Изменения государственного аппарата СССР в 1985-1991 годах

Изменения государственного аппарата СССР в 1985-1991 годах.

Статьи по теме
Искать по теме

Специфика работы государственного аппарата в период руководства Брежнева.

При Брежневе складывается новый стиль руководства, чертами которого являются коллективность, обезличенность решений, подавление инициативы. Это объясняется тем, что большинство из его окружения принадлежало к поколению "винтиков" – исполнителей приказов, отученных брать на себя ответственность и принимать самостоятельные решения. Они начали свою карьеру в конце 30-х гг., в период кровавых чисток партийного и государственного аппарата. Двойная мораль и аппаратная интрига стали для них нормой, а разрыв между словом и делом – условием выживания.

Главным инструментом этого стиля была кадровая политика, позволяющая партийному аппарату достигать поставленных целей и продвигаться по служебной лестнице к вершине власти. В период 1965-1970 гг. руководство осуществило довольно крупную замену местных кадров, выдвинувшихся во времена Хрущева. Вместо них были поставлены опытные функционеры среднего возраста, которые впоследствии составили основной костяк всей структуры власти вплоть до середины 80-х гг. На ключевые посты в партии и государстве постепенно, но упорно выдвигались те, кто был достаточно хорошо известен Брежневу по его прежней работе в Молдавии и на Украине (так называемые "днепропетровская" и "кишиневская" группы). Эти группировки отличались четко выраженными корпоративными интересами, коллективным противостоянием "чужим", "своего" теперь спасали, а не уничтожали, как раньше. Обязательным условием стала личная преданность генсеку.

XXIII съезд КПСС (1966) исключил из Устава партии указания о нормах и сменяемости состава партийных органов и секретарей парторганизаций. Был зафиксирован лишь абстрактный принцип систематического обновления партийных органов и преемственности руководства. Однако, как правило, включение в состав номенклатуры новых людей шло не за счет естественного обновления, а за счет увеличения ее численности. Это привело к тому, что высшие партийные и государственные органы практически не обновлялись. В 1965-1984 гг. большинство членов Политбюро находились в нем более 15 лет. Их средний возраст в 1970-е годы достиг 70 лет, а состояние их здоровья было зачастую крайне тяжелым. Эти больные престарелые люди в народе были прозваны "кремлевскими старцами". Они не имели физических сил даже участвовать в заседаниях Политбюро, которые теперь продолжались не более 15-20 минут. В 1976 г. Л.И. Брежнев перенес инсульт, и некоторое время, даже находился в состоянии клинической смерти. Никакие усилия врачей в дальнейшем не смогли восстановить его работоспособность. Сохранение личной власти стало единственной целью этого руководства. "Старцы" из всех сил цеплялись за власть и были противниками любых нововведений. Этот этап в развитии советской системы впоследствии был назван "застоем", когда руководство страны фактически законсервировало экономическую и политическую систему в рамках государственного социализма и исключило возможность радикальных перемен в жизни общества.

Со второй половины 1970-х годов происходит как бы возрождение культа личности, но уже без личности, возрождение в виде фарса. Авторитет Брежнева в народе был невысок. Больной и недееспособный Генеральный секретарь, официально получавший высокие награды и звания (вплоть до Героя и Маршала Советского Союза), в действительности вызывал презрение и жалость. О нем сочиняли множество анекдотов.

С 1970-х годов наступил период относительно стабильного существования госпартноменклатуры, когда ее верхушку не раздирали острые столкновения лидеров в борьбе за власть, не происходили массовые чистки аппарата. Это было время, когда партократия впервые приблизилась к непосредственному обладанию властью, сумела сосредоточить в своих руках управление национальным богатством страны. В эти годы происходило усиление власти партократии. Если в середине 1960-х годов основные стратегические решения принимались на пленумах ЦК КПСС, то в 1970-е годы значение ЦК КПСС в принятии решений стало падать, а его функции перешли аппарату ЦК и его отделам. Численность сотрудников аппарата ЦК достигает в эти годы 1 500 человек.

Пленумы ЦК по-прежнему собирались дважды в год, но становились все более краткими и формальными, а главное, они не оказывали существенного влияния на решение вопросов, как во внутренней, так и во внешней политике. Тем не менее, ЦК сохранял свое значение как орган, в котором были представлены различные бюрократические кланы партийно-государственного аппарата страны. В него шел тщательный отбор и дозировка представителей от различных бюрократических структур (республиканских и союзных, от аппарата самой партии, от членов правительства, военных, КГБ, внешнеполитических ведомств).

Хотя съезды и собирались регулярно раз в 5 лет, они все больше напоминали хорошо отрепетированные спектакли. В так называемое застойное двадцатилетие было проведено четыре съезда КПСС. Все они проходили под знаком "единства и сплоченности". Теория все более расходилась с реальной жизнью. Так, XXV съезд КПСС (1976) выдвинул положение о том, что в условиях развитого социализма КПСС стала партией всего народа, однако не утратила своего классового характера: по своей природе она была и остается партией рабочего класса. Неправда здесь была очевидной для всех, так как партийный аппарат обрастал все новыми привилегиями, в стране процветала коррупция, а разрыв в уровне и условиях жизни рабочих и управленцев все увеличивался.

Отличительной чертой государственно-партийной жизни в этот период был интенсивный рост управленческого аппарата. Новые министерства и ведомства появлялись почти каждый год. Если в октябре 1965 г. было 29 общесоюзных и союзно-республиканских министерств, то уже в 1975 г. их количество возросло до 135, а к середине 80-х гг. министерств и ведомств министерского уровня насчитывалось до 160. Увеличение аппарата управления привело к тому, что он стал самым большим (за исключением китайского) бюрократическим аппаратом в мире. К середине 80-х гг. в нем работало около 18 млн. человек.

Рост номенклатуры сопровождался расширением ее привилегий. Они по-прежнему включали госдачи, спецпайки, персональные машины, элитное жилье. Все это нельзя было перевести в личную собственность и передать детям, но особое положение в обществе и фактическая неподсудность номенклатуры избавляли ее от большей части моральных запретов. Уровень жизни рядового гражданина и аппаратчика резко различался. Обычным явлением стали злоупотребление служебным положением, коррупция и взяточничество. Нажитое в результате хищений и злоупотреблений даже перестают скрывать, что вызывало общественное недовольство.

В противоречии с реальной действительностью находилась новая Конституция СССР, принятая в октябре 1977 г. В ее основу была положена концепция "развитого социализма", характеристика которой давалась в преамбуле Основного Закона. Отодвигалась в далекое будущее идея об отмирании государства. Упор делался теперь на совершенствование общества "развитого социализма", укрепление его государственных институтов. Главным принципом государственной власти провозглашалось полновластие народа (хотя на практике можно было говорить о полновластии номенклатуры). Политической основой государства провозглашались Советы. Теперь они вместо Советов депутатов трудящихся стали называться Советами народных депутатов. Тем самым подчеркивались социальная однородность общества, провозглашенная официальной идеологией вместе с идеей "развитого социализма" [Игнатова В. Г. История государственного управления России Ростов н/Д: Феникс, 2002. С.501].

Ядром политической системы "развитого социалистического общества", его "руководящей и направляющей силой" объявлялась Коммунистическая партия. В 6-й статье Конституции 1977 г. наконец юридически узаконивалось монопольное положение КПСС в политической системе страны, которое сложилось еще в 1930-е годы. Партия определяла генеральную перспективу развития общества, внутреннюю и внешнюю политику государства. Продвижение наверх в любой сфере было возможно лишь в том случае, если человек был активным членом КПСС. Это явилось основной причиной того, что в 1965-1985 гг. интенсивно росли ряды партии. К середине 80-х гг. в КПСС насчитывалось около 19 млн. членов и кандидатов. В КПСС был весь бюрократический аппарат и значительная часть настроенной на карьеру интеллигенции. Исключение из партии автоматически влекло за собой снятие со всех руководящих постов. Рядовые члены партии, как и ранее, не имели никаких привилегий и практически были отстранены от решения насущных вопросов КПСС и страны. Рассмотрение их входило исключительно в компетенцию высших партийных органов.

Конституция подтверждала экономическую основу советского государства – социалистическую собственность на средства производства в двух ее формах: государственной и колхозно-кооперативной. Сохранялись основные положения предыдущей Конституции (1936 г.) о национально-государственном устройстве СССР. Ряд разделов Конституции был посвящен вопросам социального развития и внешней политики. Фиксировались права и обязанности граждан. Но многие из них (свобода слова, совести, собраний, получения достоверной информации и т.п.) гарантировались лишь формально, а на практике были не доступны для советских людей.

Конституция предусматривала расширение сети и повышение статуса массовых общественных организаций. В их состав входили сотни тысяч рабочих, служащих и интеллигентов. Наряду с профсоюзами и комсомолом появилось много новых объединений. Это – Комитет советских женщин, Советский комитет защиты мира, Общество Красного Креста и другие. Создавались организации народного контроля, технического творчества, на предприятиях работали постоянно-действующие производственные совещания (ПДПС), народные дружины, домовые комитеты. Хотя их деятельность проходила под руководством партийных структур, все же она создавала иллюзию участия в управлении широких масс населения. "Инерция оттепели" обусловила достаточно высокую общественную активность населения в 1970 – начале 80-х годов. Свертывание демократии и усиление роли бюрократических структур в комсомоле и профсоюзах делало членство в них формально-обязательным, но чем дальше организация стояла от политики, тем активнее в ней участвовали массы. Важное значение имела также возможность заработать дополнительные средства. Популярными становятся студенческие строительные отряды, различные спортивные и досуговые объединения [Волошина В. Ю. Советский период российской истории (1917 – 1993 гг.) ].

В ноябре 1982 г. после смерти Л.И. Брежнева Генеральным секретарем ЦК КПСС был избран Ю.В. Андропов, который стремился оздоровить и модернизировать советский строй. С его приходом многие связывали надежды о наведении порядка и привлечении к ответственности "зарвавшихся" чиновников. Действительно был дан ход многим громким делам о коррупции ("узбекское дело", "сочинское дело" и др.). Развернулась борьба с нетрудовыми доходами и спекуляцией, за укрепление трудовой дисциплины. Появляются первые элементы гласности. Одновременно усиливаются репрессивные органы, прежде всего КГБ. Партийно-государственный аппарат не собирался расставаться со своими привилегиями и с облегчением воспринял в феврале 1984 г. известие о смерти Андропова. На пост Генерального секретаря ЦК был избран престарелый и больной К.У. Черненко, сторонник сохранения брежневского курса. Страна вновь возвращается в "эпоху застоя", поскольку все нововведения Андропова свертываются, дела о коррупции закрываются. Новый генсек возрождает прежние позиции номенклатуры, но в марте 1985 г. он умирает [Титов Ю.П. История государства и права России. – М.,Юристъ 1997.С 239].

Приход М.С. Горбачева и предпосылки нового взгляд на государственный аппарат

Начало перестройки непосредственно связывают с приходом на пост Генерального секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачева в 1985 г. Однако осознание необходимости реформ пришло к советскому руководству еще в начале 80-х гг., о чем свидетельствовала деятельность Ю.В. Андропова. В то же время оно не приобрело пока должной устойчивости, поэтому смерть Андропова привела к прекращению попыток произвести какие-либо изменения во время недолгого пребывания у власти К.У. Черненко. И все же процесс перемен был неизбежен, будучи обусловлен всеобъемлющим кризисом системы. Впрочем, с точки зрения советского политического руководства ситуация выглядела намного менее тревожной: да, оно понимало необходимость перемен, но полагало, что можно ограничиться проведением их только в экономической сфере. Собственно говоря, к 1985 г. багаж реформаторов мало обновился в сравнении с представлениями Ю.В. Андропова. Преобладала все та же идея наведения порядка и дисциплины на производстве, в результате чего будут исправлены накопившиеся недостатки и социализм сможет начать быстрое и поступательное движение вперед. Это движение стало все чаще именоваться "ускорением", которое и должно было привести к главной цели всей "перестройки" – обновлению социализма, приданию ему большей динамичности и способности выдержать конкуренцию со странами Запада [Чистякова О. И. История отечественного государства и права: Учебник: В 2 ч., Ч. 2/ О. И. Чистякова – М.: "Право", 1997.С. 265].

В работе госаппарата к началу 60х гг. ХХ в. в стране был взят курс на совершенствование кадровой работы, что предполагало сокращение и удешевление управленческого аппарата, выдвижение молодых специалистов на руководящие должности, качественные изменения в составе руководящих кадров партийного, советского и хозяйственного аппарата.

Кадровая политика 70–80-х гг. ХХ в. нацеливалась на решение социально-экономических и научно-технических задач, поиск эффективных путей реформирования государственного механизма. Это требовало пересмотра основ законодательства, регулирующего управленческую деятельность.

В апреле 1985 г. в СССР была провозглашена концепция обновления советского общества, демократизации государственной власти. Это требовало создания новой модели государственного управления, совершенствования системы управленческой деятельности, создания и претворения в жизнь новых концепций государственного строительства. Концепция "перестройки" предусматривала создание механизма управления, нацеленного на решение острых проблем, стоящих перед советским государством, включая новые задачи кадрового обеспечения государственного аппарата. Возрастала потребность в научном осмыслении уроков отечественной истории, разработке концепции государственной кадровой политики и эффективных механизмов ее реализации, формирования нового типа кадров государственного управления [Шорникова Марина Евгеньевна История развития правовых принципов и методов отбора, оценки, аттестации персонала как важнейший элемент системы управления персоналом // Новые промышленные технологии. М.: Изд-во ЦНИЛОТ, 2006 С 456].

Номенклатурный принцип назначения на различные должности в 30-е – начало 80-х гг. охватывал всю систему государственного, общественного и хозяйственного управления, порождая должностную чехарду, партийный волюнтаризм и безответственность управленческого аппарата [Кадровая политика и эффективность профессиональной структуры государственных служащих.– М.,2001. С.16-23.].

Назрела насущная необходимость всеобъемлющих реформ государственного аппарата.

Перестройка государственных органов управления

Каждый этап реорганизации государственной системы обосновывался в ходе перестройки разными идеологическими концепциями. Они становились все более радикальными и все более отходили от главных принципов советского жизнеустройства. Вначале (до января 1987 г.) был выдвинут лозунг "Больше социализма!", затем лозунг "Больше демократии!" – это был период культурной подготовки. С 1988 г. начинаются радикальные изменения всех подсистем государства.

В 1988 г. через так называемую конституционную реформу была изменена структура верховных органов власти и избирательная система. Был учрежден новый высший законодательный орган – Съезд народных депутатов СССР, который собирался один раз в год. Он избирал из своего состава Верховный Совет СССР, Председателя и первого заместителя Председателя ВС СССР.

Съезд состоял из 2250 депутатов, из них 750 от территориальных и 750 от национально-территориальных округов, а также 750 от общесоюзных общественных организаций (100 мандатов КПСС, 100 профсоюзам, 75 комсомолу и т.д.) [Сергей Каpа-Муpза История государства и права России. М.: Издательство Былина, 1998 г.С 345]. Резерв в виде трети мандатов давал руководителям КПСС гарантированное большинство, т.к. и распределение мандатов по общественным организациям, и подбор в них персонального состава кандидатов находились еще под контролем партийных органов. В правовом отношении новый избирательный закон содержал множество противоречий, и его искусственность была очевидной. "Советские женщины" имели 75 мандатов, а "советские мужчины" ни одного – только потому, что существовал Комитет советских женщин. Рабочих и колхозников среди народных депутатов было 23,7%.

Формально, Конституция СССР с поправками 1988 г. и новый избирательный закон были гораздо менее демократическими, чем конституции 1936 и 1977 г. Выборы народных депутатов не были вполне равными и прямыми. Треть состава избирался в "общественных организациях", причем их "делегатами". В округах на каждый мандат депутата пришлось 230,4 тыс. избирателей, а в "общественных организациях" – 21,6 избирателей (в десять с лишним тысяч раз меньше!). Меньшим было и число кандидатов на место депутата (1,2). Если бы на выборах от КПСС (как одной из "общественных организаций") было бы выдвинуто столько же кандидатов на место, как в округах, никто из руководства не стал бы депутатом.

На выборах не соблюдался и принцип "один человек – один голос". Академик, будучи членом ЦК КПСС и членом Филателистического общества СССР, голосовал 4 раза: в округе и в трех общественных организациях (некоторые категории граждан могли голосовать десяток раз).

Верховный Совет СССР – постоянно действовавший законодательный и распорядительный орган, который избирался тайным голосованием народными депутатами СССР из их числа сроком на пять лет с ежегодным обновлением 1/5 состава. ВС СССР состоял из двух палат – Совета Союза и Совета Национальностей. Избранный в 1989 г. ВС СССР был первым за советское время, среди депутатов которого практически не было рабочих и крестьян, подавляющее большинство составляли ученые, журналисты и работники управления.

Обе палаты ВС СССР создавали в качестве постоянных рабочих органов комиссии и комитеты (1/2 состава из членов ВС СССР и 1/2 – из числа народных депутатов, не входящих в его состав).

В марте 1990 г. был принят закон "Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР". Вместо обычного для советской системы "коллегиального главы государства" (Президиума ВС СССР) был учрежден пост президента с большими полномочиями (он был и Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами СССР, назначал и смещал военное командование). Президент представлял ВС СССР, а затем Съезду народных депутатов на утверждение и освобождение от должности председателя правительства СССР, Верховного суда, Генерального прокурора, председателя Высшего арбитражного суда СССР и персональный состав Комитета конституционного надзора СССР.

Президент имел право объявить мобилизацию, состояние войны, военное или чрезвычайное положение в отдельных районах страны, ввести временное президентское правление. Он возглавлял Совет безопасности СССР, члены которого назначались по согласованию с ВС СССР. Поначалу был создан и Президентский совет, который был упразднен в ноябре 1990 г. ввиду неработоспособности [Волошина В. Ю. Советский период российской истории (1917 – 1993 гг.)].

Президент СССР возглавлял Совет Федерации, в который входили вице-президент СССР и президенты республик. Решения этого Совета принимались большинством не менее двух третей голосов.

Президент СССР должен был избираться прямыми выборами, но в первый раз "в порядке исключения" он был избран народными депутатами СССР (в 1990 г. уже нельзя было надеяться, что М.С.Горбачев будет избран на прямых выборах). 20 марта 1991 г. был принят закон, по которому упразднялся Совет Министров СССР и создавалось правительство нового типа – Кабинет Министров СССР при Президенте, с более низким статусом и более узкими функциями, нежели традиционный Совмин.

Изменения в местных органах государственной власти начались с эксперимента, проведенного во время выборов 1987 г. В 5% районов СССР выборы проводились на состязательной основе: на 94 тыс. мандатов было выдвинуто свыше 120 тыс. кандидатов. В 1988 г. был принят новый закон "О выборах народных депутатов СССР" и об изменениях в Конституции.

Был введен институт председателей Советов всех уровней и президиумов местных Советов, которые взяли на себя функции исполкомов. Работники исполкомов и руководящие партийные работники не могли быть избраны депутатами Советов – это должно было означать шаг к отстранению аппарата и партии от власти [ Титов Ю.П. История государства и права России. – М.,Юристъ 1997.С 245].

Важные изменения внес Закон 1990 г. "об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Было введено понятие "коммунальная собственность" и определено, что экономическую основу местных Советов составляют природные ресурсы (земля, вода, лес и пр.) и собственность, служащая источником получения доходов – предприятия и др. объекты, находящиеся на территории Совета. Советы вступали с ними в хозяйственные отношения на налоговой и договорной основе (причем сами Советы получили право устанавливать ставки налогов с прибылей предприятий коммунальной собственности, вводить местные пошлины, сборы и налоги, арендную плату, формировать валютные фонды. Это было важным шагом в разделении общенародной собственности и децентрализации государственной власти, большой уступкой местничеству.

В связи с межнациональным конфликтом в Нагорно-Карабахской АО Азербайджанской ССР 12 января 1989 г. был создан чрезвычайный орган местной власти – Комитет особого управления НКАО, который подчинялся непосредственно ВС СССР. Полномочия Совета народных депутатов НКАО временно приостанавливались, и вся полнота власти была передана этому Комитету. В январе 1990 г. в НКАО было объявлено чрезвычайное положение.

Изменения в политической системе. В 1988 г. появились первые массовые политические организации с антисоветскими и антисоюзными платформами – "Народные фронты" в республиках Прибалтики. Они возникли при поддержке руководства ЦК КПСС и вначале декларировали цель защиты "гласности", постепенно, но быстро переходя к лозунгам сначала экономического ("республиканский хозрасчет"), а потом и политического сепаратизма.

Антисоветская оппозиция на I съезде народных депутатов организационно оформилась как Межрегиональная депутатская группа, программа которой была изложена в "Тезисах к платформе МДГ" в сентябре 1989 г. МДГ сразу стала использовать "антиимперскую" риторику и вступила в союз с лидерами сепаратистов.

Два главных требования МДГ сыграли большую роль в дальнейшем процессе – отмена 6-й статьи Конституции СССР (о "руководящей роли КПСС") и легализация забастовок. Был также выдвинут лозунг "Вся власть Советам!" как средство подрыва гегемонии КПСС (впоследствии Советы были объявлены прибежищем партократов и стали ликвидироваться). Вопрос об отмене 6-й статьи не был включен в повестку дня II Съезда народных депутатов СССР Верховным Советом СССР (не хватило нескольких голосов). Перед открытием Съезда 12 декабря 1989 г. МДГ обратилась с призывом ко всеобщей политической забастовке в поддержку требований об отмене 6-й статьи. Но большинство на Съезде также отказалось включить вопрос в повестку дня.

На IIIСъезд сама КПСС, согласно решению состоявшегося накануне Пленума ЦК КПСС, внесла "в порядке законодательной инициативы" проект "Закона СССР об изменениях и дополнениях Конституции СССР по вопросам политической системы (статьи 6 и 7 Конституции СССР". Отмена 6-й статьи была "упакована" в один пакет с необычным изменением (введением поста Президента). "Послушное большинство" приняло Закон, правовая основа под роль КПСС была устранена, что вынуло стержень из всей политической системы государства.

Президент СССР (бывший одновременно генсеком КПСС) вышел из-под контроля партии, Политбюро и ЦК которой были сразу практически отстранены от участия в выработке решений. Упразднение в 1989 г. номенклатуры вместе с лишением КПСС правовых оснований для влияния на кадровую политику, освободило от контроля партии республиканские и местные элиты. Государственный аппарат превратился в сложный конгломерат сотрудничающих и противоборствующих групп и кланов.

Легализация забастовок дала мощное средство шантажа союзной власти и поддержки политических требований антисоветской оппозиции – лидеры МДГ прямо призывали шахтеров Кузбасса бастовать, и эти забастовки сыграли большую роль в подрыве государства.

В январе 1990 г. было создано радикальное движение "Демократическая Россия" ("демократы"), которое положило в основу своей идеологии антикоммунизм, а в области государственного строительства выдвигало идею сильной авторитарно-олигархической власти (нередко с прямой апологетикой авторитаризма и диктатуры исполнительной власти).

Другим типом антисоветских и антисоюзных движений были возникающие националистические организации, которые готовили почву для конфликта как с союзным центром, так и с национальными меньшинствами внутри республик.

Консервативная оппозиция ни в органах власти, ни в КПСС организоваться не смогла. Те народные депутаты, которые были несогласны с изменениями ("агрессивно-послушное большинство"), образовали рыхлую "парламентскую" группу "Союз". Она, однако, не выработала ни платформы, ни программы действий, выражалась туманными намеками. Воспитанные в советской системе люди не могли перейти психологический барьер и открыто выступить против руководства КПСС [Сергей Каpа-Муpза История государства и права России. М.: Издательство Былина, 1998 г.С 349].

Реорганизация вооруженных сил и правоохранительных органов проходила в обстановке жесткой идеологической кампании против КГБ, МВД и армии. Считая их наиболее консервативной частью советского государства, идеологи перестройки стремились их психологически разоружить. На деле проводилась акция по разрушению положительного образа всех вооруженных сил в общественном сознании и по подрыву самоуважения офицерского корпуса.

Большое разрушительное значение для армии имело утверждение приоритета демократических идеалов перед воинской дисциплиной (в 1991 г. интенсивно внедрялась мысль, что солдат не должен выполнять приказы, идущие вразрез с "общечеловеческими ценностями" – такие заявления вынуждены были делать даже высшие должностные лица Министерства обороны). Нарастали требования о прохождении службы призывниками только в своих республиках – подготовка к расчленению Советской армии по национальному признаку.

Основные процессы, сказавшиеся на армии, были связаны с объявленным прекращением холодной войны, крупным разоружением и сокращением вооруженных сил; ликвидацией Варшавского договора и выводом советских войск из стран Восточной Европы; конверсией оборонной промышленности СССР; нарастающим экономическим кризисом, затруднившим снабжение и перевооружение армии, социальное обустройство увольняемых офицеров; нарастанием политических и межнациональных конфликтов, в которые вовлекалась армия.

Важные изменения проходили не столько в структуре, сколько в процессе принятия государственных решений, которые определяли место того или иного института в государстве. Военное руководство было отстранено от участия в решении важнейших военно-политических вопросов. Так, поразившее весь мир заявление М.С.Горбачева 15 января 1986 г. о программе полного ядерного разоружения СССР в течение 15 лет было неожиданностью для военных.

В 1986 г. была создана межведомственная комиссия по разоружению (из руководителей МИД, МО, КГБ, военно-промышленной комиссии Совмина и ряда отделов ЦК КПСС – "большая пятерка"). В ней нарастала напряженность, дошедшая 10 марта 1990 г. до открытого конфликта, из-за того, что договоренности с США по разоружению не только не согласовывались, но даже не доводились до сведения комиссии.

В связи с переходом к рыночной экономике стали создаваться новые органы, в которых не было необходимости при советской системе хозяйства. В 1986 г. образовано как общесоюзный орган Главное управление государственного таможенного контроля, преобразованное в 1991 г. в Таможенный комитет СССР (в 1991 г. был утвержден новый Таможенный кодекс СССР). В январе 1990 г. учреждена Главная государственная налоговая инспекция.

В 1987 г. в составе УВД стали создаваться отряды милиции особого назначения (ОМОН), предназначенные для охраны общественного порядка во время митингов и демонстраций. В 1989 г. на вооружение милиции была принята резиновая дубинка, что имело большое символическое значение.

В 1989-1991 гг. произошло внешне малозаметное, но важное изменение всех правоохранительных органов (МВД, КГБ, суда и прокуратуры) – уход большой части квалифицированных кадров. К этому побуждали две причины: сильное давление прессы, которая дискредитировала эти органы, и быстрое относительное понижение зарплаты, которое в этих органах невозможно компенсировать побочными заработками.

В рамках перехода к "экономическим методам управления" и полному хозрасчету предприятий было проведено радикальное изменение всей структуры управления. За один год в отраслях было полностью ликвидировано среднее звено управления с переходом к двухзвенной системе "министерство-завод". В центральных органах управления СССР и республик было сокращено 593 тыс. работников только в Москве 81 тыс. (они были трудоустроены в других учреждениях отраслей). На 40% было сокращено число структурных подразделений центрального аппарата. Прямым результатом было разрушение информационной системы народного хозяйства.

Поскольку компьютерной сети накопления, хранения и распространения информации еще не было, опытные кадры с их документацией были главными элементами системы. Когда эти люди были уволены, а их тетради и картотеки свалены в кладовки, потоки информации оказались блокированы. Это стало одной из важных причин разрухи (12).

В 1987 г. был начат процесс слияния и разделения министерств, в котором невозможно усмотреть какую-либо единую систему ("министерская чехарда"). Поскольку он коснулся почти всех ведомств, приведем лишь три примера. 20 июля 1987 г. ликвидированы Министерство тракторного и сельскохозяйственного машиностроения СССР и Министерство машиностроения для животноводства СССР, и на их базе создано Министерство тракторного и сельскохозяйственного машиностроения СССР, 2 декабря 1988 г. оно ликвидировано. Одновременно было ликвидировано Министерство автомобильной промышленности СССР, а затем создано Министерство автомобильного и сельскохозяйственного машиностроения СССР.

В ноябре 1985 г. были ликвидированы шесть сельскохозяйственных ведомств и учрежден Госагропром СССР. В апреле 1989 г. он был упразднен, часть его функций взяла на себя Государственная комиссия СМ СССР по продовольствию и закупкам. Она была ликвидирована в апреле 1991 г., и образовано Министерство сельского хозяйства СССР.

В августе 1986 г. Министерство строительства СССР было "районировано" – на его базе создано 4 министерства, ведающих строительством в разных районах СССР. В 1989 г. они были упразднены.

Фактически, начиная с 1986 г. центральный аппарат управления хозяйством был недееспособен.

Реорганизация единой государственной системы хозяйства

В Советском государстве действовала особая финансовая система из двух "контуров". В производстве обращались безналичные (в известном смысле "фиктивные") деньги, количество которых определялось межотраслевым балансом и которые погашались взаимозачетами. По сути, в СССР отсутствовал финансовый капитал и ссудный процент (деньги не продавались). На рынке потребительских товаров обращались нормальные деньги, получаемые населением в виде зарплаты, пенсий и т.д. Их количество строго регулировалось в соответствии с массой наличных товаров и услуг. Это позволяло поддерживать низкие цены и не допускать инфляции. Такая система могла действовать при жестком запрете на смешение двух контуров (перевод безналичных денег в наличные).

Второй особенностью была принципиальная неконвертируемость рубля. Масштаб цен в СССР был совсем иным, нежели на мировом рынке, и рубль мог циркулировать лишь внутри страны (это была "квитанция", по которой каждый гражданин получал свои дивиденды от общенародной собственности в форме низких цен). Поэтому контур наличных денег должен был быть строго закрыт по отношению к внешнему рынку государственной монополией внешней торговли. Либерализация финансовой системы и рынка в СССР могла быть проведена лишь после приведения масштаба цен и зарплаты в соответствие с мировыми.

В 1988-1989 гг. оба контура финансовой системы СССР были раскрыты. Прежде всего, была отменена монополия внешней торговли. С 1 января 1987 г. право проводить экспортно-импортные операции было дано 20. министерствам и 70 крупным предприятиям. Через год ликвидированы Министерство внешней торговли и ГКЭС СССР и учреждено Министерство внешнеэкономических связей СССР, которое уже лишь "регистрировало предприятия, кооперативы и иные организации ведущие экспортно-импортные операции" (и могло вносить в правительство "предложения по их приостановлению"). Законом 1990 г. право внешней торговли было предоставлено и местным Советам.

Согласно Закону о кооперативах (1988г.) при государственных предприятиях и местных Советах быстро возникла сеть кооперативов и совместных предприятий, занятых вывозом товаров за рубеж, что резко сократило поступление последних на внутренний рынок.

Следующим шагом, через Закон о государственном предприятии (объединении) (1987 г.), был вскрыт контур безналичных денег, стало возможно их превращение в наличные. При плановой системе поддерживалось такое распределение прибыли предприятий (для примера взят 1985 г.): 56% вносится в бюджет государства, 40% оставляется предприятию, в том числе 16% идет в фонды экономического стимулирования (премии, надбавки и т.д.). В 1990 г. из прибыли предприятий в бюджет было внесено-36%, оставлено предприятиям -51%,в том числе в фонды экономического стимулирования- 48%.Таким образом, не только резко были сокращены взносы в бюджет, но и на развитие предприятий средств почти не оставлялось. При этом сразу было нарушено социальное равновесие, т.к. личные доходы работников стали зависеть от искусственного показателя рентабельности: в легкой промышленности она составляла в 1990 г. 32%, а в топливно-энергетическом комплексе -6,1% [Андреев В. К, Метаморфозы права собственности в России и Союзе ССР (1917-1992 гг.) // Государство и право. 1995. № 3.].

Многие товары давали выручку до 50 долларов на 1 рубль затрат и покупались у предприятий "на корню". Некоторые изделия (алюминиевая посуда) превращались в удобный для перевозки лом и продавались как материал. По оценкам экспертов, в 1990 г. была вывезена 1/3 потребительских товаров. Пример: зимой 1991 г. к премьер-министру В.С.Павлову обратилось правительство Турции с просьбой организовать по всей территории Турции сеть станций технического обслуживания советских цветных телевизоров, которых имелось уже более миллиона. По официальным данным, из СССР в Турцию не было продано ни одного телевизора.

Под аплодисменты правительству произошел резкий рост личных доходов вне всякой связи с производством. Ежегодный прирост денежных доходов заселения в СССР составил в 1981-1987 гг. в среднем 15,7 млрд. руб., а в 1988-1990 гг.- 66,7 млрд. руб. В 1991 г. лишь за первое полугодие они выросли на 95 млрд. руб. (при этом зарплата в производстве увеличилась всего на 36%). Средства перекачивались из фонда накопления (инвестиций) в фонд потребления – "проедались" будущее развитие и будущие рабочие места. Перестройка приобрела характер праздника (вернее, гульбы), о похмелье не предупредили.

Такой рост доходов при одновременном сокращении товарных запасов в торговле привел к краху потребительского рынка ("товары сдуло с полок"). Были введены талоны на покупку водки, сахара, ботинок. Был резко увеличен импорт. До 1989 г. СССР имел стабильное положительное сальдо во внешней торговле, (в 1987 г. превышение экспорта над импортом составляло 7,4 млрд. руб.), а в 1990 г. было отрицательное сальдо в 10 млрд. руб.

Оттянуть развязку правительство пыталось за счет дальнейшего разрушения финансовой системы – дефицита госбюджета, внутреннего долга и продажи валютных запасов. РСФСР до 1989 г. не имела бюджетного дефицита, в 1989 г. он составил 3,9 млрд. руб., в 1990 г. – 29 млрд. руб., в 1991 г. – 109,3 млрд. руб. Золотой запас СССР, который в начале перестройки составлял 2 000 т., в1991 г. упал до 200 т. Внешний долг, который практически отсутствовал в 1985 году, в 1991 г. составил около 120 млрд. долл [Афанасьев. Советское общество: возникновение, развитие и исторический финал. Т. 2. – М., 2007.С 456].

Росту дефицита способствовала и начатая в мае 1985 г. "антиалкогольная кампания". Сокращение продажи водки и бюджетных поступлений от нее было полностью компенсировано ее изготовлением в "теневой экономике". В 1989 г. эти теневые доходы, "изъятые из бюджета", составили 23 млрд. руб., в 1990 г. -35 млрд. руб. Помимо тяжелого удара по государственным финансам это привело к становлению мощной организованной преступности, активно вошедшей в политику.

Идя дальше по этому пути, государство стало "продавать деньги", что было принципиальным отходом от советской системы хозяйства. В марте 1989 г. специализированные банки (Промстройбанк, Агропромбанк и др.) были переведены на хозрасчет, а с 1990 г. стали преобразовываться в коммерческие. В августе 1990 г. была образована Общесоюзная валютная биржа.

Таким образом, был открыт путь к неконтролируемому росту цен и снижению реальных доходов населения, инфляции и росту внешнего долга. Государство лишалось экономической основы для выполнения своих обязательств перед гражданами, в частности, пенсионерами. Был сделан шаг в сторону "рыночной" (накопительной) системы – в августе 1990 г. образован Пенсионный фонд СССР [Родюков Павел Кризис в России: история возникновения и пути выхода //МИЖ N3, май-июнь 1999].

Будучи управляющим почти всего хозяйства страны (единого концерна), Советское государство через план поддерживало баланс между производством, потреблением и накоплением. Распределение ресурсов между отраслями и предприятиями регулировалось планом и ценами. В решениях XXVII съезда КПСС и утвержденном затем Государственном пятилетнем плане на 1986-1990 гг. нет и намека на отступление от этих принципов, подтверждено продолжение больших межотраслевых государственных программ – Продовольственной и Энергетической [Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. – Ростов-на-Дону, Феникс 2005.С 232].

Тем не менее, в соответствии с объявленной в июне 1987 г. концепцией перестройки как перехода к рыночной экономике, почти сразу стала свертываться плановая система распределения ресурсов: в 1987 г. принимается постановление ЦК КПСС и СМ СССР о сокращении номенклатуры планируемых видов продукции, которые Госплан доводил до предприятий в форме госзаказа. Взамен планируемых поставок стала создаваться сеть товарных и товарно-сырьевых бирж (последняя в СССР товарная биржа была закрыта в конце 20-х г.). В 1991 г. был ликвидирован Госснаб СССР.

В 1987 г. был принят и с 1988 г. введен в силу Закон о государственном предприятии (объединении), предполагавший "полный хозрасчет". Сопровождавшая принятие этого Закона социалистическая риторика была несовместима с его сутью. Следствием Закона явилось резкое сокращение капиталовложений – как плановых через госбюджет, гак и из средств предприятий. Сразу нарушился межотраслевой баланс, были свернуты все государственные программы и начался быстрый спад производства. В направлении либерализации экономики должны были действовать и другие законы: Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, О собственности в СССР и др. СССР погрузился в состояние "без плана и без рынка" [Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. – Ростов-на-Дону, Феникс 2005.С 234].

В Программе совместных действий кабинета министров СССР и правительств суверенных республик (10 июля 1991 г.) было сказано: "Социально-экономическое положение в стране крайне обострилось. Спад производства охватил практически все отрасли народного хозяйства. В кризисном состоянии находится финансово-кредитная система. Дезорганизован потребительский рынок, повсеместно ощущается нехватка продовольствия, значительно ухудшились условия жизни населения. Кризисная обстановка требует принятия экстренных мер с тем, чтобы в течение года добиться предотвращения разрушения народного хозяйства страны".

Важную роль в кампании против плановой экономики играл подлог, который был возможен лишь благодаря тоталитарному контролю над прессой. Так, советник президента СССР по экономическим вопросам академик А.Г. Аганбегян подтверждал мысль об абсурдности плановой системы тем, что в СССР производится много тракторов, "в то время как реальная потребность в них сельского хозяйства в 3-4 раза меньше". Этот сенсационный пример обошел западную прессу и до сих пор широко цитируется в литературе. На деле СССР лишь в 1988 г. достиг максимума в 12 тракторов на 1000 га пашни при норме 120 для Европы (даже в Польше было 77, а в Японии – 440). На вопросы депутатов-аграрников А.Г. Аганбегян отвечал молчанием. Кроме "мифа о тракторах" в массовое сознание был внедрен ряд аналогичных мифов (о стали, об удобрениях, о нерентабельности колхозов и др.).

В мае 1991 г. был представлен проект Закона "Об основных началах разгосударствления и приватизации предприятий". Готовился он в закрытом порядке, все попытки организовать обсуждение в печати или хотя бы в руководящих органах КПСС были блокированы (этого не могли добиться даже консервативные члены Политбюро). На заседании Комитета по экономической реформе ВС СССР, где обсуждался законопроект перед вынесением на голосование в ВС, не были заслушаны даже эксперты, которым премьер-министр поручил анализ проекта. Уже действовало "революционное право".

Небольшая дискуссия возникла лишь в связи с тем, что законопроект открывал легальный путь для передачи большой части предприятий теневым и криминальным организациям. Часть экономистов активно поддерживала эту идею как чуть ли не главный способ оживления экономики. Юристы предупреждали, что преступный капитал создает совершенно особый олигархический уклад, из которого не может вырасти здоровая рыночная экономика. Кроме того, преступный капитализм всегда будет антигосударственным (мягкие проявления этого вывоз капитала за границу и неуплата налогов) [Исаев И.А. История государства и права России / Учебник для юридических вузов. Изд. 3-е перераб. и доп. – М.:Юристъ, 1996. С.512- 514 ].

Закон был проведен через голосование в ВС СССР практически без прений (возразить, причем только с места, смог лишь депутат Л.И. Сухов, таксист с Украины). Группа "Союз" равнодушно отнеслась к прохождению Закона: считалось, что общенародный характер собственности на промышленные предприятия есть конституционная норма, и для приватизации требуется предварительное внесение изменений " Конституцию СССР, для которых сторонники Закона не смогут собрать необходимых 2/3 голосов. В момент принятия Закона оказалось, что статья о характере собственности была давно исключена из Конституции СССР без обсуждения, среди множества мелких поправок. Еще более радикальный закон был принят в ВС РСФСР (на деле и он не выполнялся, приватизация проводилась по Указу Президента) [Леонов С В Советская государственность: замыслы и действительность // Вопросы истории. 1998, № 1.].

Закон о приватизации по сути ликвидировал не только советскую хозяйственную систему, но и в целом общественный строй (дело было еще глубже – это был поворот на иную, нежели прежде, цивилизационную траекторию). Все экономические, социальные и культурные последствия этого шага, ставшие очевидными через 3-4 года, были точно предсказаны экспертами в мае 1991г.

Выводы

1. С 1970-х годов наступил период относительно стабильного существования госпартноменклатуры. Пленумы ЦК по-прежнему собирались дважды в год, но становились все более краткими и формальными, а главное, они не оказывали существенного влияния на решение вопросов, как во внутренней, так и во внешней политике.

2. Увеличение аппарата управления привело к тому, что он стал самым большим (за исключением китайского) бюрократическим аппаратом в мире. К середине 80-х гг. в нем работало около 18 млн. человек.

3. В апреле 1985 г. в СССР была провозглашена концепция обновления советского общества, демократизации государственной власти. Это требовало создания новой модели государственного управления, совершенствования системы управленческой деятельности, создания и претворения в жизнь новых концепций государственного строительства.

4. В 1988 г. через так называемую конституционную реформу была изменена структура верховных органов власти и избирательная система. Был учрежден новый высший законодательный орган – Съезд народных депутатов СССР, который собирался один раз в год. Он избирал из своего состава Верховный Совет СССР, Председателя и первого заместителя Председателя ВС СССР.

5. В рамках перехода к "экономическим методам управления" и полному хозрасчету предприятий было проведено радикальное изменение всей структуры управления.

6. В 1988-1989 была отменена монополия внешней торговли. С 1 января 1987 г. право проводить экспортно-импортные операции было дано 20. министерствам и 70 крупным предприятиям.

7. В марте 1990 г. был принят закон "Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР". Вместо обычного для советской системы "коллегиального главы государства".

Кризис государственного аппарата, как таковой, вытекал из существовавшей в 1985-1991гг. модели общества: его неизбежность была очевидна. Но власть не желала реформировать государство, делая обвал неминуемым. Только в конце 80-х годов, с приходом к власти М. С. Горбачева были проведены серьезные преобразования: провозглашена гласность, введены элементы частной собственности. Но нерешительность и непоследовательность в проведении реформ, а, главное, нежелание полностью отказаться от курса на построение социализма только усугубляло экономическое положение, требовавшее срочных мер по стабилизации. Наличие догматической идеологии все больше и больше не устраивало общество, но сама советская власть по сути своей была догмой, и если бы пришлось ввести свободу слова, многопартийность, демократические выборы и прочие основы правового общества, то это бы являлось самоубийством для существующего режима, который опирался на аппарат подавления свободомыслия и существовал в искусственных условиях, противоречащих здравому смыслу. Поэтому кончина советской власти в результате переворота была лишь вопросом времени, что, наконец, и случилось в 1991 году. Этот момент можно считать новой точкой отсчета в истории нашей страны, так как в то время были введены частная собственность, рыночные отношения и другие необходимые атрибуты капиталистического общества.

Литература

1. Андреев В. К, Метаморфозы права собственности в России и Союзе ССР (1917-1992 гг.) // Государство и право. 1995. № 3.

2. Афанасьев. Советское общество: возникновение, развитие и исторический финал. Т. 2. – М., 2007.

3. Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. – Ростов-на-Дону, Феникс 2005

4. Игнатова В. Г. История государственного управления России Ростов н/Д: Феникс, 2002.

5. Каpа-Муpза Сергей История государства и права России. М.: Издательство Былина, 1998

6. Леонов.С.В. Советская государственность: замыслы и действительность // Вопросы истории. 1998, № 1.

7. Родюков Павел Кризис в России: история возникновения и пути выхода //МИЖ N3, май-июнь 1999

8. Сафонов К.Е. Кадровая политика и эффективность профессиональной структуры государственных служащих.– М.,2001.

9. Титов Ю.П. История государства и права России. – М.,Юристъ 1997

10. Чистякова О. И. История отечественного государства и права: Учебник: В 2 ч., Ч. 2/ О. И. Чистякова – М.: "Право", 1997

11. Шорникова М. Е. История развития правовых принципов и методов отбора, оценки, аттестации персонала как важнейший элемент системы управления персоналом // Новые промышленные технологии. М.: Изд-во ЦНИЛОТ, 2006

12. Волошина В. Ю. Советский период российской истории (1917 – 1993 гг.)