Налоговое администрирование крупнейших налогоплательщиков

Налоговое администрирование крупнейших налогоплательщиков.

Статьи по теме
Искать по теме

В условиях интеграции национальных финансовых систем в единую глобальную финансовую систему, актуализируются задачи государственного управления посредством оптимизации и совершенствования деятельности органов государственной власти.

Имеется различие подходов ученых-экономистов и ученых-юристов к сущности и содержанию понятия "налоговое администрирование" и проблеме двойного учета крупнейших налогоплательщиков. Также остро стоит проблема связанная с отсутствием законодательного закрепления особенностей регулирования двойного учета при осуществлении налогового администрирования.

Правовой статус крупнейших налогоплательщиков до настоящего времени законодательно не определен: отсутствует понятие "крупнейший налогоплательщик", а также четкие критерии отнесения российских организаций – юридических лиц – к категории крупнейших налогоплательщиков, подлежащих налоговому администрированию на федеральном и региональном уровнях на основании показателей их финансово-экономической деятельности, наблюдается, кроме того, "разбросанность" правовых норм, закрепляющих их права и обязанности по различным нормативным правовым актам.

Налоговое администрирование крупнейших налогоплательщиков носит комплексный характер, так как детальное исследование правового положения данного института представляется возможным только во взаимодействии административно-правовых, финансово-правовых (налогово-правовых) норм.

1. Понятие и сущность налогового администрирования

Переход России на рыночную экономику позволил внести в теорию и методологию налогообложения термин "налоговое администрирование". В настоящее время данная терминология находит широкое применение как в научных трудах, так и в публичных выступлениях российских ученых, политических деятелей, работников исполнительной, законодательной и судебной власти, а также лиц, связанных с проблемами налогообложения.

Проведенные исследования позволяют сделать вывод, что научные работы определили свой взгляд на сущность налогового администрирования практически одинаковым пониманием задач, не оставив возможности для ее бессистемного толкования. Вместе с тем трактовка содержания налогового администрирования достаточно широка.

Теория и практика исследования данного вопроса показывают неоднозначность понимания термина "налоговое администрирование". В этой связи очевидным и актуальным является вопрос официального определения теоретической и методологической основ налогового администрирования.

Систематизировав все имеющиеся толкования, можно выделить следующие девять:

1) управление:

- осуществление налоговой администрацией в пределах ее компетенции функций и полномочий, установленных ей государством и налоговым законодательством. Оно включает в себя в качестве главной составной части систему управления налогами;

- система управления налоговыми отношениями;

- система управления государством всем комплексом налоговых отношений;

- организационно-управленческая система реализации налоговых отношений, включающая совокупность форм и методов, использование которых призвано обеспечить налоговые поступления в бюджетную систему России;

- динамически развивающаяся система управления налоговыми отношениями, координирующая деятельность налоговых органов в условиях рыночной экономики;

- обособленная управленческая деятельность;

- комплексная система управления налогообложением;

- управление процессом взаимодействия;

- управление управлением;

- часть системы управленческой деятельности государства.

2) организация и управление: осуществляемое бюрократией как организационной формой рационально-правовой власти управление системой организации отношений между налогоплательщиками и органами управления. Семантическое значение слова "администрирование" уже слова "управление" и, следовательно, процесс государственного администрирования, в том числе и налогового, есть лишь часть общего процесса государственного управления, включая и управление налоговыми отношениями;

3) деятельность и управление: деятельность налоговых органов по осуществлению контроля за соблюдением налогового законодательства. Сущность налогового администрирования определяется как управление налоговыми отношениями;

4) система мероприятий и управление;

5) деятельность: организационно-распорядительная деятельность государственных органов исполнительной власти;

6) меры и мероприятия:

ряд мер, направленных на максимально возможный сбор налогов при минимизации затрат, включая бремя, возлагаемое на налогоплательщика;

комплекс мер и мероприятий, используемый уполномоченными органами исполнительной власти;

7) организация, процесс;

8) категория собирательная, условная;

9) инструмент государственного регулирования.

Все приведенные толкования условно можно объединить в три блока: связанные с управлением, не связанные с управлением и опровергающие само существование понятия налоговое администрирование.

Во всех исследованиях ключевым словом является администрирование. От этого слово исходит научное познание самого термина "налоговое администрирование".

Толковый словарь администрирование разъясняет как управление посредством приказов и распоряжений, часто без учета конкретных условий работы, существа, дела; современный экономический словарь – преобладание в управлении формальных, чисто административных, приказных форм и методов.

В настоящее время такие определения, на наш взгляд, не лишены доли истины, но не отражают основного смысла понятия, который наиболее точно сформулировал классик административной науки А. Файоль: "Администрировать – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, руководить и контролировать".

Таким образом, мы не можем не согласиться, что администрирование есть управление. И эту точку зрения поддерживают 15 авторов (65% из общего числа авторов, исследовавших вопросы, связанные с налоговым администрированием, в том числе: М. Т. Оспанов, В. А. Красницкий, И. А. Перенко, А. 3. Дадашев, А. В. Лобанов, О. А. Миронова, Ф. Ф. Ханафеев, А. С. Титов, Г. Г. Безруков, А. А. Арутюнов, Л. И. Гончаренко, А. К. Анашкин, М. В. Мишустин, И. Ю. Александрова, М. Ф.Харламов).

Определение, не связанное с управлением, поддерживают 22 % авторов, в том числе: А. А. Фролов, О. Б. Буздалина, А. Т. Измайлов, В. В. Велигура, К. И. Симиренко. Однако в исследованиях данные авторы не раскрывают в полной мере свое отношение к понятию "управление" в налоговых отношениях. Налоговое администрирование рассматривается только с позиции фискальной политики государства.

Трое ученых (или 13 %) высказались, что наука и практика только в будущем должны определиться с этим понятием и его содержанием (если этот термин вообще приживется как в теории, так и в практике налогообложения и налогового права). Много еще будет споров, много дискуссий. Однако, по нашему мнению, в условиях, когда этот термин только-только начал употребляться, обозначая еще формирующееся и складывающееся понятие, выносить его в наименование федерального закона, призванного комплексно урегулировать самые разнообразные виды отношений в сфере налогообложения, пока преждевременно.

Таким образом, проведенные исследования и полученные результаты позволяют не согласиться с тем, что администрирование – это управление.

Новая экономическая энциклопедия под управлением (admistration, control, management и др.) в широком смысле понимает процесс поддержания функционирования или перевода системы из одного состояния в другое посредством целенаправленного воздействия на объект управления с целью изменения его состояния.

Теория управления изучает закономерности организации управленческого процесса на макро- и микроуровне и возникающие во время этого процесса отношения между людьми, определяет методологические приемы.

Можно утверждать, что управление – процесс, возникающий в отношениях между людьми. Управление – это функция организации по решению проблем. Если проблем и отклонений не возникает, имеет место функционирование согласно технологии или сложившемуся укладу.

Системный подход позволил сделать вывод, что в налоговых отношениях не может присутствовать полноценное понятие управление в части взаимоотношений налогового органа, с одной стороны, и юридических и физических лиц – с другой.

Обратимся к ст. 9 НК РФ "Участники отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах". Статус этих участников (субъектов) подробно раскрыт в последующих статьях НК РФ и иных соответствующих нормативных актах. При этом участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, являются: налогоплательщики и плательщики сборов – организации и физические лица, на которых возложена обязанность уплачивать законно установленные налоги и сборы. Также участниками являются налоговые и таможенные органы.

В налоговом законодательстве нет полномочий у налогового и таможенного органа по управлению налогоплательщиками, налоговыми агентами или иными обязанными лицами. Права и обязанности участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, расписаны в НК РФ и не предусматривают какое-либо управление в объемном понимании данного понятия.

В нашем случае можно вести речь только о налоговом контроле, выделив его в особую форму налоговых отношений. Право осуществлять налоговый контроль закреплено НК РФ за уполномоченным органом в лице налогового органа. Налоговый кодекс РФ раскрывает понятие "налоговый контроль". Так, в соответствии со ст. 82 НК РФ "налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном настоящим Кодексом".

Законодатель считает, что налоговый контроль – это "деятельность уполномоченного органа", но не управление.

Можно сделать вывод о том, что право контроля – это только один из компонентов полноценного управления.

Бесспорным является то, что в самой системе налоговых органов, куда входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы, присутствует полноценный процесс управления. Также процесс управления присутствует при выработке налоговой политики государства различными структурами власти.

Исходя из анализа проведенного исследования, можно сделать вывод: являясь частью процесса организации налоговой политики государства, налоговое администрирование имеет не только общие свойства, но и особенные, отличительные черты и функции в налоговой сфере. Особенность налогового администрирования заключается в том, что оно выступает в форме комплексной системной организации отношений между налогоплательщиками и налоговой администрацией в лице налоговых органов в целях исполнения доходной части бюджетов различных уровней. Налоговое администрирование нацелено на построение комфортной налоговой системы в мобильной форме, в виде гибкого механизма, способного оперативно реагировать как на внешние, так и на внутренние изменения. Эта комплексная система направлена на повышение эффективности совокупности норм и правил, регламентирующих налоговые действия, конкретную технологию налоговых отношений и стабильное поступление доходов в бюджетную систему Российской Федерации.

Целью налогового администрирования является обеспечение прогнозных налоговых поступлений в бюджетную систему России в условиях оптимального сочетания методов налогового регулирования и налогового контроля, а также наиболее эффективное функционирование налогового механизма и системы налогового регулирования с точки зрения дальнейшего развития национальной экономики.

2. Налоговое администрирование крупнейших налогоплательщиков как вид налогового администрирования

При раскрытии понятия "крупнейший налогоплательщик" (его содержания, причин выделения в отдельную самостоятельную группу крупнейших налогоплательщиков) существуют специфические признаки, на основе которых крупнейшие налогоплательщики определяются как организации, во-первых, финансово-экономическая деятельность которых (суммарный объем начислений федеральных налогов и сборов, выручка от продаж и операционных доходов, сумма внеооборотных активов) соответствует критериям отнесения налогоплательщиков к категории крупнейших и подлежащих налоговому администрированию на федеральном и региональном уровнях в межрегиональных (межрайонных) налоговых инспекциях; во-вторых, являющиеся взаимозависимыми лицами с организацией, признанной по вышеуказанным критериям, крупнейшим налогоплательщиком..

Под налогово-правовым статусом крупнейшего налогоплательщика понимается вид правового статуса налогоплательщиков, который определяется через совокупность связей, возникающих между государством (его компетентными органами) и налогоплательщиками, и закрепленных в юридической форме – в виде прав и обязанностей, гарантий их реализации, ответственности. Налоговое администрирование осуществляется посредством реализации прав и исполнения обязанностей крупнейшими налогоплательщиками, выступающими наиболее сложной составной частью налогово-правового статуса крупнейшего налогоплательщика. Субъективное налоговое право крупнейшего налогоплательщика представляет собой закрепленную в общеобязательных для всех налогоплательщиков нормах и обеспеченную правовой гарантией меру его возможного поведения, имеющего особенности, отличные от других категорий налогоплательщиков и которому корреспондирует определенное поведение специализированных налоговых инспекций.

Основной классификацией является классификация прав крупнейших налогоплательщиков на блоки в зависимости от сферы их использования и целевой направленности:

1) права, оказывающие влияние на процесс планирования финансово-хозяйственной деятельности предприятия;

2) права, реализуемые при осуществлении налогового контроля и привлечения налогоплательщиков к налоговой ответственности;

3) права, возникающие для защиты законных интересов;

4) права, требующие от налоговых органов правомерного поведения.

Права, оказывающие влияние на процесс планирования финансово-хозяйственной деятельности предприятия, имеют особое значение, поскольку именно они раскрывают сущностные характеристики налогово-правового статуса крупнейшего налогоплательщика с точки зрения их регулирующего воздействия на общественные отношения как итогового результата его финансово-хозяйственной деятельности. В связи с этим в диссертации подробно анализируются право на информацию и право на налоговый менеджмент, реализуемые крупнейшими налогоплательщиками.

Налоговая обязанность крупнейших налогоплательщиков представляет собой закрепленную в НК РФ меру должного поведения, выраженную в необходимости либо совершать определенные действия, либо воздержаться от них, либо правильно отреагировать на обращенное к нему требование налогового органа, за неисполнение которого возлагается юридическая ответственность. Налоговая обязанность крупнейшего налогоплательщика в узком смысле представляет собой часть налоговых обязанностей по постановке на учет в специализированной налоговой инспекции и своевременной, полной, в определенном законодателем порядке уплате налоговых платежей.

Существующие обязанностей крупнейших налогоплательщиков имеют бессистемный характер. Они "разбросанны" в различных нормативно-правовых актах. Обязанности налогоплательщиков имеют декларативный характер.

В связи с этим необходимо, во-первых, внесения изменений в статьи 21, 23 НК РФ путем дифференцирования перечисленных в данных статьях прав и обязанностей на общие, принадлежащие всем налогоплательщикам, и специальные, характерные только для крупнейших налогоплательщиков; во-вторых, дополнения этого перечня правами и обязанностями крупнейших налогоплательщиков другими, содержащимися в иных статьях НК РФ, в подзаконных нормативных правовых актах, и др.; в-третьих, определения полного и закрытого перечня прав и обязанностей; в-четвертых, закрепления в НК РФ мер налоговой ответственности, применяемых к крупнейшим налогоплательщикам за неисполнение или ненадлежащее исполнение принадлежащих им обязанностей.

Организация, поставленная на учет в налоговом органе в качестве крупнейшего налогоплательщика, обязана перейти с уплаты ЕНВД на применение общего режима налогообложения с начала квартала, следующего за кварталом, в котором она получила уведомление о постановке на учет в налоговом органе в качестве крупнейшего налогоплательщика.

3. Проблема двойного учета крупнейших налогоплательщиков в РФ

В системе налогообложения РФ существует проблема двойного учета крупнейших налогоплательщиков. Все попытки "замаскировать" проблему двойного учета крупнейших налогоплательщиков. Если раньше такое лицо снималось с учета в налоговой инспекции по месту своего нахождения и передавалось на учет в специализированную межрегиональную или межрайонную инспекцию, то согласно новым правилам территориальная инспекция передает в специализированную только копии документов из учетного дела крупнейшего налогоплательщика. Она же взаимодействует со всеми другими налоговыми органами по вопросам дополнительной регистрации по месту нахождения обособленных подразделений, недвижимого имущества и транспортных средств крупнейшего налогоплательщика, координирует информационные потоки, направляет данные о налогоплательщике в специализированную инспекцию.

Таким образом, регистрация крупнейшего налогоплательщика по месту его нахождения признается основной, как это и предусмотрено НК РФ, а регистрация в качестве крупнейшего налогоплательщика – дополнительной. Причем такая дополнительная регистрация может быть проведена и в самой территориальной инспекции, превращаясь тем самым в сугубо формальный акт извещения налогоплательщика о том, что он отнесен к категории крупнейших.

Дополнительная регистрация не может порождать какие-либо дополнительные обязанности налогоплательщика, например обязанность подавать отчетность не в один, а в два адреса и др.

Крупнейшие налогоплательщики по-прежнему принуждаются к сдаче отчетности в специализированные инспекции, а не в инспекции по месту нахождения налогоплательщика. Межрегиональные инспекции по-прежнему самостоятельно назначают и проводят налоговые проверки, исключая из этого процесса территориальные налоговые органы, хотя их полномочия по налоговому контролю более чем спорны.

Постоянное внимание к этой проблеме направлено на то, чтобы найти законный, разумный, обоснованный способ эффективно контролировать крупнейших налогоплательщиков, обеспечивающий реальный баланс интересов промышленников и бюджета.

Наличие двойного учета крупнейших налогоплательщиков приводит к формированию на практике сложной и противоречивой модели осуществления контроля за крупнейшими налогоплательщиками несколькими территориальными налоговыми органами. В связи с чем в диссертации предлагается закрепить в НК РФ порядок постановки на налоговый учет крупнейших налогоплательщиков в одной инспекции – межрегиональной (межрайонной) инспекции по крупнейшим налогоплательщикам.

Выводы

Исходя из значения понятий "администрирование", "управление" руководство чем-нибудь – можно кратко определить, что налоговое администрирование – это государственное управление в области налогообложения, поскольку только государство может устанавливать порядок исчисления, взимания и уплаты налогов и сборов.

Наличие двойного учета крупнейших налогоплательщиков приводит к формированию громоздкой модели контроля за крупнейшими налогоплательщиками несколькими территориальными налоговыми органами.

Литература

1. Налоговый кодекс РФ М.: Проспект 2009

2. Административное право зарубежных стран / Под ред. А. Н. Козырина, М. А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 11.

3. Брызгалин А. В., Берник В. Р., Головкин А. Р. Постатейный комментарий изменений Налогового кодекса РФ, часть I (в ред. Федерального закона от 27.07.2006 № 137-ФЗ) // Налоги и финансовое право. 2006

4. Измайлов А. Т. Налоговое администрирование и его значение в повышении собираемости налогов: Дис.... канд. экон. наук. М., 2005. С. 27.

5. Комментарии к новому налоговому законодательству РФ М.: Проспект 2008

6. Пепеляев С.Г. Что-то особенное.// Налоговед 2005. № 3. C. 2–3

7. Румянцева Е. Е. Новая экономическая энциклопедия / 3-е изд. М.: ИНФРА-М, 2008. С. 654.

8. Слесарева Т. А. Налоговое администрирование – фактор реализации социальной политики государства: Дис.... канд. экон. наук. М., 2006. С. 17.

9. Фонова И.В. Актуальные проблемы налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков в Российской Федерации / И.В. Фонова // Юридический вестник Рос. эконом. ун-т – Ростов н/Д, 2007. – № 4 (44). – С. 21

10. Фонова И.В. О реализации процессуальных прав крупнейших налогоплательщиков в Российской Федерации // Рост. гос. эконом. ун-т – Ростов н/Д, 2007. – С. 179

11. Харламов М. Ф. Правовые основы налогового администрирования в условиях реформирования системы налогообложения в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. М., 2007. С. 19.