Административно-правовой статус органов надзора в РФ

Административно-правовой статус органов государственного пожарного надзора нашел свое законодательное закрепление, однако их место в системе федеральных органов исполнительной власти до настоящего времени остается неясным. Кроме того, Исследование особенностей административно-правового статуса органов государственного пожарного надзора представляется особенно актуальным, поскольку от эффективности деятельности указанных органов напрямую зависит безопасность, как отдельного человека, общества, так и государства в целом.

Статьи по теме
Искать по теме

Понятие и субъекты административного надзора в современном российском законодательстве

Административно-правовой статус органов надзора в РФ

Развитие современного административного права основывается на теоретических концепциях, сформировавшихся в науках административного права, государственного управления, кибернетике, политологии, социологии, философии права. В разной степени они влияют на развитие научной концепции административного надзора, являющегося многопрофильным институтом административного права, не получившего должной научной разработки в современной юридической науке.

Онтология административного надзора тесным образом переплетается с теми управленческими воззрениями, описывающими и обосновывающими процесс участия государства в управлении разнообразными общественными процессами.

Исследование конкретных видов и способов управленческой деятельности обязывает, прежде всего, определиться в вопросе о том, какое место занимает административный надзор в государственном управлении на современном этапе развития российского государства.

По мнению С.М. Зырянова в настоящее время "...ясности с содержанием самого термина "административный надзор", пожалуй, даже меньше, чем с содержанием термина "административный процесс". В последнем случае хотя бы определены и общепризнанны две принципиальных позиции: "узкий" и "широкий" взгляды. В отношении административного надзора также можно выделить две самостоятельные позиции, существующие параллельно друг другу, как бы в разных измерениях, что позволяет им никогда не пересекаться, поэтому в специальной литературе даже не поднимается вопрос о параллельном существовании двух "административных надзоров".

По мнению Д.Н. Бахрах "...контроль – атрибут административной власти, одна из важнейших ее функций. Он включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с позиций правовых, научных, социально-политических, организационно-технических". Однако во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной опеки контрольные полномочия субъектов власти ограничивают, правовыми актами представляют им возможность осуществлять только надзор. А когда между проверяющими и проверяемыми нет организационной подчиненности, ограничение контроля до надзора необходимо для предотвращения вмешательства в оперативную деятельность субъектов, не несущих ответственность за ее последствия.

По мнению Н.Г. Салищевой, "надзор – специфическая форма надведомственного контроля и метод деятельности органов внешнего государственного контроля".

В процессе проведения надзора, в отличия от контроля, существует возможность оценки соответствия деятельности управляемого объекта определенным требованиям норм с наличием строгих юридических санкций за их неисполнение. Следовательно, надзор как функция управления имеет исключительную юридическую природу и сущность, в то время как контроль может осуществляться и по иным, не юридическим, основаниям.

черты надзора

Черты надзора

При осуществлении надзора основной задачей государства является надлежащее поведение и соблюдение действующего законодательства поднадзорными объектами.

Следовательно, государственный надзор можно определить как деятельность специальных уполномоченных органов по обеспечению законности функционирования поднадзорных лиц через реагирование на ее нарушения; а государственный пожарный надзор – вид государственного надзора, проводимый уполномоченными должностными лицами в целях соблюдения поднадзорными лицами требований пожарной безопасности, а также пресечения их нарушений.

Д.Н. Бахрах дает следующее определение и классификацию термина надзор: Надзор – это ограниченный, суженный контроль. В России в наше время существует три типа надзора:

  • судебный;
  • прокурорский;
  • административный.

По мнению А.В. Мартынова "...субъекты административного надзора – это должностные лица учреждений, предприятий, организаций и отдельные граждане, субъектами специального внешнего контроля являются государственные и общественные учреждения, предприятия, организации и их должностные лица, но, как правило, не отдельные граждане".

Субъекты государственного надзора и муниципального контроля – или субъекты административного надзора – представляют собой функциональную общность в системе исполнительной власти, образуемую вертикальными подсистемами, каждая из которых обладает необходимыми интегративными качествами, позволяющими считать их целостными системами. Это системы федеральных служб, государственных инспекций и других органов и учреждений, обладающих сложными организованными структурами со своими центральными аппаратами, структурными и территориальными подразделениями с соответствующей специализацией, объединенными развитыми вертикальными системными связями. Все эти целостные системы в значительной мере сохраняют свою автономность и в совокупности не образуют целостной системы более высокого уровня. Имеющиеся вертикальные связи федеральных служб и федеральных агентств с Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными министерствами, в ведении которых они находятся, аналогичные связи в системах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также вертикальные связи инспекций, интегрированных в иные органы исполнительной власти в качестве структурных подразделений, не играют определяющей роли в организации административно-надзорной деятельности. Вышестоящие органы не спускают сверху планы проверок, не определяют перечни объектов надзора, при этом, каждый субъект заинтересован в наиболее полном охвате своим вниманием объектов, расположенных на территории его ведения.

Горизонтальные связи между органами и учреждениями малочисленны и неустойчивы. Более того, сами субъекты административного надзора в создании и поддержании горизонтальных связей, в объединении своих усилий не заинтересованы. Поэтому единственный выход из ситуации – координация их деятельности "сверху".

Административный надзор доминирует по объему и разнообразию. Его осуществляют сотни тысяч государственных служащих, он значительно отличается и от судебного, и от прокурорского надзора.

Во-первых, лидирующими субъектами административно-надзорной деятельности являются структурные подразделения государственной администрации, субъекты исполнительной власти.

Во-вторых, если главная цель судебного и прокурорского надзора – обеспечение законности в стране, то основная цель административного надзора – обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Надзор за соблюдением правил государственная администрация осуществляет для предупреждения вредных для общества действий, событий, проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов и т. д.), уменьшения тяжести их последствий.

В-третьих, административный надзор всегда специализирован, направлен на соблюдение специальных правил (санитарных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли и др.), а не на соблюдение законности в целом.

В-четвертых, административный надзор за конкретными объектами производится систематически. Он носит инициативный характер, проводится главным образом не в связи с поступлением сигналов, жалоб, дел, а по инициативе самих субъектов власти.

В-пятых, административный надзор осуществляется, как правило, субъектами функциональной власти, наделенными надведомственными полномочиями. Индивидуальные и коллективные субъекты, за которыми производится надзор, организационно не подчинены субъектам власти, которые их проверяют.

В-шестых, административный надзор связан с широким применением административного принуждения. Надзорные структуры наделены большими юрисдикционными полномочиями, правом применять меры административного пресечения и административные взыскания.

Таким образом, административный надзор – надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм. С одной стороны, он средство административного воздействия, вид исполнительно-распорядительнои деятельности, а с другой – часть государственного надзора, средство обеспечения режима законности.

Он обеспечивает охрану соответствующих общественных отношений и материальных ценностей. И не только от правонарушений, но и от объективно противоправных действий, и стихийных явлений.

Прежде всего, субъекты надзорной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступление вредных последствий, выявить обстоятельства, которые могут быть их причиной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений.

Особенности административного надзора

Особенности административного надзора

Приведенные сведения позволяют сделать вывод, что наиболее характерные признаки, цель и содержание административного надзора – наблюдение, выявление, предупреждение, пресечение право нарушений и принятие мер воз действия к нарушителям.

Кроме того, значимость административного надзора в повседневной деятельности государственного управления бесспорна. Как универсальный способ защиты прав человека он проявляется в различных областях и сферах сложившихся общественных отношений.

Как правило, в научной литературе надзорная деятельность исследуется в связи и по поводу обеспечения законности. Несомненно, что административный надзор выступает основополагающей формой охраны общественного порядка и укрепления законности.

Содержание административного надзора

Административный надзор как особый вид контроля появился в Российской Империи и какое-то время сохранялся после революции, пока существовали негосударственные предприятия. В результате тотального огосударствления экономики во всех сферах общественной жизни за исключением частной жизни граждан воцарился государственный контроль. И лишь там, где административно-правовые режимы ограничивали права граждан, исполнительная власть осуществляла административный надзор за их поведением: в общественных местах, в области природопользования, в области обеспечения пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической безопасности, дорожного движения и некоторых других областях.

В настоящее время административный надзор является важнейшим способом обеспечения безопасности в российском государстве, правовым механизмом защиты конституционных нрав и свобод граждан, соблюдения законных интересов юридических лиц, необходимой формой публичного управления и функцией государственных органов исполнительной власти.

По мнению Б.Н. Бахрах содержание административного надзора можно раскрыть, назвав основные направления деятельности.

В соответствии с принятым в 2004 году Указом Президента РФ федеральная служба "не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства Российской Федерации".

Организационно-массовая и материально-техническая предупредительная деятельность. Субъекты административного надзора активно осуществляют пропаганду специальных знаний, координацию и методическое руководство соответствующей деятельностью поднадзорных объектов, учетно-аналитическую работу. Многие организации федеральных служб, государственные инспекции занимаются не свойственным любой административной деятельности техническими, хозяйственными и иными делами. Например, центры санитарно-эпидемиологического надзора проводят анализы крови.

Следует назвать и такую деятельность разных служб, инспекций, как вакцинация животных, формирование заказов на противопожарную и иную технику, разработку бланков налоговых и таможенных деклараций.

Предварительный контроль. Это, в частности, проведение экспертиз, выдача заключений на проекты строительства сооружений, производства продукции и т.д. Многие надзорные службы дают разрешения (лицензии) на выполнение деятельности, осуществляют допуск конкретных лиц к работе. В качестве примера можно привести предприятия общественного питания, предприятия работающее с засекреченными материалами, наркотическими средствами, допуск к управлению транспортными средствами. В этом ряду так же находятся государственные аттестации, аккредитации, сертификации, клеймение метрологических средств, ювелирных изделий и т.п.

Текущий контроль. Он предполагает наблюдение за соответствующими отношениями, действиями, состоянием окружающей среды, технических средств и материальных ценностей. Основной формой надзорной деятельности является непосредственное осуществление контроля, сбор и анализ информации о поднадзорных объектах. Для этого субъекты надзора наделяются полномочиями требовать представления справок, отчетов и иных документов, брать объяснения у должностных лиц и граждан, проводить досмотры, обследования на местах, направлять материалы специалистам, требовать проведения экспертиз, обследований, инвентаризаций, участвовать в работе комиссий по расследованию несчастных случаев.

Систематически проводятся проверки соблюдения организациями и гражданами санитарных, противопожарных, таможенных, автодорожных правил, технические осмотры транспортных средств, государственные испытания средств измерений.

Применение мер пресечения неправомерных действий с целью уменьшения тяжести последствий таких действий, а также с целью предупреждения эпидемий, пожаров, неблагоприятного воздействия окружающей среды.

Минимизации вредных последствий действия неблагоприятных факторов способствуют карантины, запрещение движения, меры по эвакуации людей, запреты, ограничения на определенные действия, уничтожение больных птиц и животных и иные профилактические акты в условиях чрезвычайных ситуаций.

Для пресечения неправомерных действий субъекты административного надзора используют такие принудительные средства, как предписания, обязывающие устранить конкретные нарушения в определенные сроки, временный запрет всей деятельности предприятия или его части, отдельных видов работ, эксплуатации машин и механизмов, отгрузки и реализации продукции, отключение от газовых магистралей, электрических и тепловых сетей и т.д. Здания, механизмы могут быть опечатаны, отключены, с автотранспортных средств могут быть сняты номерные знаки, а инструменты, иные ценности могут быть изъяты из обращения.

Надзорные службы вправе отстранять от работы, изымать вещи и документы.

Сотрудники ряда правоохранительных служб для пресечения противоправных действий вправе применять физическую силу, технические средства и даже огнестрельное оружие.

Привлечение виновных к ответственности. Многие субъекты государственного надзора вправе сами применять к виновным такие административные наказания, как предупреждение, штраф. В ряде случаев их должностные лица могут только составлять протоколы об административных правонарушениях, проводить расследование.

В статье 28.3 КоАП РФ дан исчерпывающий перечень органов, должностные лица которых вправе составлять протоколы об административных правонарушениях.

В главе 23 КоАП РФ названы все субъекты административного надзора, которые вправе применять карательные административные санкции.

Органы административного надзора вправе ставить перед субъектами линейной власти вопросы о привлечении подчиненных им лиц к дисциплинарной ответственности.

Таможенные, пограничные органы, инспекции безопасности дорожного движения при обнаружении в неправомерных действиях признаков преступлений вправе возбуждать уголовные дела. Иные субъекты административного надзора в подобных случаях направляют материалы в органы внутренних дел, прокуратуру для решения вопросов о привлечении виновных в нарушениях правил к уголовной ответственности.

Итак, необходимо иметь в виду, что административный надзор осуществляется должностными лицами специального государственного органа в пределах предоставленных законом полномочий, в отношении неподчиненных субъектов, то есть граждан, должностных лиц, конкретно указанного в законе круга лиц. Он характеризуется гласностью, непрерывностью и непосредственностью осуществления. Только при соответствии таким требованиям и условиям административный надзор может решать возложенные на него задачи по защите прав граждан.

Нормативно-правовые основы надзорного производства в РФ

В настоящее время в российском административном праве сформировался массив федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации, обеспечивающих более или менее полное правовое регулирование однородных общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением административного надзора, что позволяет охарактеризовать его как самостоятельный административно-правовой институт.

Юридической процессуальной формой административного надзора, обеспечивающей его формальную определенность и гарантирующей права и законные интересы поднадзорных объектов, является административно-надзорное производство. По мнению А.Б. Агапова "...административно-надзорное производство – это комплекс урегулированных правом взаимообусловленных и взаимосвязанных процессуальных действий, которые образуют определенную совокупность процессуальных правоотношений; требуют установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств административно надзорного дела; обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных результатов в соответствующих процессуальных актах-документах ".

Административно-надзорное производство – это широкое явление, в котором участвуют не только органы исполнительной власти и частные лица, но и органы прокуратуры. Надзорное производство неоднородно. Уже в первом приближении выделяются несколько видов:

  • ординарное надзорное производство с плановыми проверками;
  • экстраординарное надзорное производство с внеплановыми проверками;
  • особое надзорное производство, регламентируемое специальными нормативными правовыми актами.

Соответственно, каждый вид административно-надзорных производств имеет свою специфику, проявляющуюся внешне в его структуре, что, по мнению С.М. Зырянова, является дополнительным свидетельством о наличии особой юридической процессуальной формы.

В настоящее время конституционный принцип приоритета прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства требует разумного ограничения свободы действий любых субъектов, наделенных публичной властью, в том числе, органов административного надзора и их должностных лиц, установления правовых ограничителей – своеобразных рамок, в пределах которых и могут действовать указанные органы и должностные лица. Их профессиональное правосознание, конечно, выше, чем обыденное правосознание усредненного гражданина. Однако лишь в редких случаях его можно считать идеальным, если это возможно вообще. Свобода усмотрения позволяет им действовать, сообразуясь с индивидуальными предоставлениями о целесообразности, формируемыми отнюдь не только под воздействием права, что, в конечном счете, и приводит к незаконным ограничениям прав и свобод человека, посягательствам на охраняемые законом интересы граждан.

Процессуальная форма создает необходимые гарантии того, что субъект административного надзора, свобода усмотрения которого ограничивается жесткими рамками административных процедур, не сможет употребить свои властные полномочия в противоправных целях.

Правовая основа, регламентирующая административный надзор, организуется в некоторое множество пирамидальных конструкций, существующих и действующих независимо одна от другой. При этом, полная независимость их невозможна по объективным причинам. Такими причинами являются совпадения субъекта надзора либо объекта надзора, а также родовая общность надзорной деятельности. Это обусловливает наличие регулятивных связей между отдельными "пирамидами". Такие связи образуют Федеральный закон "О полиции", положения о некоторых федеральных службах, осуществляющих надзор по нескольким направлениям, а также положения (регламенты) о взаимодействии органов, осуществляющих административный надзор в одной области.

К общим нормативным правовым актам, регулирующим порядок осуществления контроля и надзора, следует отнести Кодекс об административных правонарушениях (КоАП РФ), Федеральный закон РФ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма". Этот закон возлагает обязанность проведения государственного контроля и надзора в установленной сфере такими органами как Центральный банк России (банковский надзор), Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба по финансовому мониторингу, органы милиции, и т.д.

Еще одним нормативных правовым актом общего действия является Федеральный закон РФ "О техническом регулировании". В нем устанавливаются общие положения технического контроля (надзора) в Российской Федерации. Так, в нем говорится, что государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется в отношении продукции или связанных с требованиями к ней процессов проектирования, производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации исключительно в части соблюдения требований соответствующих технических регламентов. В отношении продукции государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется на стадии обращения продукции. Под действие данного закона подпадает большинство федеральных органов исполнительной власти и региональных органов государственной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору.

Кроме того, нельзя не упомянуть федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" В этом законе впервые проводится разграничение государственного надзора по уровням его осуществления.

К числу актуальных проблем нормативно-правового регулирования административного надзора в РФ в настоящее время можно отнести тот факт, что в действующем законодательстве не проводится четкого разграничение между терминами "контроль" и "административный надзор". В нормативных правовых актах распространены термины "контроль (надзор)", "контроль и надзор", "государственный контроль", "государственный надзор", "федеральный государственный надзор", "контрольно-надзорная деятельность", содержание которых не представляется возможным различить. Вместе с тем, инструментарий юридической науки в первую очередь – это термины и категории, понятия, к которым следует относиться весьма осторожно и бережно, ибо они в праве приравниваются к математическим выкладкам. Смешение терминов, обозначающих контрольную и надзорную функции органов исполнительной власти приводит к невозможности определить пределы полномочий контрольно-надзорных органов, создает трудности для правоприменителя, воздвигает административные барьеры для развития бизнеса и, в то же время, не обеспечивает должного уровня законности в государственном и муниципальном управлении.

Необходимо также отметить, что термин "административный надзор" оказался задействован в законодательстве, регулирующем отношения уголовно-исполнительной природы. Речь идет о Федеральном законе от 6 апреля 2011 г. № 640-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы". Данную деятельность относил к уголовно-исполнительной более ста лет назад В. М. Гессен, такого же мнения придерживается и А. В. Мартынов.

Приведем в качестве иллюстрации проблем, возникающих в связи с отсутствием в федеральных законах должного разграничения контроля и административного надзора. Рассмотрим пример: Федеральный закон РФ № 184-ФЗ "О техническом регулировании" предусматривает государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов. При этом в соответствии со ст. 32 – 35 данного Федерального закона, государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов осуществляется уполномоченными органами и подведомственными им государственными учреждениями в порядке, установленном Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля". Иных вариантов не предусмотрено.

Оба федеральных закона в совокупности выводят контроль за соблюдением установленных технических требований в сферу административного надзора. Вместе с тем, контроль за соблюдением требований технических регламентов также необходим, если рассматривать обращение продукции, на которую распространяются требования технических регламентов, в оперативно-служебной деятельности органов исполнительной власти и подведомственных им государственных учреждений. Такой контроль осуществляется, например, ведомственными инспекциями пожарного надзора, входящими в структуру органов внутренних дел. Буквальное толкование положений гл. 6 Федерального закона "О техническом регулировании" лишает контрольную деятельность правовой основы.

Использование в главе 6 Федерального закона "О техническом регулировании" и в Федеральном законе № 294-ФЗ более точного термина "административный надзор" позволило бы предусмотреть иной порядок осуществления контроля за соблюдением требований технических регламентов в органах исполнительной власти, государственных учреждениях, а также в иных организациях, в которых такой контроль регулируется нормами корпоративного права.

Характер взаимоотношений между субъектом и объектом определяет широту предметной компетенции, которая, например, для руководителя в отношении подчиненных ограничена рамками служебной деятельности и не включает поведение подчиненных в быту. Однако в сферу служебной деятельности в данном случае попадает не только служебная дисциплина, но и качество исполнения приказов и распоряжений, целесообразность принятия решений, эффективность работы, соблюдение требований нормативных правовых актов.

Административный надзор, как пишет М.С. Студеникина, – это суженный контроль. Его предмет ограничен соответствием поведения объекта управления устанавливаемым Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правилам поведения, т.е. проверкой законности в широком смысле этого слова. На это прямо указывается, например, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

В предмет административного надзора не включается эффективность, целесообразность, качество исполнения поручений, достижение прогнозных показателей. Иное противоречило бы принципу свободы предпринимательской деятельности. Вместе с тем, если требования, например, к эффективности имеют количественную форму, являются общеобязательными и установлены нормативным правовым актом, как, например, Федеральным законом "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", то проверка их соблюдения вполне может и должна осуществляться в рамках административно-надзорной деятельности.

После изучения особенностей нормативно-правового регулирования административного надзора можно сформулировать вывод, согласно которому основными задачами нормативного правового регулирования административного надзора в настоящее время является: закрепление юридических фактов, служащих основаниями возникновения, изменения и прекращения надзорных правоотношений и изменение круга участников надзорных правоотношений; закрепление правового положения участников надзорных правоотношений.

Литература

  1. Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ в ред. от 28.12.2013 "О полиции"// Собрание законодательства РФ, 14.02.2011, N 7, ст. 900.
  2. Федеральный закон от 07.08.2001 N 115-ФЗ в ред. от 28.12.2013 "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" // Собрание законодательства РФ, 13.08.2001, N 33 (часть I), ст. 3418.
  3. Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ в ред. от 28.12.2013 "О техническом регулировании"// Парламентская газета, N 1-2, 05.01.2003.
  4. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ в ред. от 28.12.2013 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Парламентская газета, N 90, 31.12.2008.
  5. Агапов А.Б. Административное право – М.: Юрайт, 2014
  6. Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Основные понятия и институты – М.: Норма, 2014.
  7. Бахрах Д.Н. Административное право России М.: Эксмо, 2012
  8. Иванова А.П. Административный надзор в госудасударственном управлении – Саратов: Изд ПАГС, 2013
  9. Мартынов А.В. Проблемы правового регулирования административного надзора в России. Административно-процессуальное исследование. Монография. – М.: NOTA BENE, 2012
  10. Мичиганов И.Ю. Административное право Российской Федерации – М.: Юрайт, 2014
  11. Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. – М.: Наука, 1987.
  12. Шатов С.А. Административная юрисдикция на примере деятельности органов пожарного надзора – М.: Юридический центр пресс – 2011