Оценка качества государственных услуг

Оценка качества государственных услуг.

Статьи по теме
Искать по теме

Эффективность деятельности органов государственной власти

В настоящее время сложно выделить несколько концептуальных моделей повышения эффективности работы государственной бюрократии и институтов государства, связывающих эффективность с определенными факторами.

1. Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления (Р. Стогдилл, Р. Манн, К. Левин, Р. Лайкерт, Блейк, Моутон, Р. Хауз, П. Херси, К. Бланшар, Шидт.) увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей министерств и ведомств, системами их подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием.

2.Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии, в рамках которого внимание акцентируется на разделении администрирования и иерархической структуре, функциональной специализации, четких правилах работы, жестком регламентировании профессиональной деятельности государственных служащих, отделении от собственности, что создает необходимые предпосылки для эффективной работы (М. Вебер, К. Зейфарт, М. Шпрондель, Г. Шмидт)

3.Другим подходом к эффективности деятельности является теория жизненных циклов. Основная идея этой школы (П. Херси, К. Бланшар, Ф. Модильяни, И. Адизеси др.) состоит во взаимосвязи эффективной работы государственных ведомств и влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп внутри организации. Это определяет процесс и характер принятия решений в бюрократических структурах, что связано, в свою очередь, с жизненным циклом развития организации.

4. В рамках концепции профессионализма (Г. Беккер, Э. Дюркгейм, М. Вебер, Т. Парсонс, Миллерсон, Абрахамсон и д.р.) эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности.

5. Концепция экономической ответственности (модели Харта – Шлейфера – Вишны, Джон Стюарт Милль, Д. Норт) основана на экономическом подходе, доказывающем, что повышение эффективности деятельности органов государственной власти связано с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.

Важной составной частью всех концепций является повышение качества системы государственного управления. Оценка качества имеет, как правило, объективные и субъективные компоненты. С одной стороны, это соблюдение определенных стандартов и нормативов, а с другой стороны, удовлетворение потребностей социальных групп, организаций или индивидов. Поставленная задача по повышению уровня качества управления и услуг требует выделения наиболее важных факторов, которые влияют на работу органов государственной власти, что позволяет в дальнейшем целенаправленно управлять и регулировать данный процесс.

Перечень факторов, влияющих на качество работы государственных структур можно наглядно представить в виде схемы (рисунок 1)

Оценка качества государственных услуг

Рисунок 1 – Факторы, влияющие на качество работы государственных структур

Оценка эффективности управления в общественных системах зависит также от понимания сути и критериев развития, способов его соотнесения с процессами в политической сфере. Различным аспектам общей проблемы развития посвящено немало работ, в том числе и проблемам общественного развития. Теория политического развития утвердилась и в политической науке, не дав, однако, однозначных и убедительных критериев оценки эффективности политического управления.

В системах, образующихся и развивающихся естественным образом, управление возникает как механизм, обеспечивающий сохранение порядка, возникающего в результате самоорганизации, и на этой основе – их дальнейшее развитие. В отсутствии управления спонтанно возникающий порядок неустойчив в той мере, в которой его появление вступает в противоречие со вторым началом термодинамики. Отбирая, таким образом, наиболее устойчивые формы, природа обеспечивает совершенствование механизмов управления, смысл существования которых – обеспечение стабильности и развития систем.

Изучение вопросов, касающихся создания организационных структур, способных эффективно производить желаемые результаты; возможности принимать эффективные управленческие решения в бюрократических структурах и измерять результаты таких решений; исследования организационных факторов и политических сил, формирующих административное поведение, и, наконец, возможно ли добиться, чтобы поведение было подотчетно политически ответственным государственным должностным лицам, предполагает формирование определенных теоретических концепций, учитывающих как многообразный мировой опыт в этой области, так и отечественные традиции.

В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особенности. Так, в политике "эффективность" рассматривается как нечто положительное и желательное и поэтому получает смысл ценностной характеристики деятельности организации. В отношении к работе органоввласти это термин стал "весьма действенным политическим символом", способным организовать общественное мнение в поддержку определенных предложений. Под влиянием организованного общественного мнения эффективность становится целью управленческой деятельности органов власти и критерием внешней оценки этой деятельности.

В самом общем случае эффективность – это нормированный к затратам ресурсов результат действия или деятельности системы на определенном интервале времени (отношение эффекта к затраченному ресурсу, разность между ними, эффект при ограниченном ресурсе, функционал, учитывающий эффект и затраченный ресурс).

Эффективность может быть определена только в отношении какой-то конкретной цели. Иначе говоря, не существует абстрактной "системы эффективности", оценка эффективности должна осуществлять только в контексте конкретной деятельности.

Эффективность деятельности организации может рассматриваться и как цель, и как побуждающий фактор, и как критерий оценки процессов и результатов управления. Под влиянием общественного мнения эффективность становится целью управленческой деятельности органов власти и критерием внешней оценки этой деятельности. Сущность управления, его функции и специфика определяются, с одной стороны, задачами, которые оно решает, с другой – содержанием "простых" моментов процесса управленческого труда, то есть его предметом, средствами и самим трудом[11].

Основная цель управления как такового – создание необходимых условий (организационных, технических, социальных, психологических и других) для реализации задач организации, "установление гармонии" между индивидуальными трудовыми процессами, координация и согласование совместной деятельности работников ради достижения конкретных запланированных результатов. Таким образом, управление – это, прежде всего, работа с людьми, а их трудовая деятельность служит объектом управляющего воздействия.

Понятие "эффективность" деятельности органов государственной власти часто отождествляется с его понятием "производительности". Под эффективностью в сфере государственного управления понимается условная производительность, выражающаяся способностью труда производить соответствующие работы в единицу времени и обеспечивать при этом оперативность, надежность и оптимальность управления производством.

При всех имеющихся разночтениях большинство авторов понимает под производительностью выполнение работы с наименьшими затратами труда, времени и материалов. При таком понимании эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами[22].

Однако применительно к органам государственной власти многие исследователи настаивают на включении в это понятие оценки эффективности и качества услуг, а не только соотношения между результатом и затратами. Причем производительность определяется такими термином, как "затраты", "работа", "выпуск" и "эффективность". При этом не всегда уделялось должное внимание результатам и итогам. Считался сам собой разумеющимся факт того, что, чем выше эффективность учреждения, тем лучше результаты и итоги его деятельности. По мнению Г. Бухарта, термин "производительность" охватывает такие понятия, как "планирование- программирование составление бюджета", "управление по целям", а также "составление бюджета на нулевой основе", экономия, результативность и эффективность.

Производительность, по мнению американских специалистов в области управления, характеризуется не только соответствующей эффективностью, но и правильно поставленной целью, способами ее достижения, что не всегда может быть выражено количественно. Производительность труда, например, управляющих предлагается рассматривать с точки зрения целей, в методах определения и достижения которых и состоит общее понятие производительности и эффективности управленческого труда.

Подход к эффективности органов государственного управления характеризуется двумя основными аспектами. Во-первых, анализируется положение органов государственной власти в системе государственного управления. Во-вторых, все внимание направлено на результаты деятельности, практически без учета вопроса об эффективности. Оба подхода подчеркивают значение четкого описания затрат. Однако метод оценки эффективности путем измерения уровня затрат уже по определению не учитывает производительности. При этом необходимо отметить такой важный факт, что конечной целью оказания услуг власти являются не сами эти услуги как таковые, а то, в какой степени они способны удовлетворять интересы и потребности граждан или потребителей.

В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй – экономической эффективности, В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что "делаются правильные вещи".

Показатели экономической эффективности характеризует то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, то есть насколько "правильно делаются эти вещи".

Некоторые ученые при оценке эффективности управленческого или административного труда акцентируют внимание на сравнении использованных ресурсов и полученного дохода. С другой стороны, на проблему смотрели и по-иному: "анализировались затраты человеческого труда, а также соответствующие им удовлетворение работника и полученные результаты". Дж. Бурке понимает эффективность достаточно широко: он рассматривает произведенные издержки (затраты), выполненную работу (рабочая нагрузка/продукция) и полученные результаты (выпуск). Несмотря на то, что это определение включает затраты (издержки), выпуск (выполненный объем работ) и полученные итоги (результаты), основное внимание сосредоточено на цикле "затраты – выпуск": нормы организации, методы управления, технические условия, выполненная работа, единицы затрат и потребности, которые необходимо удовлетворить.

Анализ теоретико-методологических подходов к определению эффективности деятельности органов государственной власти позволяет сделать вывод о том, что, как правило, выделяют экономическую эффективность деятельности органов государственной власти и социальную.

Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. По своей роли в обеспечении гармоничного функционирования в обществе они не равнозначны: социальная эффективность как обобщающая, конечная, и в этом смысле главная; экономическая – как первичная, исходная, и в этом смысле основная. На современном этапе наибольшее развитие получил критерий экономической эффективности деятельности органов власти, поскольку он позволяет количественно измерить эффективность в сфере труда. Но большое значение имеет и социальный эффект. Его значимость в рассматриваемом виде деятельности весьма велика, но не имеет количественных измерителей. Качественную сторону полученного результата (эффекта) принято обозначать термином "критерий", а количественную – термином "показатель эффективности". Термин "критерий" употребляется в данном случае в его общепринятом смысле – признак, на основе которого оценивается факт, определение, классификация, мерило.

Следуя утверждению Г.В. Атаманчука, принципиально важное место для всей государственной жизнедеятельности нужно отвести социальному эффекту, который получает общество в течение и в итоге всего жизненного цикла продукта, услуги, идеи. Здесь главное – технологическая организация, обеспечивающая высокое качество производимой продукции и услуги[7]. Сущность социального эффекта заключается еще и в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе не только результат, но и источник и средство для последующего развития, выступать постоянным и прочным звеном в цепи непрерывного воспроизводства общественной жизни.

Г.В. Атаманчук подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом, и деятельности органов государственной власти, в частности, на три вида:

1. Общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (то есть совокупности государственных органов и управляемых ими объектов).

2. Специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся:

а) Целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижению оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц;

б) Нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой информации;

в) Стиль функционирования государственного аппарата – нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий;

г) Сложность организации государственного аппарата, проистекающая из его "дробности", многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей;

д) Издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата.

3. Конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения.

Среди критериев можно выделить такие, как степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий.

На мой взгляд, важным представляется утверждение X. Рейни, что для определения степени социального эффекта, необходимы общественные процедуры, которые были бы устойчивыми, обязательно существующими и влияющими на государственные органы.

При анализе эффективности деятельности органов государственной власти необходимо выделить основные модели, аспекты, механизмы и технологии оценки. В настоящее время выделяют несколько моделей эффективности: системно-ресурсную, целевую, модель удовлетворенности участника, комплексную, содержащую противоречия модель. Общая характеристика моделей эффективности позволяет обнаружить сложный комплекс, компонентами которого являются целевые ориентиры и внешняя среда, организационная деятельность и структура, технологии управления и методики оценки эффективности. Системно-ресурсная модель основана на анализе соотношения "организация – окружающая среда". Эффективность в данной модели – способность организации эксплуатировать свою окружающую среду для приобретения редких и ценных ресурсов с целью поддержания своего функционирования. С позиций целевой модели организация эффективна в той степени, в которой она достигает своей цели.

Модель удовлетворенности участника опирается на индивидуальные или групповые оценки качества деятельности организации со стороны ее членов. Организация рассматривается как кооперативный побудительно- распределительный механизм, настроенный на то, чтобы получать отдачу от своих членов через обеспечение достойного вознаграждения их работы.

Комплексная модель рассматривает эффективность как интегральную и структурированную характеристику деятельности организации. Она включает в себя оценку экономичности, действенности, производительности, качества продукта или услуги, результативности, прибыльности, качества трудовой жизни и внедрения новшеств. Модель, содержащая противоречия, исходит из того, что эффективных организаций не существует. Они могут быть эффективными в той или иной степени, поскольку:

1) сталкиваются с множественными и противоречивыми ограничениями окружающей среды;

2) имеют множественные и противоречивые цели;

3) имеют множественные и противоречивые внутренние и внешние "голоса" (источники оценок);

4) имеют множественные и противоречивые временные рамки.

Анализ различных моделей эффективности позволяет сделать вывод о том, что каждая из них имеет свои преимущества и в тоже время ограничения.

Различные подходы к организации, к ее деятельности и результатам находят проявление в структурированных комплексах – аспектах организационной эффективности: функциональном, структурном, организационном, предметно-целевом. При этом в разных типах организаций (государственных, коммерческих, некоммерческих) взаимосвязь этих элементов имеет определенную конфигурацию, обусловленную целями и особенностями деятельности. Таким образом, можно выделить несколько подходов к эффективности и производительности деятельности. Подход с позиций эффекта акцентирует внимание на замену показателей мерами эффективности. К. Ридли полагает, что улучшить результаты деятельности органов государственной власти можно с помощью изменения политики (подготовка персонала, укрепление дисциплины, улучшение оборудования, совершенствование управления). "Оценку следует проводить на основе полученных результатов, а не используемых методов или выполняемой работы, результаты поддаются измерению". "Эффективность управления определяется соотношением между результатами, фактически полученными с помощью имеющихся ресурсов, и максимальными результатами, которые можно было бы получить с их помощью".

Любые подходы к оценке эффективности деятельности органов власти предполагают формулировку неопределенности поставленной задачи. Дифференцировать различные степени неопределенности задачи, значит, дифференцировать различные стили оценки, различные типы оценок, а также различные стили управления и контроля.

Таким образом, с точки зрения эффективности может оцениваться любой аспект (сторона) или характеристика деятельности органов государственной власти, рассматриваемого как социальная целостность и система. Характеристика эффективности органов государственной власти многомерна и зависит от целей, формулируемых субъектом оценивания. При этом, применяя ту или иную технологию оценивания эффективности, необходимо четко выделить:

-субъект оценивания (его позицию, целевые и ценностныеориентиры);

- объект оценивания (им может стать вся система управления или отдельный ее элемент, например: сфера деятельности – процесс, результат или последствия; структурно-институциональный аспект, кадры);

- инструментарий эффективности (модели, аспекты, виды и технологии оценки эффективности).

Для оценки деятельности органов государственной власти необходимо из общих критериев (экономичность, эффективность и результативность) выделить конкретные. Этот момент является основным в подготовке к проведению оценки.

В разработке критериев оценки необходима некоторая гибкость. Среди основных требований, предъявляемых к критериям оценки, можно выделить, что, во-первых, критерии должны вести к осуществлению задач оценки и охватывать все выявленные проблемы; во-вторых, критерии должны быть достаточно конкретны с тем, чтобы можно было осуществить оценку на практике; в-третьих, критерии должны подкрепляться соответствующими доводами и/или поступать из авторитетных источников. Кроме того, критерии, используемые для оценки работы, должны быть согласованы между собой, а также с теми критериями, которые использовались в предыдущих оценках.

Проведенный анализ сущности понятий "эффективность" и "производительность" деятельности органов государственной власти позволяет сделать ряд выводов. В рамках одних моделей понятия "эффективность" и "производительность" деятельности органов государственной власти отождествляются, в других эти понятия толкуют либо очень узко, либо слишком расширительно.

Оценка качества предоставления государственных услуг органами власти

Одна из основных задач государственного управления является формирование устойчивой технологии организации и проведения исследования качества исполнения регламентированных государственных функций (предоставления государственных услуг), которая позволяла бы проводить мониторинг внедрения административных регламентов на регулярной основе. В условиях постоянного изменения нормативно-правового поля, правоприменительной практики, вопросов системы и структуры органов исполнительной власти на первое место среди факторов, позволяющих проводить мониторинг на регулярной основе, выходит формализация индикаторов качества предоставления государственных услуг (исполнения государственных функций). Разработка единого перечня индикаторов исследования качества исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) позволяет формализовать процесс анализа.

В этом случае переменной частью остается разработка критериев-квот выборки для проведения полевого этапа исследования и анализа качества исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), определение зоны мониторинга (административные регламенты, органы исполнительной власти, типы заявителей, экспертов и т.д.) и переменной части социологического инструментария, касающейся специфики самих государственных функций, вошедших в выбранную зону мониторинга.

Основным фактором, определяющим стратегию построения исследования, является выбор зоны мониторинга, в нашем случае – административных регламентов. Очевидно, что на втором, третьем этапах мониторинга перечень регламентов, по которым проводится мониторинг, должен обновляться. Однако, уже на первом этапе организации исследования необходимо построение типологии административных регламентов с точки зрения предмета правоприменения, субъектов взаимодействия, сферы компетенции уполномоченных органов исполнительной власти, охвата регламентированными услугами реальных жизненных ситуаций граждан и организаций.

Основными вопросами, на которые необходимо ответить в разработке методики исследования и анализа качества исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, являются:

- Насколько информировано население об административных регламентах? Как повысить информированность?

- Какова степень соответствия реального порядка предоставления государственных услуг с прописанным порядком предоставления услуг в административных регламентах?

- Как повысить эффективность использования результатов предоставления государственных услуг? Какие факторы влияют на неэффективное с точки зрения получателей государственных услуг внедрение административных регламентов?

- Существуют ли межрегиональные различия в выполнении утвержденных административных регламентов на федеральном и региональном уровнях?

- Насколько граждане, организации удовлетворены внедрением административных регламентов: насколько сильно изменилась ситуация для получателей государственных услуг? Стало ли проще, удобнее получать государственные услуги?

- Насколько легко/трудно работать государственным служащим в соответствии с введенными регламентами. Упростились ли их функции? Насколько важна роль ресурсного обеспечения?

- Как организовать регулярный эффективный канал обратной связи от заинтересованных структур гражданского общества к ответственным органам исполнительной власти?

Эффективность внедрения системы административных регламентов и качество предоставления государственных услуг определяются многими факторами: культурными ценностями, наследием прошлого опыта, степенью бюрократизации, коррупции и стратегиями поведения самого административно-управленческого персонала государственных учреждений по предоставлению государственных услуг. Для того чтобы полностью изучить проблему эффективности внедрения и качества предоставления государственных услуг, необходимо проанализировать все аспекты процесса предоставления государственных услуг, а именно со стороны получателей, со стороны "продавцов" государственных услуг и третьей стороны – представителей общественного мнения и экспертов. Такой комплексный подход подразумевает использование нескольких социологических методов сбора и анализа данных, как количественных, так и качественных, для анализа информации, получаемой от потребителей государственных услуг, от тех, кто эти услуги предоставляет, экспертов и представителей общественных организаций.

Основным изучаемым параметром данного исследования является качество предоставления государственных услуг в самом широком смысле. Я предлагаю осуществлять измерение качества предоставления государственных услуг двумя способами:

Во-первых – это объективный показатель качества эффективности внедрения регламентов и исполнения порядка предоставления государственных услуг в соответствии с регламентами. Это сложный собирательный показатель, состоящий из набора более дробных индикаторов и индексов, отражающих соответствие процесса предоставления государственных услуг принятым административным регламентам федерального и регионального уровня.

Во-вторых – это субъективный показатель качества, который основан исключительно на оценочных суждениях и мнениях потребителей услуг и представителей общественных организаций. Этот показатель качества также является сложносоставным и дробным.

Все инициативы, направленные на измерение качества, результативности и эффективности деятельности, сталкиваются со стандартным набором ограничений, которые можно наглядно рассмотреть на рисунке (10).

Оценка качества государственных услуг

Рисунок 10 – Набор ограничений, препятствующий измерению качества, результативности и эффективности деятельности предоставления государственных услуг

Исходя из указанных выше ограничений, может быть сформулировано базовое требование к качеству систем показателей качества предоставления государственных услуг: такая система должна быть комплексной (т.е. включать показатели разных типов), а также в максимальной степени, основанной на доказанных парных корреляциях каждого из входящих в нее показателей.

I). Объективный показатель качества состоит из набора следующих индикаторов:

- Соответствие стандарта предоставления государственной услуги прописанному порядку и требованиям по стандарту предоставления услуги.

- Экспертная оценка качества инфраструктуры, связанной с предоставлением государственных услуг

- Экспертная оценка работы (компетентности, уровня обслуживания) сотрудников государственных учреждений по предоставлению государственных услуг

- Экспертная оценка оптимальности организации процедуры получения государственных услуг.

Для оценки объективных показателей качества предоставляемых государственных услуг используются следующие методы сбора и анализа информации:

1. Метод включенного наблюдения в точке предоставления государственных услуг (позволит оценить соответствие процесса предоставления государственных услуг прописанному стандарту предоставления государственных услуг в регламенте).

2. Метод контрольной закупки (позволит в реальной ситуации оценить результативность и эффективность процесса предоставления государственных услуг).

3. Анкетный опрос населения и предпринимателей в точке предоставления государственных услуг (позволит провести экспертный анализ качества инфраструктуры и оптимальность процедуры получения государственной услуги).

4. Метод групповых интервью с государственными служащими (позволит оценить качество работы сотрудников государственных учреждений по предоставлению государственных услуг). (см. Рисунок 11)

Оценка качества государственных услуг

Рисунок 11 – Методы сбора и анализа информации для оценки объективных показателей качества предоставляемых государственных услуг

II). Качество процесса предоставления государственных услуг существенно влияет на оценку гражданами и организациями деятельности государственных институтов. Предполагается, что сами потребители государственных услуг будут оценивать качество предоставляемых услуг государственными органами по нескольким параметрам. Таким образом, субъективный показатель качества включает в себя:

- Оценка потребителями качества инфраструктуры, связанной с получением услуги

- Оценка потребителями качества взаимодействия с поставщиком государственной услуги

- Оценка оптимальности и удовлетворенности процедурой получения услуги (см. Рисунок 12)

Оценка качества государственных услуг

Рисунок 12 – Составляющие субъективного показателя качества предоставления государственных услуг

Для оценки субъективных показателей в ходе исследования должны быть использованы следующие методы сбора информации:

1. Анкетный опрос потребителей государственных услуг в точке предоставления государственных услуг (позволяет собрать и анализировать информацию об оценочных суждениях респондентов о качестве предоставления государственных услуг, о проблемах взаимодействия с государственными служащими и удовлетворенности процессом предоставления государственных услуг в целом).

2. Опрос общественного мнения (позволяет отслеживать изменения в отношении потребителей государственных услуг к государственным учреждениям, изменение степени информированности населения по проблемам предоставления государственных услуг, а также получить оценку качества работы государственных учреждений по широкому спектру проблематики качества исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг).

3. Метод групповых дискуссий (фокус-группы) с представителями общественных организаций (позволяет собрать информацию о мнении представителей общественных организаций по проблемам внедрения административных регламентов, отследить их оценку и оценить степень готовности к участию в обсуждениях, как самих административных регламентов, так и проблем, с которыми наиболее часто сталкиваются потребители государственных услуг, а также определить предложения по налаживанию процесса регулярного мониторинга качества предоставления государственных услуг). (см. Рисунок 13)

Оценка качества государственных услуг

Рисунок 13- Методы сбора информации для оценки субъективных показателей качества предоставляемых государственных услуг

Ниже представлены следующие системы индикаторов для оценки качества предоставления государственных услуг и порядка выполнения административных регламентов, которые детально можно рассмотреть на рисунках: 14,15,16

Оценка качества государственных услуг

Рисунок 14 – Индикаторы соответствия фактического стандарта предоставления государственных услуг положениям утвержденных административных регламентов

Оценка качества государственных услуг

Рисунок 15 – Индикаторы информирования заявителей

Оценка качества государственных услуг

Рисунок 16 – Индикаторы обратной связи с потребителями

Методы оценки эффективности деятельности органов государственной власти

Опыт работы правительств многих стран подтвердил новую тенденцию в государственном управлении – замену вертикальных административных структур на горизонтальную сеть государственных организаций, выполняющих определенные задачи. При этом в управленческую практику внедрятся новые механизмы, такие, как контрактное управление, внутренний и внешнийаудит, обменные фонды.

Проблема качественных изменений и управления, преобразование системы управления неразрывно связано с выработкой механизма согласования интересов управляемых и управляющих, которые должны получить основание в законодательстве, в общественном сознании и политической культуре государственных служащих, политиков и граждан. Объективные потребности общественного развития на современном этапе органично связаны с необходимостью формирования нового типа государственного управления, выработки новой стратегии взаимоотношений между государством и обществом, построенных на основе диалоговых, партнерских отношений.

Важным аспектом является улучшение управления государственными финансами и бюджетом, внедрение механизма разработки бюджета сверху вниз; введение практики финансового менеджмента, применяемой в частном секторе; более широкое использование среднесрочных показателей и оценок при разработке бюджетов. В модернизации системы государственного управления особую роль играют информационные и телекоммуникационные технологии, способствующие повышению и прозрачности деятельности органов государственной власти в целом и его отдельных звеньев.

Если на первоначальном этапе решалась задача по информатизации органов государственного управления, обеспечение техникой, то в настоящее время акцент смещается на повышение отдачи от инвестиций в информационные технологии, которые увязываются с процессом совершенствования организационных структур, повышение коммуникативной компетентности государственных служащих, развитием информационно-коммуникативной культуры в органах государственной власти.

В конце XX – начале XXI века большинство государств мира осуществили крупномасштабные реформы, направленные на кардинальное преобразование систем государственного управления Основной причиной осуществления этих реформ явилась необходимость решения следующих задач:

1) повышение эффективности и результативности работы органов государственной власти;

2) усиление доверия к государству со стороны населения и бизнес сообщества;

Под административной реформой в большинстве стран понимаются на первый взгляд сходные и взаимосвязанные, но все же разные преобразования в отдельных сферах государственного управления. Можно выделить как минимум несколько типичных представлений о содержании административнойреформы:

1) модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти:

2) реформа административно-территориального устройства государства;

3) разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;

4) реформа государственной службы:

5) реформа функций и структуры исполнительной власти.

Первые две реформы не входят всодержание административной реформы. Они не направлены на радикальный пересмотр функций исполнительной, законодательной и судебной власти, и касаются, в частности, совершенствования процедур реализации имеющихся функций судебной власти, приведения в соответствие с ними судебной системы, а для законодательной власти в большей степени связаны с изменением порядка формирования представительных органов власти – избрание членов Совета Федерации или формирование Государственной Думы и региональных представительных органов власти по смешанному (пропорциональному и мажоритарному принципу).

Разработка административных регламентов и на их основе установления конкретных критериев и показателей эффективности деятельности гражданского служащего в их должностных регламентах может стать значительным шагом на пути построения комплексной системы оценки эффективности деятельности органов государственной власти в Российской Федерации.

Главная цель проведения оценки состоит в том, чтобы собрать и провести анализ информации о конечных или промежуточных результатах, определить происшедшие изменения и современное состояние в данной сфере, оценить выгоды и затраты, установить области будущего совершенствования политики, а затем использовать эти данные для решения последующих задач.

В общем виде эффективность можно определить как соотношение достигнутых результатов и затраченных на это ресурсов. Соответственно, чтобы оценить эффективность, необходимо по заранее выбранным критериям и показателям оценить результаты (например, в частном секторе экономики – прибыль), затем – затраченные на это ресурсы, а уже потом соотнести их.

Однако применительно к деятельности органов государственной власти данная схема, "идеально" работающая в частном секторе, не может быть полноценно применена в связи со спецификой управленческой деятельности в публичной сфере. Ресурсы, затрачиваемые для получения управленческого результата, могут быть материальными, организационными, информационными. Как правило, большую часть расходов органов государственной власти составляют трудозатраты, но в настоящее время проявляется тенденция к увеличению затрат, связанных с использованием информационных ресурсов. Оценка затрат является наиболее простым методом оценки эффективности. Тем не менее, методы оценки по затратам являются и наиболее неточными, так как не позволяют получить никакой значимой для субъекта управления объективной информации о состоянии и изменении объекта управления. Это формальный метод, который используется в развитых странах мира в основном для оценки внутриорганизационной деятельности.

Применительно к оценке деятельности государственных органов и госслужащих методы оценки затрат практически не применяются и постепенно вытесняются методами оценки по результатам. В подавляющем большинстве случаев результат управления не только не выражается прибылью, но и не проявляется непосредственно и, кроме того, может выступать в таких формах, которые очень сложно оценить в соотношении с затраченными ресурсами (например, результат может бытьне только экономическим, но и социальным, политическим, социально- психологическим).

Важно учитывать внешние "косвенные" результаты, такие как, повышение качества жизни граждан, показатели смертности, рождаемости, реальных доходов населения, нормального развития объектов управления (коммерческих и некоммерческих организаций), морально-идеологическое влияние управленческой деятельности на "внешнюю" среду, на объект управления. В этой связи возникают определенные проблемы, связанные с тем, что к этой группе результатов относится и профилактическая, превентивная деятельность органов государственной власти и госслужащих.

Как правило, невозможно дать оценку этим результатам в текущей перспективе (конечный результат такой деятельности проявляется лишь в долгосрочном периоде).Кроме того, можно выделить и внутренние "косвенные" результаты (повышение квалификации, переподготовка кадров, ремонт оборудования, создание творческой обстановки в коллективе, обновление компьютерных сетей), которые могут оказывать значительное, хотя и не прямое, воздействие на эффективность служебной деятельности.

Оценить в полной мере внешние "косвенные" результаты применительно к конкретному госслужащему практически невозможно (в отличие, скажем, от государственного органа или его подразделения), поэтому в этом случае объектом оценки будут цели, поставленные перед госслужащим в соответствии с его компетенцией и должностными обязанностями, установленными в должностном регламенте.

Оценку "косвенных" результатов целесообразно производить по критериям технической эффективности. Техническая эффективность связана с конечным результатом – продвижением к желаемым целям – и определяется степенью достижения целей деятельности госслужащего в соотношении с затраченными на их достижение ресурсами. Таким образом, при оценке экономической эффективности учитывается "внутренние факторы", собственная деятельность госслужащего, в то время как при оценке технической эффективности анализируется соответствие этой деятельности требованиям внешней среды с учетом влияния, которое деятельность госслужащего оказывает на объект управления. Существует и более широкое определение технической эффективности, в котором под целями понимаются в первую очередь "общественные цели", а основным критерием эффективности является соответствие деятельности потребностям и желаниям клиента, пользователя или потребителя государственных услуг и, в конечном счете, всего общества. Широкое понимание технической эффективности практически совпадает с третьим видом эффективности, нередко выделяемой в научной литературе – социальной эффективностью.

Специалисты в сфере государственного управления используют ее для учета внешних "косвенных" результатов служебной деятельности. Отдельной сложной и комплексной проблемой является соотношение количественных и качественных показателей деятельности органов государственной власти и их оценка. В последние годы качество стало главной характеристикой деятельности не только частного, но и государственного сектора в ряде зарубежных стран. Проблемы перехода от количественных критериев при оценке деятельности госслужащих к качественным активно исследовались в 70-ые годы в США. Для этого предлагалось оценивать не столько "выпуск" продукции/услуг, сколько результаты служебной деятельности. Кроме того, исследователи пришли к выводу, что хотя оценка качественных параметров деятельности на основе критериев экономической эффективности в некоторых случаях возможна, предпочтительнее и дешевле осуществлять эту оценку на основе программно-целевых методов в тесной связи с оценкой удовлетворенности и мнения "клиентов" (объектов управления, потребителей государственных услуг). Основным критерием эффективности, как уже было указано, является достижение заранее установленных, четко определенных и реалистичных целей. Данный критерий позволяет оценивать не только любые "косвенные" результаты, но и "прямые результаты" (в случае, если необходимо оценить их социальный эффект или качественный уровень)[12].

Выбор того или иного метода оценки на уровне отдельных органов государственной власти неразрывно связан с выбором методов оценки эффективности государственного управления в целом. На сегодняшний день, как представляется, наиболее эффективным среди методов оценки является метод управления по целям. Он, как было установлено, в наибольшей степени соответствует современным тенденциям оценки эффективности в зарубежных странах, позволяет дать объективную оценку не только экономической, но и управленческой и социальной эффективности, и, в отличие от многих других методов, может быть применен не только на уровне отдельных органов государственной власти, но и в целом по стране.

Материалы социологических исследований свидетельствуют, что происшедшие за последние годы институциональные и структурные перемены в сфере административного управления и политической системе российского общества оказали существенное влияние на самоидентификацию государственных служащих в качестве основных реализаторов модернизации системы государственного управления, на оценки и установки значительной части населения, связанные с ролью государства в обществе, наконец, на политическую культуру общества в целом.

Оценка процесса выполнения и результатов деятельности органов государственной власти позволяет определить, в какой мере деятельность существующих государственных институтов соответствует провозглашенным целям и общенациональным интересам, как органы государственной власти справляются с выполнением своих функций и полномочий. Прикладной аспект оценки состоит в том, что на основе полученной аналитической информации разрабатываются предложения и рекомендации по совершенствованию управления государственными финансами, оптимизации механизма реализации целевых программ, качеству государственных услуг. В конечном итоге оценка дает основу для принятия оптимальных политических и управленческих решений[16].

Таким образом, главная задача данного инструмента управления состоит в том, чтобы дать оценку, а) деятельности государственных структур; б) содержанию проводимой политики или реализуемым программам; в) результатам и последствиям политики для целевых групп и/или общества в целом.

Оценка дается работе государственных органов по выполнению, акцент смещается в сторону изучения процессов функционирования организационных структур. На практике обычно выбор модели оценки и методов проведения оценочных исследований связан с конкретной ситуацией и зависит от следующих факторов:

- целей и задачи оценки;

- интересов организации, отдельных групп или лиц;

- политических условий;

- наличия необходимых ресурсов и времени для ее проведения.

Кроме того, оценка может проводиться на различных уровнях, что связано с масштабом работы и объемом используемых ресурсов. Как правило, на макроуровне – это оценка государственной политики в отдельной общественной области или при решении крупной социально- экономической проблемы. Например, дается оценка результатов государственной политики в области борьбы с экономической преступностью, ликвидации бедности или миграционной политики в стране. Другой, средний (мезо) уровень связан с оценкой государственных программ, когда анализируются результаты конкретных действий государственных или региональных властей по реализации целевой программы. На микроуровне оцениваются проекты, направленные на решение достаточно узких, локальных проблем. Оцениваться могут проекты по внедрению новых информационных технологий сбора налогов с хозяйствующих объектов, использованию единого государственного экзамена для школьников в отдельных регионах. Оценка проводится по таким показателям, как качество, временной цикл, производительность, издержки.

Подчеркнем, что планирование и проведение работы по оценке результатов деятельности органов государственной власти требуют ответа на ряд сложных методологических вопросов, среди которых можно назвать выбор показателей и критериев, целесообразность применения количественных и качественных оценок, обеспечение точности и объективности проведения оценок, использование результатов оценочных исследований, влияние политических и иных факторов.

В целом проведение оценочных исследований предполагает разработку специальной программы и состоит из нескольких последовательных этапов[15].

1. Планирование оценочного исследования:

- выбор оцениваемой государственной программы/политики или законодательства в определенной сфере;

- определение программных целей исследования и оценочных показателей;

- выбор стратегии проведения исследования, методов и средств оценки;

- подготовка технического задания и плана проведения оценки (цели, проблемы, методы сбора и анализа, график, смета расходов, состав экспертов, схема отчета).

2. Подготовка оценочного исследования:

- уточнение технического задания;

- разработка вопросов и индикаторов;

- определение источников информации.

3. Подготовка базы данных:

- измерение результатов;

- сбор и обработка информации.

4. Анализ и оценка результатов программы или политики

5. Подготовка информационного или аналитического отчета

6.Представление выводов и рекомендаций

Одним из методов повышения качества работы также является использование стандартов – соответствующих методик и моделей для достижения "Лучших ценностей в госслужбе". Философия этой концепции означает обязанность властей обеспечивать качественными услугами всех граждан в соответствии со стандартами наиболее экономным и эффективным путем. Стандартизация охватывает различные стороны, но основными направлениями являются:

- стандарты услуг, оказываемые органами исполнительной власти гражданам и организациям;

- стандарты управления и документооборота;

- стандарты подготовки и повышения квалификации государственных служащих;

- стандарты этического поведения государственных и муниципальных руководителей и служащих.

Обсуждение стандартов услуг должно происходить между различными категориями и группами, а именно: политиками и гражданами; гражданами и государственными чиновниками; политиками и чиновниками; представителями центральных и местных органов власти. С точки зрения клиентов качество услуг, как правило, оценивается по таким показателям, как время услуг, их соответствие потребностям граждан, право на обжалование, влияние на поставщиков услуг. Одним из инструментов являются регулярные опросы населения для оценки уровня удовлетворенности услугами – качеством услуг, их выполнением, стоимостью, разнообразием.

Стандартизация качества услуг позволяет довести до потребителя государственной услуги информацию о том, каково должно быть качество оплаченной им услуги, тем самым создает основу для оценки эффективности каждого государственного служащего. Индикаторы оценки качества услуг необходимы для оценки деятельности органов государственной власти и их подведомственных учреждений в динамике (ежеквартальной, ежегодной). В то же время индикаторы служат основой для принятия управленческих решений о сферах приложения усилий системы в целом, помогают выявить сферы неэффективной деятельности.

В контексте рассматриваемой проблемы эффективности деятельности органов государственной власти принципиальное значение имеет оценка качества государственных услуг. Оказание качественных услуг населению является одной из самых актуальных проблем реформирования государственного управления в России, так как по их уровню и качеству граждане оценивают работу органов государственной власти.

Важным аспектом является уменьшение административных барьеров для граждан. Одним из эффективных средств, позволяющих сократить время и затраты населения на получение услуг, является система "одного окна"[9] или "Покупка с одной остановкой" (One-stop shop). Эта система используется во многих странах и призвана помочь гражданам, использующим услуги государственных учреждений. Суть этой популярной системы заключается в том, чтобы граждане могли получать различные виды услуг или информацию о них в одном месте (одном окне). Система "Одна остановка" может быть двух типов: реальной, когда человек приходит в определенное место для получения услуг или информации; виртуальной, когда используют телефон или Интернет.

Эта технология ведет к более эффективному использованию ресурсов теми, кто обеспечивает услуги, а также сокращает число издержек населения при получении ими государственных услуг, способствует уменьшению бюрократизма в госаппарате. Одним из показателей качества государственных услуг является удобство их использования конечными потребителями, то, насколько они подходят пользователю для решения определенной проблемы. Появился даже специальный термин – юзабилити, то есть набор определенных свойств, которые влияют на эффективность их использования.

Одной из современных и представляющей значительный интерес технологий оценки эффективности деятельности органов власти выступает менеджмент-аудит, который является инструментом, способствующим повышению открытости системы государственного управления, при этом открытость рассматривается как способность органов государственной власти к изменениям, направленным на получение большего социального эффекта. Любой орган государственной власти имеет определенный управленческий потенциал и, соответственно тому, большие или меньшие возможности обеспечить исполнение декларируемой политики, достижение связанных с этим целей, исполнение всех договорных обязательств и требований законодательства. Наличие соответствия между имеющимся потенциалом и объемом принятой ответственности является объектом для аудита.

Менеджмент-аудит может быть предназначен для выяснения фактической модели организации деятельности администрации; получения объективных свидетельств необходимости усовершенствований в определенных сферах; оценки наличия и дееспособности организационных процедур; выяснение того, какие необходимы усовершенствования существующих процедур и процессов для лучшего использования ресурсов.

Аудит факторов эффективности может быть разделен на части, соответствующие аспектам, которые непосредственно зависят от менеджмента и влияют на эффективность деятельности органов государственной власти:

- организационная структура;

- организационные процедуры;

- количественная и качественная оценка предоставляемых общественных услуг (внешним клиентам);

- количественная и качественная оценка взаимных услуг внутри организации (внутренним клиентам);

- оценка затрат, как связанных, так и не связанных с предоставлением услуг.

На мой взгляд, важно отметить, что технологии оценки эффективности деятельности органов власти не могут быть представлены только как набор методов и процедур, используемый при контроле и улучшении организации работы органов власти. Основу применения этих технологий составляет понимание сущности, содержания и роли органов власти как особого типа организованности. Использование технологий оценки эффективности деятельности будет эффективно в той степени, в какой будет понят смысл и функции организационной эффективности.

На наш взгляд, повышение качества услуг, предоставляемых органами государственной власти, неразрывно связано с совершенствованием системы управления и контроля. В этой связи необходимо:

1. Внедрение системного подхода. Ориентация на постоянное совершенствование деятельности всей системы разработки политики или деятельности органов государственной власти, а не отдельных частей или подразделений.

2. Использование методов оценки на всех уровнях государственного управления. Основной задачей является определение показателей конечного результата и стандартов услуг.

3. Создание условий для предоставления услуг на нижних уровнях управления, внедрение в управленческую практику инновационных технологий, например, "одного окна".

4. Получение объективной информации на всех уровнях управления