Особенности функционирования и организации местного самоуправления в зарубежных странах

Особенности функционирования и организации местного самоуправления в зарубежных странах.

Статьи по теме
Искать по теме

Теория местного самоуправления опирается на то, что население или другими словами, местные сообщества являются основными элементами демократического режима, а законодательно обоснованное право участия граждан в управлении общественными делами – это составная часть демократии в большинстве государств. Именно поэтому важно подчеркнуть, что влияние органов местного самоуправления в различных странах отражают степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра.

В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания, распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т. д.

1. Формы организации местного самоуправления в зарубежных странах.

В мировой практике принято различать три модели местного управления: англосаксонскую, континентальную (французскую) и смешанную. Построение данной типологии базируется на принципах, которые лежат в основе отношений различных местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями.

В рамках англосаксонской модели, получившей распространение в Великобритании, Австралии, Канаде, США и во многих других странах, ориентирующихся на англосаксонские правовые принципы, местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, в связи с чем прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Важнейшей характеристикой англосаксонской модели является то, что в административно-территориальных единицах любого уровня отсутствуют назначенные представители центра, а существуют лишь выборные органы общей компетенции – советы, а в мелких общинах с населением менее 150 человек для решения общих дел созываются приходские собрания. Гражданами общин могут также быть избраны некоторые должностные лица отраслевой компетенции, например школьные, библиотечные, экологические и другие советы, существующие в населенных пунктах и графствах. Кроме того, представительства министерств могут создаваться в структуре высшего звена административно-территориального деления унитарных государств (например, в графствах Англии – части Великобритании), однако они в основном занимаются решением порученных им вопросов государственного характера и призваны сотрудничать с местными советами на началах координации. Законодательство никаких преимущественных прав в отношении советов им не предоставляет, хотя на практике они осуществляют определенный контроль в отношении деятельности некоторых должностных лиц, избранных или назначенных советами.

Несомненной положительной чертой англосаксонской модели является, на первый взгляд, отсутствие назначаемых чиновников общей компетенции. Действительно, местными делами главным образом управляют избранные населением советы или периодически созываемые приходские собрания (сходы). Британские советы и собрания, в отличие от системы Советов в странах бывшего социалистического лагеря, не создают исполнительных органов общей компетенции. Исполнительную власть осуществляют избираемые гражданами или советами мэры (при этом применяются разные способы их избрания), а в графствах (округах) – создаваемые советами отраслевые постоянные комиссии (по местным дорогам, жилищному строительству, образованию и т.д.), в состав которых обычно наряду с членами совета входят и другие лица – профессионалы в данной области. Постоянные комиссии нанимают государственных служащих муниципального управления, утверждаемых на заседаниях советов.

Вместе с тем англосаксонская модель самоуправления ведет к определенной обособленности местных органов власти. Практика показывает, что данная модель наиболее эффективно работает в условиях двухпартийной системы, когда большинство в органах государства и местного самоуправления имеет одна партия, ее действие в значительной мере обеспечивается не только традицией "уважения к праву", но и моральными факторами. Вне таких политико-культурных условий, как показывает опыт некоторых стран, попытки ввести англосаксонскую систему в ее классическом варианте особого успеха не имели.

Стоит также учесть, что зарубежные ученые при анализе места и роли местных органов в политической системе обычно акцентируют внимание на том, что они являются составной частью механизма го- сударства. Принятый в законодательстве этих стран термин "местное управление" для обозначения организации и деятельности местных органов обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех остальных государственных органов – на их локальный характер.

В этой связи справедливым представляется мнение О. Салова, полагающего, что совсем не вмешиваться в вопросы регулирования местного самоуправления (в том числе правовые) могут позволить себе лишь достаточно благополучные федерации с высоким уровнем социально-экономического развития, характеризующиеся соответствующим типом политической культуры и сложившимся консенсусом относительно основных демократических ценностей, включая неотъемлемое право населения на самоуправление. В противном случае само местное самоуправление может быть отдано на "откуп" региональным элитам, стремящимся интегрировать местные органы в собственную региональную "вертикаль власти", что предполагает их функционирование по правилам, не всегда совместимым с канонами демократии.

Однако, несмотря на существующие в рассматриваемой сфере механизмы контроля, местное самоуправление в рамках федеративных отношений может стать достаточно самостоятельным субъектом внутригосударственных отношений. Весьма показательна в этом случае эволюция американского федерализма, который, начиная с 1930-х гг., трансформировался из "двустороннего" в "трехсторонний".

Стоит отметить, что в рамках англосаксонской модели местного самоуправления получили развитие своего рода партнерские отношения между федеральным центром, субъектами федерации и местным самоуправлением; устанавливаются прямые контакты федеральных и местных властей. Институт местного самоуправления при этом превращается в своеобразную хорошо организованную группу давления. Вместе с тем подобное расширение "границ" отношений между федеральным центром и местным самоуправлением обычно не приветствуется органами государственной власти субъектов федерации, обеспокоенными проблемой сохранения своих суверенных прав и потому склонными рассматривать подобные отношения как идущие вразрез с принципами федерализма.

Что же касается контроля за деятельностью местных органов власти, то нужно отметить, что в англосаксонских странах при отсутствии представителей центра на местах он осуществляется в основном косвенным путем – через центральные министерства и через суд. В настоящее время в демократических странах такой контроль уже не распространяется на целесообразность решений местных советов (они вправе, например, использовать по своему усмотрению средства местного бюджета, хотя с субсидиями государства дело обстоит иначе), он ограничивается проверкой законности решений, принимаемых местными представительными органами. Наряду с этим главным направлением контроля существуют и многие другие его формы – в частности, инспекционные поездки представителей министерств на места. Особенно активно они используются для проверки деятельности муниципальных чиновников по вопросам здравоохранения, образования, экологии и некоторым другим. Инспекторы министерств не обладают правом выдачи директивных предписаний представителям местных советов, однако их замечания в адрес местных чиновников, проводимый инструктаж оказывают очень серьезное влияние на практическую деятельность органов местного самоуправления. О представительствах министерств и финансовом контроле мы уже упоминали. Они работают в тесном контакте с органами местного самоуправления, их служащими, но их ранг существенно различается. Кроме того, отметим, что с ними согласовываются назначения многих руководителей местного аппарата исполнительных органов местного самоуправления. Это относится, например, к муниципальным чиновникам, ведающим охраной порядка, противопожарной охраной и некоторыми другими вопросами. Так, в Великобритании общий контроль государства за местными органами в основном осуществляется функциональным подразделением Министерства окружающей среды, которое разрабатывает законы о местном управлении, готовит различные реформы местных органов, контролирует условия службы, оплату и пенсионное обеспечение муниципальных служащих.

Широко используются в ряде стран и механизмы судебного контроля: представители органов государственной власти имеют право обращаться в суд с жалобами на нецелесообразные, по их мнению, решения и действия органов местного самоуправления. В англосаксонских странах и, в первую очередь, в Великобритании важным источником компетенции местных органов являются судебные прецеденты, во многом регулирующие и конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламентов. Характерная черта британского подхода к определению роли местного управления в системе политических институтов состоит в том, что они являются публичными корпорациями и как таковые обязаны своим существованием исключительно законодательству. Любое действие местного органа должно быть поэтому оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента. Более того, поскольку полномочия местных органов строго регламентированы и они вправе совершать только действия, прямо предписанные законом, в США, например, действует принцип (правило Диллона), согласно которому любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных корпораций и спорные положения отрицаются. Ограничивают "коридор возможностей" для действия органов местного самоуправления и так называемые адаптивные законы: типовые правила для заключения соглашений по снабжению населения водой, газом, электричеством. Они становятся местными правовыми актами после того как их примет (адаптирует, усвоит) местный совет.

Как и англосаксонская модель, континентальная модель системы организации местного самоуправления имеет свои преимущества и недостатки. В числе несомненных достоинств – обеспечение единства действий государственной власти, управления на местах, необходимой степени централизации. Также к положительным факторам следует отнести то, что в государствах с французской системой местного самоуправления муниципалитеты, в отличие от стран англосаксонского типа, могут принимать участие и в осуществлении власти на национальном уровне. Так, во Франции муниципалитеты участвуют в выборах сената (верхней палаты парламента), поскольку их делегаты представляют большую часть соответствующих избирательных коллегий. Вместе с тем она дает возможность населению, его представителям в избранных органах самостоятельно решать местные вопросы. Однако контролирующее местное самоуправление должностное лицо – комиссар республики, префект, супрефект – назначается "сверху", независимо от воли местного населения. Закон не обязывает правительство ни в коей мере согласовывать такое назначение с местным советом.

В развитых демократических государствах различия между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления не имеют принципиального характера. Можно даже говорить об определенном сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании, проведенных в 1980-е гг.). Функционирование обеих моделей основано на сходных принципах, характерных для современных демократических политических систем западных стран. Основой структуры муниципальной власти здесь являются представительные органы, формируемые населением в результате свободных и состязательных выборов. В этом контексте отметим, что принципиально иная ситуация складывается в ряде стран "догоняющей" модернизации, где заимствованная по примеру развитых демократий англосаксонская или континентальная модели организации местного самоуправления выступают лишь в качестве внешней оболочки авторитарного по своему содержанию политического процесса, в рамках которого волеизъявление индивида на выборах имеет преимущественно несамостоятельный характер.

Важно отметить, что в некоторых странах и регионах (Австрия, Германия, Япония, Латинская Америка) функционирует смешанная модель управления на местах, которая имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом своими специфическими чертами. Например, в испаноязычной Латинской Америке избранный населением префект, как правило, утверждается парламентом как представитель государственной власти и одновременно руководит местным советом. В Германии главы местных администраций (ландраты) являются одновременно и государственными чиновниками. Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной администрации, выполняет целый ряд общегосударственных функций.

Общей чертой организации деятельности муниципалитетов, вне зависимости от преобладающих "национальных" моделей, выступает принцип непосредственного участия населения в процессе формирования органов местного самоуправления, а также доминирующая роль выбранного представительного органа.

Наконец, основными критериями при выявлении различий англосаксонской и континентальной моделей осуществления муниципальной власти выступают степень автономии местных органов и характер наделения полномочиями.

2. Особенности местного самоуправления в зарубежных странах.

Местное самоуправление в зарубежных странах находиться на разных уровнях своего развития, поскольку в некоторых государствах эти институты только зарождаются, а в других – существуют столетиями, поэтому изучение их особенностей так важно для современной правовой науки.

Полномочия органов самоуправления закрепляются как специальными законами, так и законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления (просвещения, здравоохранения и пр.).

В англосаксонской модели источником компетенции являются также судебные прецеденты и "частные законы".

В США часть муниципалитетов имеет особые хартии самоуправления, которые разрабатываются и принимаются самим муниципалитетом, но нуждаются в утверждении законодательного органа штата.

В странах англосаксонской модели местного самоуправления пределы полномочий местных органов устанавливаются путем подробного перечисления в нормативных актах их предметов ведения, прав, обязанностей. Здесь утвердился принцип "позитивного регулирования" – разрешено то, что предписано (предусмотрено) законом. Действия органов местного самоуправления за границами дозволенного признаются противоправными.

В странах континентальной и смешанной моделей местного самоуправления преобладает принцип "негативного регулирования", в соответствии с которым органы самоуправления вправе осуществлять любые действия, не запрещенные законом. За внешней обширностью полномочий, определяемых этой формулой, необходимо отметить, что их объем и содержание обусловливаются так называемым остаточным принципом, т.е. остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено другим государственным органам.

В непосредственном ведении органов местного самоуправления находится муниципальная собственность, муниципальные финансы, сферы коммунального хозяйства, бытового обслуживания, муниципального здравоохранения и образования, благотворительные организации и т.д.

Задачи местного самоуправления с учетом действующего законодательства можно разделить на две группы: обязательные и факультативные (добровольные). В ряде стран к ним добавляется третья группа дел – порученные (делегированные). К третьей группе относятся вопросы, которые не могут считаться непосредственно местными и образуют так называемую делегированную сферу влияния. Возложение на общину каких-либо государственных задач в каждом конкретном случае осуществляется по законодательному акту земли, которым в обязательном порядке должны быть урегулированы необходимые финансовые вопросы.

Общей тенденцией является преобладание обязательных и порученных дел во всем объеме дел, выполняемых органами местного самоуправления.

Финансовая база местного самоуправления представляет относительно самостоятельную систему, которая обеспечивается наличием собственных бюджетов, доходных источников, права устанавливать и взымать местные налоги и сборы. Законодательство и общепризнанные принципы экономической деятельности устанавливают ограниченные рамки финансового сепаратизма местного самоуправления.

Муниципальные бюджеты не являются составной частью государственного бюджета. Отсутствие сводного государственного бюджета, объединяющего доходы и расходы по всем уровням государственного и муниципального финансового хозяйства, затрудняет проведение анализа финансовых средств на всех уровнях управления.

Финансовая база местного самоуправления большинства современных стран носит дуалистический характер. Это значит, что одна часть муниципальных доходов формируется за счет собственных доходных источников, другая – за счет субсидий общего и специального назначения, поступающих муниципалитетам от вышестоящих бюджетов. Эта возможность служит, с одной стороны, способом перераспределения общенационального дохода, выполняя функции финансового выравнивания между муниципальными образованиями, а с другой – обеспечивает регулирующее воздействие правительства на муниципальные органы.

Наиболее важным источником собственных доходов органов местного самоуправления во многих западных странах являются налоги. Доля местных налогов в собственных доходах муниципальных органов составляет: в США – 65, в Англии – 50,4, в Дании – 46, во Франции – 41,7, в Японии – 41,6, в Бельгии – 36. Наибольшие налоговые поступления обеспечивают имущественный налог, налог на недвижимость в США и Великобритании. Другие местные налоги, а их количество в различных странах иногда не поддается счету, не имеют существенного значения. Цифры, приведенные выше, свидетельствуют о том, что в явном большинстве стран говорить о финансовой независимости органов местного самоуправления не приходится.

В современных условиях во всех цивилизованных странах развитие централистских тенденций вместе с тем влечет систему средств государственного реагирования на соблюдение местной общиной требования ее "благосклонности" к общественным интересам. Сложился мощный механизм воздействия. К нему следует отнести: финансовую зависимость, правовое регулирование, контрольную деятельность, общегосударственные программы, делегированные полномочия и др.

Выводы

Наиболее адекватным современным реалиям подходом к определению соотношения понятий "местное самоуправление" и "местное управление" можно назвать комплексный подход, учитывающий, что местные органы формируются и функционируют в целом на основе тех же принципов, что и вышестоящие органы управления, поэтому их противопоставление выглядит нецелесообразным.

В соответствии с законодательством к ведению муниципальных органов в зарубежных странах относятся задачи местного значения. Эта формулировка носит общий характер. На самом деле пределы муниципальной сферы деятельности устанавливаются не территориальным принципом и местным характером дел, а допустимой возможностью участия муниципальных органов в экономической и социальной областях государственной деятельности.

Литература

1. Конституция РФ(с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ и от 30.12.2008 N 7-ФКЗ // Парламентская газета, N 4, 23-29.01.2009.

2. ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации" (Закон о МСУ) от 06.10.2003 N 131-ФЗ в ред. от 03.05.2011 // Российская газета, N 202, 08.10.2003

3. Постановление Конституционного суда РФ "По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана"// www.consultant.ru

4. Дроботенко И. Зарубежные модели местного самоуправления: опыт для России // "Власть" №1, 2010 – С. 120-123.

5. Бутырина М.В. Зарубежные модели местного самоуправления // Вестник ИГЭУ, № 1, 2008 – С.129-134

6. Дроботенко И. Зарубежные модели местного самоуправления: опыт для России // "Власть" №1, 2010 – С. 120-123.

7. Фененко Ю.В. Муниципальные системы зарубежных стран: правовые вопросы социальной безопасности / Ю.В. Фененко. – М.: МГИМО-Университет, 2009.

8. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации – М.: Проспект, 2011

9. Кудилинский М. Н., Шевелева И. А. Муниципальное право России: Учебник. – СПб.: Издательский Дом СПГУ, 2009