована на ценности, ресурсы, задачи и возможности, связанные с локальной территорией, и созвучна традиционным российским основам организации местной жизни.

Муниципальное управление представляет собой составной элемент общей системы управления в государстве, для которого законодательно (в рамках Конституции) определяются сферы деятельности, полномочия и ответственность и т.д. Однако в рамках, определенных законодательством, муниципальное управление реализуется самостоятельно. Другими словами, муниципальное управление входит в общую децентрализованную систему управления государством. Для муниципального управления, так же как и для местного самоуправления, в "чистом виде" характерно самостоятельное формирование целей и задач, органов власти и управления, бюджета, ресурсной базы и т.д., но в данном случае все это делается в рамках законодательной базы государства и общегосударственного устройства. Если так понимать самоуправление, то оно равнозначно понятию "муниципальное управление". А.Н.Демьяненко и А.Л.Обушенков отмечают, что при устранении в муниципальном управлении возможности самостоятельного целеполагания, выбора органов власти и управления и т.д. такое муниципальное управление преобразуется в элемент государственного управления в рамках конкретной территории [5].

Муниципальное управление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной власти [3].

Муниципальное управление осуществляется в пределах муниципального образования (городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией), где имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Из перечисленных характеристик следует, что муниципальное управление – это деятельность выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированию и исполнению местного бюджета. А также иной их деятельностью в различных сферах муниципального образования, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения, решения других вопросов местного значения, включая и вопросы организации своей работы, муниципальной службы.

Отметим, что понятие "муниципальное управление" имеет двойственную природу. Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя вопросы как общего взаимодействия с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. В связи с этим в основу определения данного понятия должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.

Содержанием муниципального управления являются все процессы управления социально-экономическими системами и объектами муниципального образования. В связи с этим основной вид деятельности органов муниципального управления – подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан. Муниципальное управление осуществляют только органы муниципального управления, наделенные для этого соответствующими полномочиями. Следовательно, понятие "муниципальное управление" не тождественно понятию "местное самоуправление". Понятие "местное самоуправление" гораздо шире по своему содержанию, т.к. включает в себя все формы реализации местного самоуправления (непосредственной демократии, ТОС, органы местного самоуправления), а муниципальное управление является только его частью, которая реализуется органами муниципального управления.

А.А.Васильев подчеркивает, что место и роль муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими характеристиками:

а) муниципальное управление – определенный вид деятельности по осуществлению местного самоуправления, имеющий свои функции и компетенцию;

б) муниципальное управление – деятельность специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как органы муниципального управления (в законодательных актах – местного самоуправления);

в) муниципальное управление – в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;

г) муниципальное управление – подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом [3].

Характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности являются:

– опора на философию и базовые принципы местного самоуправления;

– объект управления – локальная территория и происходящие на ней социально-экономические процессы;

– наличие двух субъектов управления: население муниципального образования (местное сообщество) и органы местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества.

Перечисленными характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности обусловлены его особенности, отличающие его от производственного (корпоративного) менеджмента, а также от менеджмента в сфере государственного управления. Они связаны с самим характером муниципальной деятельности, ориентированной на удовлетворение потребностей населения в различных услугах, обустройство территории, создание условий для воспроизводства и развития самого человека. Как отмечает А.А.Васильев, миссией муниципального управления является повышение уровня и качества жизни населения муниципального образования [3]. В этом смысле муниципальное управление можно рассматривать как вид социального менеджмента.

К основным задачам, способствующим достижению главной цели муниципального управления, относятся:

– удовлетворение потребностей населения в различного рода услугах (в социально-культурных и иных сферах местной жизни);

– реализация социально-экономического потенциала муниципального образования;

– оптимальное сочетание местных и государственных интересов;

– распределение социальных благ гарантированных государством (минимальный государственный социальный стандарт, обеспечивают их доступность, всеобщность, адресность и т.д.);

– поддержание систем, обеспечивающих жизнедеятельность муниципального образования (пожарная и общественная безопасность, водоснабжение и канализация, и др.);

– обеспечение условий для производства благ в видовом, количественном и качественном отношении превосходящих минимальный государственный социальный стандарт [3].

А.А.Васильев отмечает, что возможности решения тех или иных задач муниципального управления определяются ресурсами, которые можно направить на их решение. В свою очередь, ресурсная база зависит от уровня экономического развития муниципального образования.

Специфика муниципального управления определяется, прежде всего, особенностями муниципального образования как объекта управления, включающего все стороны жизни людей. К примеру, говоря об эффективности муниципального управления, невозможно ограничиться лишь экономической эффективностью, оставляя вне рассмотрения социальную, "нравственную" эффективность тех или иных управленческих решений. При этом жители муниципального образования одновременно являются как объектом, так и субъектом управления по отношению к системе органов муниципального управления, так как население управляет своими делами или непосредственно (через выборы, референдум), или опосредованно (осуществляя контроль за деятельностью органов муниципального управления).

Анализ изученной литературы позволяет выделить особенности муниципального управления [3, 9, 11, 20]. Первая особенность муниципального управления состоит в том, что если муниципалитет – организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели. Критерием эффективности его деятельности не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли. В муниципальном образовании рост доходов населения – одна из важнейших задач управления.

Вторая особенность – роль человека как участника процесса. Население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель, объект и субъект управления. Такого нет ни в одном другом виде управленческой деятельности.

С этим связана третья особенность муниципального управления – опора в системе на использование людей как главного местного ресурса, т.е. опора на желания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных граждан. Принятие и реализация управленческих решений на муниципальном уровне происходят иначе, чем на уровне производства или государства.

Четвертая особенность муниципального управления состоит в том, что оно основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека. Смена места жительства сложнее смены места работы, поэтому он чувствует себя "привязанным" к месту проживания и в силу этого объективно заинтересован в его обустройстве, получении качественных муниципальных услуг. В этом смысле местное сообщество в определенной степени можно сравнить с кооперативом или акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов. Иногда говорят о местном сообществе как о "социальной корпорации" жителей.

Пятая особенность муниципального управления – множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из них на локальном уровне. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией, "латанию дыр" перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность.

Таким образом, муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая деятельность. Ни в одном другом ее виде нет такой глобальной зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения и как субъекта, и как объекта управления. За государственным управлением стоят социальная машина, тщательно разработанные процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения. В муниципальном управлении механизм принуждения слабее и на первый план выходят методы и способы согласования интересов и корпоративного участия.

Организационные основы муниципального управления

Важнейшим условием эффективности муниципального управления является его организационная основа, которая должна соответствовать задачам, функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных, общегосударственных интересов.

Понятие "организационные основы муниципального управления" включает в себя: структуру органов местного самоуправления; порядок, формы и принципы их деятельности; организацию муниципальной службы [20].

Организационные основы муниципального управления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов управления.

В развитии организационных основ местного управления в Российской Федерации можно выделить три периода.

Первый период (1990-1993 гг.) – начало процесса реформирования местного самоуправления. Переход к организации власти на местах, начавшийся в 1990 г., основывался на организационной структуре и формах работы, сложившихся в нашей стране более чем за 70 лет.

В соответствии с Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1990 г. местными органами власти в регионах, городах, районах, поселках, сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов. Органами управления административно-территориальных единиц выступала местная администрация, осуществлявшая только распорядительные функции.

Местные Советы народных депутатов – представительные органы местной власти – избирались населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Основной формой работы местного Совета являлась сессия, созываемая его председателем, который избирался Советом на сессии из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий Совета. На срок своих полномочий Совет из числа депутатов избирал постоянную и временную комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета. Постоянная и временная комиссии были ответственны перед избравшим их Советом и ему подотчетны.

Местная администрация являлась органом управления. Она была подотчетна соответствующему Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции. Местный Совет утверждал структуру местной администрации, а также размер расходов на ее содержание. Местную администрацию возглавлял глава администрации, который руководил ее деятельностью и осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия, издавая в пределах своих полномочий распоряжения и постановления. Органы и звенья системы управления местной администрации по всем вопросам своей деятельности подчинялись главе местной администрации.

Осенью 1993 г. осуществился процесс реформирования. Этот процесс основывался на указах Президента Российской Федерации [12, 13, 14]. Указы Президента России по вопросам местного самоуправления устанавливали, по существу, приоритет администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.

Следует отметить, что в этот период существенным образом изменился характер взаимодействия представительного органа местного управления и главы администрации, который согласно Указу Президента Российской Федерации "О реформе местного самоуправления" от 26.10.1994 г. №1760 стал именоваться главой местного самоуправления.

Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы предусматривало возможность образования органов местного самоуправления, формируемых из представителей местных органов власти. Такие органы могли быть образованы в районах, а также в сельсоветах.

Положение об основах организации местного управления на период поэтапной конституционной реформы предусматривало возможность создания единого органа местного самоуправления на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений. Данный орган должен был создаваться совместным решением органов местного самоуправления этих поселений.

С принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 г. №154-ФЗ, развивающим конституционные положения о местном самоуправлении, начался новый этап развития организационных основ местного самоуправления [14]. Конституционный принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления означал, что этот вопрос может решаться населением как непосредственно, так и через избираемые им органы.

Организационные формы муниципального управления определяются сочетанием:

– способа вступления в должность главного должностного лица: в результате выборов всем населением; в результате выборов депутатами представительного органа; в результате найма на контрактной основе представительным органом;

– распределением полномочий между различными органами местного самоуправления (представительным, исполнительным, распорядительным, контрольным и другими);

– методом осуществления взаимодействия между органами местного самоуправления (распределение компетенции, прямое руководство, нормативное регулирование и т.п.) [3]

Практический российский и мировой опыт позволил выделить как наиболее характерные следующие основные формы муниципального управления:

– форма муниципального управления "совет – мэр" предусматривает разделение местной власти на представительную и исполнительную, в зависимости от широты полномочий мэра различают два варианта этой формы организации муниципального управления;

– форма муниципального управления "совет – "слабый" мэр", где мэр избирается из состава совета и полностью контролируется советом (данная форма была характерна до 1917 г. и использовалась в городском управлении с 1991 по 1994 гг.);

– форма муниципального управления "совет – "сильный" мэр", где мэр избирается на всеобщих выборах, независим в своих действиях, имеет право вето. Данная форма характерна для нынешних губернских городов;

– форма муниципального управления "совет – управляющий", где традиционный совет нанимает управляющего на контрактной основе для руководства администрацией;

– форма муниципального управления "совет", где в одном органе одновременно сосредоточена представительная и исполнительная власти, депутат возглавляет определенную муниципальную службу (данная форма повсеместно использовалась в советский период управления) [3, 19].

Вопросы организации муниципального управления неразрывно связаны с территориальным устройством, т.к. функционирование системы муниципального управления осуществляется в границах определенных территориальных единиц. Сегодня территориальные организационные основы муниципального управления представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование состава территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Установление или изменение границ территории внутригородских муниципальных образований решается представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с его уставом, при этом также учитывается мнение населения соответствующей территории.

Особенностью организации муниципального управления выступает территориальный принцип организации, реализация которого проявляется в ряде подходов.

Первый подход применяется в тех случаях, когда в городских и сельских поселениях, расположенных на территории района, не образуются самостоятельные органы местного самоуправления, обладающие правом формирования и утверждения собственных бюджетов, введения местных налогов и сборов и т.д. В этом случае создаются единые районные органы местного самоуправления, которые могут иметь структурные подразделения в городских и сельских поселениях, расположенных на территории района, единую районную собственность, районный бюджет и т.д.

Данная организация местного управления в районе возможна при условии, что население городских и сельских поселений и органы, обладающие правом от имени населения этих поселений принимать решения, высказались за образование единого районного муниципального образования. Такой подход используется в тех случаях, когда слабая финансово-экономическая база небольших городов и сельских поселений не в состоянии обеспечить население жизненно необходимыми условиями.

Второй подход к организации муниципального управления используется в тех случаях, когда на территории одного муниципального образования имеются другие (городские, поселковые, сельские) муниципальные образования. Поэтому необходимо наладить взаимодействие районных органов власти, претендующих на статус самостоятельных муниципальных образований, с городскими и сельскими поселениями, разграничить источники доходов и объекты собственности между ними. В этих случаях субъект РФ на основе Закона Российской Федерации принимает закон, в котором разграничиваются предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов. Закон не допускает подчиненности одного муниципального образования другому.

Однако приведенные подходы к организации местного управления в районе не исключают возможности иного решения проблемы. Особенности организации местного управления в сельских поселениях обусловлены их финансово-экономической базой, уровнем социально-экономического развития в целом, численностью населения и другими факторами. Так, в крупных станицах, поселковых, сельских населенных пунктах, имеющих достаточную финансово-экономическую базу, необходимую для формирования собственного бюджета и самостоятельного решения вопросов местного значения, возможно осуществление функций муниципального управления как представительным и иными органами местного самоуправления, так и собранием (сходом) граждан и избираемым на собрании (сходе) старостой, который может иметь статус главы муниципального образования. При этом население участвует в осуществлении муниципального управления через выборы в волостные (окружные) или районные органы местного управления, через волостные (окружные) или районные референдумы, а также путем создания своих поселковых органов территориального общественного самоуправления. Функции и полномочия органов местного самоуправления поселения выполняют соответственно либо окружные (волостные) органы местного самоуправления, либо районные.

На организацию местного управления в городских поселениях влияет ряд факторов: численность жителей города, его размеры, наличие или отсутствие городских районов [20]. Малые и средние города, не имеющие районного деления, формируют лишь городские органы самоуправления, органы территориального общественного самоуправления.

Крупные города, как правило, региональные центры, делятся на районы и решают проблемы не только формирования городских органов самоуправления, органов территориального общественного самоуправления кварталов, микрорайонов, улиц и т.д., но и организуют управление внутригородскими территориальными единицами – районами. Данные районы могут иметь статус внутригородского муниципального образования или, не обладая таковым, иметь лишь структурные подразделения городских органов самоуправления, решающих вопросы управления городскими районами.

Внутригородские муниципальные образования формируют собственные органы местного самоуправления, имеют свой бюджет, самостоятельно решают вопросы, отнесенные к их ведению. Современная практика показывает наличие острых противоречий между губернатором территории и мэром крупного города (областного, краевого центра). И чем более значимым для территории был потенциал города-центра, тем жестче оказывались противоречия. Они могли проявляться в достаточно цивилизованных формах и разрешаться путем переговоров (опыт Саратова и Саратовской области), могли протекать как прямое противоборство (опыт Приморья и Владивостока).

При относительно редком населении и отдаленности от центра страны в трудных климатических условиях, крупные города Дальнего Востока призваны обеспечивать выход региона в глобальное социально-экономическое пространство, интеграцию местного сообщества в социальные общности более высокого порядка. Только через них должна достигаться управляемость территории всей страны. Они выступают своего рода промежуточными инстанциями при трансляции управленческого импульса из макросоциального центра. Данные характеристики крупных городов Дальнего Востока позволяют утверждать Н.А.Пегин, что если для регионов с относительно комфортными условиями проживания противоречия не приводили к катастрофическим последствиям, то на Дальнем Востоке конфликт был чреват распадом и деградацией всей социальной инфраструктуры региона [16].

Особенностью организации местного самоуправления в городах федерального значения является то, что они имеют свою организационную структуру власти: представительный (законодательный) орган государственной власти города, исполнительный орган государственной власти. Подобные населенные пункты определяются не только как города (Москва и Санкт-Петербург), но и как субъекты РФ.

Порядок образования, организации и компетенция органов местного самоуправления закрытого административно-территориального муниципального образования определяются законодательством о местном самоуправлении с учетом особенностей, устанавливаемых Законом. Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особенности режима безопасности функционирования предприятий и объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Границы закрытых административно-территориальных образований могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации, а также районов. Эти муниципальные образования находятся в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам: установления границ и земель, отводимых предприятиям и объектам данного образования, определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования, введения и обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, включающего специальные условия проживания граждан.

Создание и упразднение этих муниципальных образований, изменение их границ относятся к компетенции федеральных органов государственной власти, которые решаются по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ. Бюджет формируется в порядке, предусмотренном законодательством, с учетом того, что в доходы бюджета данного образования зачисляются все налоги и другие поступления с его территории, дефицит бюджета покрывается субвенциями и ротациями из средств федерального бюджета, граждане этих образований имеют право на общую специальную компенсацию, которая включает повышенный уровень бюджетной обеспеченности, меры социальной защиты, льготы в оплате труда и др.

Таким образом, в настоящее время доминирует территориальный подход к организации муниципального управления. По существу, низший уровень управления выведен из под контроля государства с сохранением территориальной структуры и набора функций. В результате на одной территории могут осуществлять сходные полномочия две несоподчиненные институциональные системы управления. Это не только снижает эффективность управления, но порождает институционально заданный конфликт, воспроизводящийся в более или менее мягкой форме по всей стране.

Процесс муниципального управления

Теоретическое обоснование путей повышения эффективности муниципального управления и, прежде всего, функционирования всего хозяйственного механизма региона, согласно В.Б.Зотову, предполагает изучение его процесса [20].

Процесс – это реализация функции во времени, способ решения задачи. Процесс описывает то, как функция выполняется, в какой последовательности и в каких вариантах, а также то, как функции взаимодействуют между собой в работе организации. Процесс отвечает на вопрос как делать.

Процесс муниципального управления – это порядок осуществления механизма управления [3].

Особенности процесса муниципального управления вытекают из особенностей муниципального образования как объекта управления, а также муниципального управления как вида управленческой деятельности.

Управление муниципальным образованием, как отмечает В.Б.Зотов, характеризуется не только статистическими показателями, организационным закреплением вариантов разделения управленческого труда, организационной структурой системы управления, установленными связями между звеньями системы управления, но и динамическими характеристиками управления как процесса [20].

Динамика управления – это постоянное или периодическое воздействие на объект системы муниципального управления через акты (введение нормативов, положений, распоряжений), действующие в течение определенных периодов времени и таким образом координирующих деятельность людей в управляемой системе.

Постоянное воздействие – действующая функция, организационная структура управления, распределение полномочий, нормативные акты, инструкции и т.д., а также любая форма системы действующего хозяйственного механизма. Постоянное воздействие создает впечатление длительной устойчивости, неизменчивости, но с изменением воздействия внутренних и внешних факторов приводит к изменению масштабности объекта управления, хозяйственных связей и т.д. Вот почему от руководителя требуется особое внимание и контроль за тем, чтобы новые условия, возникающие во внутренней и внешней среде, были отражены в новых условиях процесса управления функционированием системы муниципального образования.

Периодическое воздействие – это более активная форма воздействия. В этом случае руководитель принимает непосредственное участие в анализе информации о ходе деятельности объекта

С точки зрения возможностей воздействия субъекта на объект управления необходимо разделить характеристики муниципального образования на устойчивые, изменение которых в процессе управления затруднено, и изменяемые, восприимчивые к управляющим воздействиям. Устойчивые характеристики муниципального образования как объекта управления интересны тем, что их модификация приводит к изменению сущностных параметров объекта и влечет за собой коренное изменение взаимоотношений между объектом и субъектом управления. Поэтому процесс муниципального управления осуществляется главным образом через воздействие на изменяемые характеристики муниципального образования. Например, повышая квалификацию трудовых ресурсов или совершенствуя систему взаимоотношений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и структурами гражданского общества, можно добиться существенного улучшения социально-экономической ситуации.

Анализ изученной литературы позволил выделить общие принципы принятия и реализации управленческих решений в системе муниципального управления, обусловленные его спецификой:

– необходимость изучения мнения различных слоев местного сообщества при подготовке управленческих решений, затрагивающих их интересы;

– коллегиальный характер принятия наиболее важных решений, установленный законодательством и уставом муниципального образования;

– необходимость отработки системы взаимоотношений между отдельными органами местного самоуправления (глава муниципального образования – представительный орган – администрация) в процессе принятия управленческих решений;

– наличие, кроме обычных форм контроля исполнения принятых управленческих решений, дополнительного вида контроля – общественного, подконтрольность муниципальной власти местному сообществу [3, 20].

Соблюдение данных принципов, бесспорно, усложняет процесс муниципального управления, однако обеспечивает принятие более качественных решений и более эффективный контроль их исполнения. Так внедрение механизмов взаимодействия и координации в процесс муниципального управления в рамках распределенных полномочий между уровнями публичной власти позволяет организовать государственное и муниципальное управление развитием территорий на принципах системности и с применением непротиворечивых документов [15]. Нарушение рассмотренных принципов приводит к сбоям в системе муниципального управления, порождая конфликты между ветвями муниципальной власти, недовольство граждан, и в конечном итоге обходится дороже, чем их соблюдение.

Содержание процесса муниципального управления характеризуется: этапами, стадиями и операциями, а также средствами осуществления операций. Этап процесса управления определяется его содержанием, последовательным выполнением операций, присущим управленческой деятельности. Стадии процесса управления отражают временной промежуток его этапа.

Исходя из сущности процесса управления можно выделить следующие его этапы: цель, ситуация, проблема, решение. В такой последовательности осуществляется управленческая деятельность любого объекта, в том числе и муниципального образования.

Всякому акту воздействия предшествует уяснение его цели, ее постановка. Этот этап может протекать по-разному, в зависимости от масштабов объекта системы муниципального управления и его конкретных условий функционирования. В практической деятельности бывают случаи, когда этап формирования цели протекает как бы неосознанно, автоматически или элементарно. Но так или иначе процесс управления, процесс воздействия начинается с формирования его цели, так как управление осуществляется для достижения определенной цели.

Следующим этапом является анализ ситуации. Ситуация – состояние управляемой системы (объекта), оцениваемое относительно цели развития объекта. Анализ ситуации – это совокупность работ по оценке функционирования системы, поиску путей ее улучшения либо устранения нежелательной тенденции ее функционирования.

Этап проблемы – выяснение основных противоречий в текущем состоянии объекта системы муниципального управления относительно цели его развития.

Этап решения – переход к практической организации деятельности руководителя.

Стадиями процесса муниципального управления являются: целеполагание, аналитическая и информационная работа, выработка и выбор вариантов действий и организационно-практической работы. Эти стадии представляют собой более детальную группировку операций управления по их специфике и значимости при нормальном протекании процесса управления муниципальным образованием.

К средствам осуществления процесса управления муниципальным образованием следует отнести, прежде всего, информацию. Посредством информации осуществляется воздействие, а большая часть операций управления представляют собой работу с информацией. С другой стороны, к средствам воздействия следует отнести совокупность технических средств, широко используемых в работе аппарата управления; это – поручения, передача и переработка информации.

Способы осуществления процесса муниципального управления можно разделить на две группы в соответствии с характером управленческого труда: это информационно-аналитическая, интеллектуальная работа, проводимая с привлечением специальных методов. К способам относятся: сбор, хранение, передача и переработка информации; анализ, расчет, разработка вариантов решений; организационная работа, в которой материализуется воздействие на управляемую систему (объект). В организационной работе существуют свои специфические методы, которые используются на заключительном этапе процесса управления и являются методами управления (экономические, организационно-административные и социально-психологические). К этим способам относятся: способы разъяснения, убеждения, стимулирования, реализации заданий. Как отмечает Е.М.Петрова, конкретные формы организации процесса разработки и принятия управленческого решения могут существенно разниться от муниципалитета к муниципалитету и зависят от уровня организации в целом деятельности местной администрации, стиля управления первого лица и его способности выстраивать отношения на принципах партнерства [15]. При этом организационная работа муниципалитета должна осуществляться скоординированно различными подразделениями и службами.

Чтобы управлять, необходимо не только решать, что и как делать, но и заставить людей это делать, заинтересовать, организовать, убедить, разъяснить, проконтролировать. Эти две группы способов осуществления процесса управления взаимосвязаны. От правильного выбора методов управления зависит успех практических действий руководителя.

Процесс муниципального управления начинается с разработки цели воздействия, целеполагания, определяющих его начальные операции, трудоемкость которых снижается по мере уточнения целей воздействия. Цель управления – это желаемое, возможное и необходимое состояние управляемой системы (объекта) муниципального образования. Цель управления муниципальным образованием должна соответствовать общей цели развития общества и государства.

В пользу целеполагания свидетельствует ряд факторов, что подтверждено лучшей практикой муниципального управления:

– целеполагание позволяет повысить эффективность муниципального управления в традиционных для российских муниципалитетов условиях ограниченности местных ресурсов;

– наличие как тактической, так и стратегической цели позволяет организовать процесс управления при решении повседневных проблем [9].

Параллельно с целеполаганием ведется информационная работа, т.к. без достаточно полной информации трудно правильно сформулировать цель воздействия. Информационные операции начинаются с целевой стадии и продолжаются на протяжении всего процесса управления.

Выработка и выбор вариантов действий определяются не только целью, но и наличием информации о тех или иных сферах деятельности, результатах анализа, показывающих слабые места работы. Операции разработки вариантов решений начинаются на стадии целеполагания и продолжаются до стадии практических действий.

Цикл процесса муниципального управления завершается операциями организационно-практической работы, т.е. процессом реализации принятых решений. Операции по выбору методов управления сводятся в основном к сопоставлению цели воздействия с механизмом управления, дающим возможность выбора наиболее эффективных методов для достижения поставленной цели. Это операции аналитического характера, предполагающие проектирование новых блоков механизма муниципального управления, новых рычагов воздействия, на которых может базироваться тот или иной метод управления.

Операциями практической организационной работы являются: доведение распоряжений по данному решению до исполнителя, их разъяснение и уточнение, распределение заданий, учет и контроль за их выполнением.

Таким образом, организация процесса муниципального управления характеризуется последовательностью и взаимосвязью этапов (цель, ситуация, проблема, решение), стадий (целеполагание, аналитическая и информационная работа, выработка и выбор вариантов действий и организационно-практической работы), операций и средствами осуществления операций (информация, совокупность технических средств). Успех выполнения всех операций процесса муниципального управления зависит от организации управления и от условий функционирования системы (объекта) муниципального образования.

Организация процесса муниципального управления позволяет адекватно оценить перспективы муниципального развития, сбалансировать приоритеты и темпы развития с имеющимися ресурсами.

Современные тенденции развития муниципального управления

Глобальные изменения, произошедшие в конце прошлого века, затронули все стороны человеческой жизни, что непосредственно повлияло на состояние и положение государств, регионов, муниципальных образований в современном мире. Чтобы ответить на многочисленные вызовы внешней среды они вынуждены совершенствовать управленческую структуру и методы, распределять функции с учетом происходящих в мире изменений.

Совершенствование муниципального управления ставит задачу осмыслить теоретически новые требования, связанные с развитием рыночных отношений в процессе управления муниципальными образованиями, а также выявить современные тенденции развития муниципального управления.

Муниципальное стратегическое планирование выступает современной тенденцией развития муниципального управления [4]. Стратегическое планирование, в отличие от традиционного, ориентируется на активные действия, является долгосрочным, касается множества проблем и акцентирует внимание на оптимальном удовлетворении потребностей местного сообщества, содействуя достижению общественного согласия. С другой стороны, стратегическое планирование повышает конкурентоспособность муниципальных образований, когда даже наличие стратегического плана само по себе уже является фактором привлечения инвесторов.

Муниципальное стратегическое планирование необходимо рассматривать в двух взаимодополняющих аспектах: как процесс и как деятельность. Деятельность по планированию – это сфера профессионалов. С точки зрения градостроительного планирования они сосредоточивают внимание на функциональных и эстетических чертах построения окружающей среды и занимаются разработкой будущих форм развития. Они определяют, какие формы являются лучшими с технической точки зрения, исходя из таких критериев, как организация эффективного использования земли и сети услуг. Профессионалы-экономисты подсчитывают необходимые затраты, интегральный экономический эффект от реализации планов, определяют объем и структуру инвестиций, срок их окупаемости и т.д.

Окончательное решение обычно не принимается только на основе технических соображений. Представления специалистов по планированию часто противоречат интересам остальных членов сообщества. Необходим более широкий подход, который и вырабатывается в процессе планирования. Все жители муниципального объединения заинтересованы в определенных решениях по планированию, но интересы часто различны, что порождает конфликты в отношении целей планирования. Конфликтующие стороны стремятся повлиять на тех, кто имеет юридическую власть по принятию окончательного решения. Таким образом, планирование становится политическим процессом, методом выявления разнонаправленных, конкурирующих векторов интересов и создания из них устойчивых комбинаций, необходимых для достижения поставленных целей [15]. Осуществляется это в процесс социального сотрудничества. С данной позиции, одной из целей стратегического планирования муниципальных органов управления является создание общего перспективного видения проблемы развития всеми участниками этого процесса. Поэтому стратегическое планирование – это процесс обмена информацией, примирения противоположных точек зрения и согласования позиций, формирования у участников заинтересованности в реализации выработанной стратегии.

С другой стороны, стратегическое планирование в системе муниципального управления должно выполнять не только аналитические функции, но и познавательно-воспитательные. Система ценностей и предпочтений не является чем-то неизменным, а расхождения во мнениях и оценках, так же как отношение различных групп к сотрудничеству, меняются во времени. Поэтому важно, чтобы процесс согласования позиций содержал "воспитательный" элемент, т.е. не только способствовал достижению согласия у всех участников, но и формировал у них новые предпочтения, которые отвечали бы целям вырабатываемой стратегии.

В качестве примера рассмотрим алгоритм стратегического планирования, реализованный в ходе подготовки стратегического плана развития Санкт-Петербурга:

1. Формирование методического подхода и выявление приоритетных направлений развития города: совещания по отдельным отраслевым проблемам; интервью со специалистами; опросы населения; анкетирование специалистов; инвентаризация разработок в области планирования и материалов технической помощи; анализ зарубежного опыта.

2. Формирование организационных структур разработки стратегического плана и проведение аналитических работ по диагностике и постановке целей развития: анализ конкурентных возможностей города; обоснование главной цели и стратегических направлений; создание тематических комиссий.

3. Подготовка частных стратегий в тематических комиссиях: формирование системы задач и мер стратегического плана; подготовка первой редакции базовой версии стратегического плана.

4. Обсуждение плана с участием населения, комитетов администрации, комиссий законодательного собрания, профессиональных ассоциаций, общественных организаций, профсоюзов. Доработка и согласование текста в комиссиях [4].

Разработка стратегий, целевых программ развития, инвестиционных проектов являются современной тенденцией, новым инструментом достижения целей муниципального управления. Так основными целями программ развития являются: основываясь на использовании потенциальных преимуществ муниципалитета (в том числе выгод его природно-географического положения, благоприятной демографической структуры, высокой самозанятости населения и др.), добиться повышения привлекательности и конкурентоспособности, обеспечить стабилизацию населения и развитие современных мест приложения труда. Разработанные муниципальные стратегии, прогнозы, целевые программы, инвестиционные проекты позволяют органам местного самоуправления обосновывать и формировать заявки на получение средств из федерального и регионального бюджетов [15].

Одной из современных тенденций развития выступает совершенствование структур и деятельности органов муниципального управления – замена вертикальных административных структур на горизонтальную сеть автономных муниципальных организаций, имеющих определенные полномочия. При этом используются новые методы: контрактное управление, внутренний и внешний аудит, консалтинг, др.

В муниципальном управлении происходит дальнейшее разделение функции формирования политики, которая концентрируется в одних органах, и функции ее исполнения, которая может возлагаться на различные муниципальные организации. В управление все шире внедряются механизмы рыночных отношений и современные методы менеджмента, используемые в частных компаниях, такие как маркетинг, логистика и др.

В деятельности муниципальных органов основной упор делается на развитие аналитических, прогностических, контрольных и оценочных функций, а так же на повышение качества подготовки и принятия решений.

Происходит постепенный переход от частных показателей деятельности муниципальных органов, таких как "экономия, эффективность, результативность", к новым глобальным категориям "мониторинг и диагноз проблем, разработка новой политики, ее развитие и реализация".

При разработке стратегий, программ и проектов следует учитывать, что их реализация будет проходить в период проведения общероссийской административной реформы и дальнейшего перераспределения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, в результате чего не прогнозируется увеличение административного, финансового и имущественного ресурсов городов, поселков и сел. В связи с этим одной из тенденций развития муниципального управления становится налаживание устойчивого, доверительного и взаимовыгодного партнерства администрации города, жителей и бизнес-структур по решению задач нормального функционирования и развития муниципалитетов. Особая роль в этом принадлежит формированию дееспособных структур самоорганизации населения как альтернативы социальным мотивациям "временного проживания" [16].

В условиях недостаточности финансовых средств местных бюджетов для выполнения законодательно установленных полномочий местные органы власти осуществляют поиск дополнительных источников финансирования предоставления определенных видов услуг путем привлечения организаций частного сектора. Согласно критериям – источник оплаты и сектор предоставления услуг – выделяются три группы муниципальных услуг:

– частные, которые оплачиваются исключительно потребителем и предоставляются организациями частного или общественного секторов;

– общественные, которые финансируются местным бюджетом и предоставляются муниципальными предприятиями и учреждениями;

– смешанные, которые могут финансироваться в разных пропорциях потребителями, государственным и местным бюджетами и предоставляются в зависимости от особенностей конкретного типа услуги, политики государства и местных органов власти всеми секторами экономики, как по отдельности, так и в различных сочетаниях [10].

Органы местного самоуправления привлекают частный сектор к производству конкретного вида муниципальных услуг, что способствует более эффективному их предоставлению и снижению финансовой нагрузки на местный бюджет. Очевидно, что к предоставлению общественных услуг нерационально привлечение структур частного сектора, а смешанные муниципальные услуги могут эффективно предоставляться на основе взаимодействия частного сектора и муниципального [10].

Ключевыми принципами взаимовыгодного партнерства администрации города, жителей и бизнес-структур выступают:

– совместное финансирование проектов;

– прозрачная система отбора проектов;

– глубокая предварительная проработка проектов.

В этом случае муниципалитет:

– разрабатывает проекты (возможно, с участием частных инвесторов);

– защищает свои проекты на заседаниях конкурсной комиссии;

– исправляет недостатки при условном одобрении;

– организует выполнение проекта;

– готовит и передает региону отчетность по проекту [16].

Как отмечает Н.А.Пегин, преимущества доверительного и взаимовыгодного партнерства администрации города, жителей и бизнес-структур состоят в следующем:

– уменьшаются возможности субъективного распределения регионом субсидий и т.п., выделяемых муниципалитетам;

– муниципальные власти будут более ориентированы на проработку проектов, а не на примитивное лоббирование и конфликты;

– снижаются возможности муниципальных властей по популистскому обвинению краевого руководства во всех своих проблемах, так как появляется аргументированное возражение – готовьте проекты и выигрывайте конкурсы;

– более эффективно и прозрачно распределяются бюджетные средства [16].

При этом, как показывает практика, муниципалитетами недооценивается возможность реализации проектов развития муниципальных образований на условиях:

– межмуниципального сотрудничества, на основе которого объединение различных видов ресурсов позволяет оптимизировать механизм решения вопросов местного значения, а также повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления;

– широко развитой в некоторых зарубежных странах практики реализации крупных социальных проектов на уровне местного сообщества с применением инструментов государственного займа у населения и участием крупных компаний, бизнес-структур, осуществляющих деятельность на данной территории [15].

Одной из тенденций развития муниципального управления является создание информационно-аналитической службы муниципального образования, которая призвана предварительно выявить ценность наличной информации, ее глубину и содержательность, степень отражения реальных процессов, для воздействия на которые предназначено определенное управленческое решение. Обеспечение достаточной по объему и качественной информацией предохраняет руководителей муниципального образования от существенных ошибок.

Знания только отдельных фактов недостаточно для принятия и реализации управленческих решений на уровне муниципалитетов. При этом речь идет об объективной информации не только о внешних признаках происходящих процессов, но и об их сущности. Поэтому переработка информации включает не просто сбор данных, но и грамотное использование аналитических моделей: структурной, динамической, типологической, факторной, социально-технологической.

Хорошо организованная информационно-аналитическая служба имеет не только осведомительную, но и предупредительную, превентивную функцию. Если руководитель принимает неправильное решение, она должна отметить величину ошибки принятого решения, зафиксировать степень неоптимальности, т.е. содействовать совершенствованию службы управления.

Более того, в настоящее время актуализируется значение принципа опережающего информационного обеспечения решений. Следовательно, информационно-аналитическая служба муниципального образования должна не только обеспечивать информацией соответствующие требования, но заранее, до поступления заявок, давать необходимые сведения, предвидя возникновение потребности в них.

Следующей тенденцией развития муниципального управления выступает создание региональных и общероссийских ассоциаций. Муниципалитеты не могут и не должны действовать "в одиночку". В начале ХХI века федеральный центр видел в мэрах крупнейших городов своих союзников и выступал на их стороне при конфликте с региональными властями. Сегодня ситуация меняется. Введение иного типа формирования губернаторского корпуса привело к тому, что центр, контролирующий его, все чаще становится на сторону губернаторов. Губернатору же, в краткосрочной перспективе, важнее "накормить" периферию, чем развить столичные характеристики центрального города. В результате городские ресурсы начинают размываться. Поэтому необходима консолидация центра и муниципалитетов путем создания региональных и общероссийских ассоциаций для оперативного решения как федеральных, так и муниципальных проблем. Таким образом, идет формирование особой, инновационной среды городов, которая станет каркасом новой экономики России.

Одной из тенденций развития процесса муниципального управления выступает развитие персонала и реформирование муниципальной службы. Персонал всегда был важным стратегическим ресурсом для достижения целей муниципальной политики и его развитие является главной задачей в совершенствовании управления. Реформирование муниципальной службы охватывает следующие области: систему оплаты труда и стимулирования муниципальных служащих; систему обучения и повышения квалификации, а так же продвижения персонала; методы отбора и найма сотрудников; формы аттестации и критерии оценки; пенсионную политику; политику равных возможностей в муниципальной службе.

В условиях перехода от старых бюрократических норм и правил к современным, возникает вопрос о новой этике муниципальной службы, опирающейся на такие фундаментальные принципы, как ответственность и подотчетность, порядочность и открытость.

Современные тенденции развития муниципального управления высветили ряд проблем, которые требуют своевременных решений:

– рационального разграничения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным управлением, и, прежде всего, в сфере бюджетных отношений и отношений собственности;

– совершенствование методов и структур управления в целях повышения эффективности всей системы муниципального управления;

– создания эффективной системы подготовки высококвалифицированных муниципальных кадров, способных принимать эффективные самостоятельные решения в переменных условиях;

– наиболее важные стратегические решения носят сложный, комплексный характер и связанные с этими решениями проблемы не под силу высококвалифицированным руководителям. В таких случаях требуются специальные научные исследования, проведение которых в рамках отдельного муниципального образования собственными силами осуществить сложно и практически и не возможно [4, 20, 22].

Таким образом, современными тенденциями развития процесса муниципального управления выступают: муниципальное стратегическое планирование; совершенствование структур и деятельности органов муниципального управления; разработка муниципальных стратегий, целевых программ развития, инвестиционных проектов; налаживание устойчивого, доверительного и взаимовыгодного партнерства администрации города, жителей и бизнес-структур; создание информационно-аналитической службы муниципального образования; создание региональных и общероссийских ассоциаций.

Литература

1. Акмалова, А.А. Особенности самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт регулирования: монография. / А.А.Акмалова – М.: Прометей, 2002. – 336 с.

2. Бабун, Р.В. Организация местного самоуправления: учебное пособие / Р.В.Бабун. – СПб.: Питер, 2005 – 192 с.

3. Васильев, А.А. Муниципальное управление: курс лекций. / А.А.Васильев – Н.Новгород: Издатель: Гладкова О.В., 2005.– 552 с.

4. Васильев, А.А. Основные тенденции трансформации управления сложными экономическими системами

5. Демьяненко, А.Н. Муниципальное управление. / А.Н.Демьяненко, А.Л.Обушенков – Хабаровск – Н. Новгород, 2006 – 244 с.

6. Зотов, В.Б Местное самоуправление и муниципальное управление: 100 вопросов – 100 ответов: Словарь справочник / В.Б.Зотов – М.: Изд-во Ось-89. – 176 с.

7. Кобилев, А.Г. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве. / А.Г.Кобилев, А.Д.Кириев, В.В.Рудой – Ростов-н/Д: Феникс, 2007 – 608 с.

8. Ковешников, Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия / Е.М.Ковешников – М.: Изд-во "Норма", 2002. – 272 с.

9. Королев, С.В. Теория муниципального управления./ С.В.Королев – М.: Наука, 2003. – 534 с.

10. Лялина, Е.Е. Региональные особенности социально-экономического развития муниципальных образований на основе становления местного самоуправления (на примере Орловской области): автореф. дис. …канд.экон.наук / Е.Е.Лялина – М., 2010. – 25 с.

11. Можаева, Н.Г. Муниципальное управление. / Н.Г.Можаева, Е.В.Богинская – М: Гардарики, 2006 – 287 с.

12. О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации. Указ Президента РФ от 22.12.93г. №2265.

13. О реформе местного самоуправления. Указ Президента РФ от 26.10.1994г № 1760.

14. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 28.08.1995 г. №154-ФЗ.

15. Петрова, Е.М. Планирование как основа управления муниципальным социально-экономическим развитием / Е.М.Петрова // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. – 2011. – № 4 (28).

16. Пегин, Н.А. Процесс становления местного самоуправления в региональных центрах Дальнего Востока (социологический анализ): автореф.дис. … канд.социол.наук. – Хабаровск, 2009. – 21 с.

17. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы

18. Саначев, И.Д. Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в Российской Федерации с матрицей эффективной модели (на материалах США, Германии, Франции) / И.Д.Саначев // Проблемы современной экономики. – СПб. – 2005. – №1 (13). – С.87-117.

19. Саначев, И.Д. Местное самоуправление в России: Шаг вперед или политическая игра?

20. Система муниципального управления: учебник для вузов / Под ред. В.Б.Зотова – СПб.: Питер, 2005. – 493 с.

21. Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Постановление Правительства РФ от 15. 12.1999 г. № 1394.

22. Управление муниципальным экономическим развитием / под ред. Г.Ю. Ветрова. – М.: Фонд "Институт экономики города", 2009. – 258 с.

23. Уткин, Э.А. Государственное и муниципальное управление. / Э.А.Уткин, А.Ф.Денисов – М.: Изд-во "ЭКМОС", 2001. – 304 с.

24. Филиппов, Ю. Развитие местных сообществ / Ю.Филиппов, В.Гассий // Муниципальная власть. – 2004. – № 11-12. – С. 64-72.

25. Черкасов, А.И. Местное управление в зарубежных странах: модели и тенденции эволюции / А.И.Черкасов // Государство и право. – 2011. – № 3. – С. 76-85.