Государственная региональная политика России

Государственная региональная политика России.

Статьи по теме
Искать по теме

Россия – государство с обширным и разнородным пространством. Поэтому задачи региональной политики всегда стояли перед властями, хотя осмысливались в совершенно различных системах идеологий и практик повседневного управления по-разному.

Каждый регион России имеет присущие ему природные ресурсы, особенности их размещения, национальные и исторические черты, свою структуру хозяйства, уровень экономического развития, специализацию.

Каждый регион занимает определенное место в хозяйственном комплексе страны, составляя в то же время единое экономическое целое с другими регионами.

Содержание региональной политики государства способствует стимулированию динамичного развития регионов.

Цели и задачи государственной региональной политики РФ

Несмотря на большое число публикаций по проблемам управления экономикой страны и ее территорий, в научных исследованиях последних лет общепринятых определений многих терминов до сих пор не существует.

Прежде всего, представляется необходимым определить нашу точку зрения в отношении понятий "государственное региональное управление" и "региональная политика".

В большинстве научных работ, посвященных государственному управлению социально-экономическим развитием, под этим процессом понимают практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на хозяйствующие субъекты в целях обеспечения экономического роста и нормальных условий хозяйствования, стабильности, социальной сбалансированности и экономической безопасности. Когда объектом управления является определенная территория (регион), используется термин "государственное региональное управление", под которым обычно понимаются управляющие воздействия органов государственной власти на социально-экономическое, политическое и экологическое развитие отдельных территорий. При этом к числу органов государственной власти относятся управляющие структуры как федерального, так и регионального уровня.

В зарубежной литературе такого рода управление называется региональной политикой. С началом этапа реформирования в исследованиях российских ученых, в законодательных и нормативных документах также стало широко использоваться это определение.

В советской экономике понятие региональной политики в официальных документах практически не использовалось, встречалось редко, в основном в научных работах, посвященных государственному территориальному управлению страны.

Так, Н. Н. Некрасов отмечал, что главным направлением региональной политики Советского государства является планомерное развитие экономического потенциала всей системы регионов, отвечающее экономическим и политическим задачам страны в целом с учетом интересов каждой союзной республики.

Содержательный смысл региональной политики должен, прежде всего, определяться, исходя из того факта, что это один из важнейших видов управления, а, следовательно, его сущность состоит в реализации управляющих воздействий на различные социально-экономические процессы, происходящие на региональном уровне. Что касается интересов, то их гармонизация является результатом правильной региональной политики, т. е. это одна из основных целей государственного регионального управления.

В настоящее время под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации. Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации обозначены внутренняя, внешняя, финансовая, денежная и кредитная, культурная, образовательная, научная, пенсионная и другие виды политики страны. Упоминания о региональной политике в основном законе государства нет. В стране отсутствует также базовый закон "О региональной политике в Российской Федерации", который позволил бы разграничить региональную и национальную политику во всех сферах экономической и социальной жизни.

Региональная политика – система мер, направленных на регулирование развития регионов ради достижения заданных целей. Важно учитывать, что региональная политика "субъективна" и динамична. Собственно региональная политика – это политика, проводимая в отношении регионов федеральными властями. Ее сутью является частичное перераспределение ресурсов между регионами в целях сглаживания территориальных различий и на этой основе оптимизации территориальной структуры общества.

Основными элементами региональной политики являются следующие:

Совершенно очевидно, что сердцевина региональной политики – реализация экономических целей и задач государственной власти, даже в том случае, когда речь идет о внеэкономической сфере, механизм обеспечения, например, необходимых социальных или экономических стандартов неизбежно "упирается" в финансово-экономические рычаги. Таким образом, прелагаемое ниже структурирование региональной политики с точки зрения ее направленности носит в известной степени условный характер.

Экономическая политика. Необходимость смягчения региональных экономических диспропорций, а в ряде случаев – и достижения регионального экономического равновесия характерна для всех стран, как процветающих, так и входящих в известный список ООН наиболее развитых стран мира. Механизм осуществления этих целей весьма развит и включает государственную финансовую помощь, привлечение местных ассигнований, в том числе частного капитала, законодательные мероприятия, финансовые ограничения, штрафные санкции и т.п. Разумеется, типичный обобщающий опыт региональной экономической политики не исключает применение таких лишь частных случаев и форм регулирования или комбинированного использования сразу нескольких мер.

Социальная политика. В поле ее зрения находятся процессы и формы организации жизни моделей и общественного производства с точки зрения условий труда быта и отдыха и развития личности вообще. Социальные различия в жизни населения большинства государств колоссальны. Отсюда поиск путей выравнивания уровень жизни между различными регионами и типами населений (особенно между городом и селом), а также общее улучшение качества социальной среды составляет суть региональной социальной политики. Поскольку грани в обществе весьма условны, объекты и процессы, имеющие отношения к региональной социальной политике, требует интегрального подхода, включающего экономические, социальные и иные оценки. В этой в связи предлагается экономическую и социальную политику различать не по объектам проследования, а по поводу и по конечному результату.

Демографическая политика. Строго говоря, демографическая политика является необходимым ингредиентом социальной политики, однако настолько специфическим, что в литературе получила самостоятельный статус. Она означает активное вмешательство государства как естественное, так и в механическое движение населения с целью достижения специфических для регионов целей.

В федеративных и полиэтнических странах демографическая политика нередко носит дуалистический характер: в одних регионах она направлена на повышение рождаемости и естественного прироста населения, в других – на ограничение рождаемости и естественного прироста. Реализация региональной демографической политики с "разновекторной" направленностью в рамках многонациональных стран (в том числе в России) таит в себе опасность межэтнических и межконфессиональных коллиций и связана с большими трудностями.

Экистическая политика (поселенческая). Как известно, экистикой называется теоретический раздел геопланироваки – науки об эффективном использовании территории (территориальных ресурсов) конкретного региона путем оптимального размещения производств, коммуникаций и мест расселения с учетом природных, экономических, архитектурно-строительных и инженерно-технических факторов и условий. Ограниченность территории многих западноевропейских государств понуждают их правительство и органы местного самоуправления уделять особое внимание вопросам рационального использования земельных участков как городской, так и сельской местности. Широко используются финансово-экономические рычаги (дифференцированная плата за землю, налоговые коэффициенты и т.д.) и административно-правовые санкции.

Обширность территории Российской Федерации подчас порождает иллюзию меньшей актуальности проведения здесь активной экистической политики в сравнении с небольшими по размерам странами. Между тем, именно в России, с ее обширными пространствами, осуществление дальновидной, научно обоснованной поселенческой политики способно с экономить колоссальные средства.

Экологическая политика. Усиливающаяся концентрация производства, диктующая объективными потребностями его развития, урбанизация и скученность населения, широкое применение синтетических материалов, которые не могут быть трансформированы природой, привели к резко возрастающей нагрузке на окружающую среду. Опаснейшее нарушение естественного круговорота веществ и энергетических потоков в биосфере, а также повреждение ее регенерационных механизмов поставили человечество фактически на грань глобального коллапса. При этом становится очевидным, что прежние природоохранные действия типа "латания и штопанья дыр" уже не в состоянии сколько-нибудь надежно улучшить ситуацию: нужны принципиально новые подходы, основанные на тесном союзе науки и практики.

Ясно, что детериорация (то есть ухудшение качества окружающей среды) носит ярко выраженный региональный характер, что связано кА с различиями в хозяйственной специализации стран и регионов, так и не одинаковыми возможностями государств регулировать качество окружающей среды. В этой связи проведение целенаправленной региональной политики становиться императивом.

Научно-техническая политика. В сферу региональной научно-технической политики попадают условия и факторы размещения центров научных исследований, взаимосвязи между местами концентрации научно-исследовательских и конструкторских разработок и размещением производительных сил, территориальные формы соединения науки и производства (в том числе технополисы и технопарки), региональные перемещения научных кадров (в том числе утечка мозгов) и т.п.

Структурирование региональной политики может производиться иначе: все зависит от критерия, положенного в его основу. Так иногда различают следующие виды:

1. по целям (политика выравнивания уровней развития регионов, максимальное использование местных ресурсов и т.д.);

2. по механизму (автоматическая, то есть распределение по формуле; проблемная, то есть – по спецпрограммам; целевая,

то есть – по конкретным регионам);

3. по средствам (финансовая – помощь, льготы, штрафы и т.д.; административная – разрешения и запреты; инфраструктурная – сооружение дорог, мостов и т.д.);

4. по адресату (региональные власти, фирмы, организации, отдельные граждане) и т. д.

Основными целями региональной политики в Российской Федерации являются:

1. обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;

2. обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;

3. выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

4. предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

5. приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

6. максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

7. становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.

Реализация региональной политики в РФ

В условиях федеративного устройства государства и самостоятельности местного самоуправления особого внимания заслуживают механизмы управления социально-экономическими процессами на федеральном, региональном и местном уровнях, обеспечивающие единство целей, задач и действий всех органов публичной власти. Это потребует решения задачи совершенствования федеративных отношений и местного самоуправления, прежде всего, путем завершения разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления и выстраивания системы их надлежащего исполнения. Это позволит в значительной мере реализовать еще одну стратегическую цель региональной политики – формирование эффективного и компактного государства.

К настоящему времени в Российской Федерации, в основном, создана нормативно-правовая база для обеспечения сбалансированного развития субъектов РФ и эффективной реализации принципов государственного устройства. В целом, разграничены полномочия между различными уровнями власти, упорядочено бюджетное устройство и сформированы правила межбюджетных отношений, закреплены правовые основы осуществления территориального планирования, началось внедрение механизмов повышения эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Однако процесс разграничения полномочий между различными уровнями власти в соответствии с законодательно установленными принципами и организации их эффективного исполнения до конца не завершен. Достаточно большой круг властных полномочий, оказывающих существенное влияние на социально-экономические процессы и инвестиционный климат в регионах, осуществляется территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. К ним относятся лицензирование установленных видов предпринимательской деятельности, большая часть всех осуществляемых на территориях контрольно-надзорных полномочий, предоставление государственных услуг в сфере образования, здравоохранения и других сферах, управление государственным имуществом и природными ресурсами, государственный учет недвижимого имущества, государственная регистрация прав на него, осуществление всех видов правоохранительной деятельности.

Численность работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти превышает совокупную численность работников органов исполнительной власти субъектов РФ и администраций муниципальных образований. Количество этих органов различной ведомственной принадлежности – более сорока в каждом субъекте РФ.

В то же время отсутствует эффективный механизм координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, направленный на комплексное социально-экономическое развитие регионов, создание благоприятных инвестиционных условий. Отсутствует также механизм ответственности территориальных органов за исполнение возложенных на них полномочий. Их преобладающему влиянию на социально-экономическое развитие регионов не корреспондирует система оценки их деятельности с точки зрения вклада в социально-экономическое развитие субъектов РФ.

Единственный механизм, направленный на обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ предусмотрен Указом Президента РФ от 2.07.2005 №733 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" и принятым в его исполнение постановлением Правительства Российской Федерации от 5.12.2005 №725 "О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти".

Однако этот механизм на практике оказался малоэффективным. Соотношение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ по координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и полномочий руководителей федеральных органов исполнительной власти по руководству указанными территориальными органами не определено, что создает возможность постановки территориальным органам федеральных органов исполнительной власти взаимоисключающих задач и влечет размывание ответственности соответствующих руководителей.

Одним из эффективных путей решения этой проблемы является проводимая в настоящее время работа по передаче исполнения полномочий федеральных органов исполнительной власти органам государственной власти субъектов РФ с определением механизмов ответственности последних за надлежащее исполнение переданных полномочий и конечные результаты работы по социально-экономическому развитию субъектов РФ. Однако этот процесс неоправданно затянулся, а принимаемые решения нередко являются результатом избыточных компромиссов с узковедомственными интересами федеральных органов исполнительной власти.

В ряде случаев органам государственной власти субъектов РФ передана только часть полномочий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в соответствующей сфере без упразднения указанных территориальных органов. Это не проводит к достижению желаемого результата – повышению ответственности региональных и местных руководителей за социально-экономическое развитие субъектов РФ и муниципальных образований, уменьшению административного давления на бизнес, сокращению бюджетных расходов на содержание органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Требуют последовательного решения проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Этот инструмент должен и может сыграть важную роль как в социально-экономическом развитии регионов, так и в политическом развитии страны, вовлечении граждан в управление делами государства.

Однако процесс практической реализации общих принципов организации местного самоуправления неоправданно затянулся. Более того, в результате отступления на переходный период от ряда требований федерального закона к механизму построения и функционирования местного самоуправления преимущественно на уровне муниципальных районов отправление полномочий по вопросам местного значения на уровне поселений практически прекращено.

К настоящему времени сформированные уже более 2 лет назад органы местного самоуправления 78% поселений передали полномочия по вопросам местного значения органам местного самоуправления муниципальных районов и самоустранились от исполнения возложенных на них обязанностей. В результате сложилось положение, когда значительная часть муниципальных органов продолжает осуществлять бюджетные расходы на собственное содержание, не выполняя возложенные на них законами общественно полезные функции.

Важнейшим инструментом влияния на социально-экономическое развитие субъектов РФ является развитие на их территориях федеральной производственной и социальной инфраструктуры. Однако в настоящее время применение данного инструмента не позволяет достичь должного эффекта, прежде всего, в силу отсутствия целостной системы стратегического планирования развития общественной инфраструктуры.

Для достижения целей региональной политики в Российской Федерации в долгосрочном периоде необходимо решить следующие задачи:

1. рациональное размещение федеральной производственной и социальной инфраструктуры с учетом конкурентных преимуществ регионов;

2. переход к новым принципам применения финансово-бюджетных инструментов региональной политики;

3. внедрение механизмов, обеспечивающих дополнительные стимулы к повышению эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по развитию территорий;

4. завершение разграничения и организация эффективного исполнения полномочий федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления путем передачи осуществления субъектам РФ полномочий, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие субъектов РФ, и совершенствования механизмов исполнения полномочий;

5. реализация в полном объеме общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Федеральные программы регионального развития, принципы их разработки и проблемы реализации.

Разработка и осуществление федеральных целевых программ развития регионов занимают одно из важнейших мест в достижении целей государственной региональной политики.

Государственным документом, в котором закреплены эти цели, является Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. №803 "Об основных направлениях региональной политики в Российской Федерации". К числу целей российской региональной политики в этом документе отнесены:

1. укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;

2. содействие развитию и укреплению экономической реформы, формированию во всех регионах многоукладной экономики, становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;

3. сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения, рационализация систем расселения;

4. достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение жизнеспособности региональной экономики.

Нетрудно видеть, что все перечисленные цели имеют прямое отношение к решению проблемы региональной асимметрии.

Федеральные целевые программы регионального назначения, направленные на решение проблем конкретных регионов, призваны тем самым способствовать и достижению названных выше общих целей региональной политики. При этом особая роль федеральных целевых программ развития регионов в решении задач, связанных с межрегиональной асимметрией, определяется тем, что, в отличие от других инструментов региональной политики, используемых для этих целей (трансферты, дотации, субвенции, бюджетные ссуды и кредиты из федерального бюджета, государственная поддержка завоза грузов в районы Крайнего Севера, компенсация тарифов за электроэнергию регионам Дальнего Востока), программы имеют ту принципиальную особенность, что они в силу своего преимущественно инвестиционного характера нацелены на решение не столько текущих, столько стратегических задач реформирования региональной экономики, ее структурной перестройки на основе инвестиционных процессов. Таким образом, по крайней мере по своему замыслу, они направлены на радикальное решение проблем межрегиональной асимметрии, имея целью не только преодоление ее последствий, но и противодействие ряду факторов, ее порождающих.

Радикальное же решение проблем межрегиональной асимметрии, на наш взгляд, возможно лишь при увеличении экономического и соответственно финансового и налогового потенциала регионов и страны в целом, чтобы все большую часть проблем регионов они могли бы решить собственными силами, а федеральный бюджет мог бы увеличить абсолютные размеры помощи тем районам, собственный потенциал которых пока не достаточен для самостоятельного развития. Именно на это нацелены федеральные целевые программы развития регионов.

Если отвлечься от конкретных особенностей каждой из этих программ, то генеральной их целью, общей для всех до сих пор разработанных и реализуемых программ, является определение и осуществление комплекса мер, обеспечивающих преодоление кризиса и формирование эффективной региональной экономики, главным образом, на основе ее структурной перестройки, и решение социальных задач в регионе.

Структурные сдвиги в промышленности регионов постоянно происходят под воздействием рыночных факторов, позитивно или негативно влияющих на динамику производства на конкретных предприятиях, в результате чего индустриальная структура региональной экономики постоянно адаптируется к современным условиям.

Вместе с тем эта адаптация осуществляется с большими трудностями при низкой инвестиционной активности и сниженном уровне производства, что не решает проблемы безработицы, недостаточной налогооблагаемой базы регионов, повышения технического уровня и эффективности производства, осуществления необходимых социальных программ. Сами процессы структурной перестройки в этих условиях не отличаются стабильностью, чрезмерно зависят от текущей конъюнктуры, и не всегда соответствуют долговременной стратегии социально-экономического развития страны.

Надо учитывать также малую инвестиционную активность коммерческих банков и частных инвесторов в реальном секторе экономики, ограниченную к тому же вложениями в небольшие, быстро окупаемые проекты. Крупные же инвестиции в стратегически важные мероприятия с долгосрочным эффектом, особенно в кризисных регионах, могут осуществляться, как правило, лишь с государственным участием.

В связи с этим возникает необходимость, особенно в регионах с наиболее острыми социальными, экономическими и экологическими проблемами, использовать различные формы регулирующего воздействия на процессы структурной перестройки экономики со стороны федеральных и региональных органов управления, и в том числе программно-целевой метод, позволяющий в принципе обеспечить комплексное решение региональных проблем, учесть все многообразие факторов, определяющих динамику регионального развития, расширить временной горизонт для осуществления программных мероприятий, предусмотреть хотя и более долговременные и дорогостоящие мероприятия (например, по структурной перестройке), но зато обеспечивающие коренное улучшение ситуации в экономике и социальной сфере конкретного региона, гораздо более радикальное решение его проблем.

Как показал опыт России, другие названные выше инструменты региональной политики, решая, хотя и жизненно важные, но текущие задачи, не способны обеспечить радикального изменения социально-экономической ситуации в региональном развитии: территориальная дифференциация за годы реформ не уменьшилась, а возросла. На возможное возражение, что действовавшие в эти годы федеральные целевые программы тоже не изменили ситуацию, можно ответить, что подавляющее их большинство находится на начальной стадии осуществления, а выделяемые и привлекаемые для них ресурсы далеки от намечавшихся масштабов. Данная выше принципиальная оценка программно-целевого метода и его возможностей от этого не меняется.

Выводы:

Региональная политика – составная часть государственного регулирования; комплекс законодательных, административных и экономических мероприятий, способствующих наиболее рациональному размещению производительных сил и выравниванию уровня жизни населения.

Региональная политика охватывает все важнейшие отрасли материального производства, занятость населения, размещение сферы обслуживания, стимулирование туризма и т.д.

Главная цель региональной политики заключается в сглаживании наиболее острых социальных и экономических диспропорций между отдельными районами страны.

Методы проведения региональной политики:

- выделение "нуждающихся" районов, по отношению к которым государство должно проводить региональную политику;

- "реанимация" депрессивных районов,

- "стимулирующая" политика,

- "компенсирующая" политика.

Меры региональной политики в депрессивных и нуждающихся районах страны предусматривают:

- прямую финансовая помощь;

- займы на выгодных условиях и налоговые льготы;

- создание за счет государства производственной и социальной инфраструктуры;

- размещение государственных заказов;

- политика направления в необходимое русло миграционных потоков населения.

Литература

1. Вартумян А.А. Региональная политика в Российской Федерации // Учебные записки № 2 2004 С.124

2. Ватрушин П.О. Основы законодательной базы реализации региональной политики РФ // Российский бизнес журнал № 6 2008 С23 ( Выпуск в Ростове -на – Дону)

3. Данилин B.C., Смирнов С.Н., Яковлев А.А. Региональный аспект формирования и реализации целевых программ/ "Методы обоснования перспектив развития регионов". Сборник докладов. Материалы Всероссийской научной – практической конференции. Москва, 27-28 мая 2004 г./ М.: СОПС, 2004. с.112-121

4. Дульщиков Ю.С. Региональная политика и управление. – М.: Изд-во РАГС, 2007

5. Ирина Петрухина, Людмила Пономарева Региональные бюджеты ПФО протянули руку помощи льготникам // Фармацефтический Вестник 2009

6. Колесникова О.Н., Чуканова Т.В. Проблемы реализации государственной региональной политики //

7. Морозова Т.Г. Региональная экономика. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009

8. Морозова Т.Г. Региональная экономика. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009

9. направления и механизмы реализации //Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия "Экономика", 2005, №1 С 78

10. ПФО: Вектор инвестиционных процессов // Промышленник России № 4 2009, С 77

11. Региональная политика РФ требует незамедлительных решений // №41-42 (477-478) от 17.10.2008

12. Селиверстов В. Е. Две модели региональной политики // Всероссийский экономический журнал №4 2008 С 45

13. Серебрякова Л. А. Региональная политика: сущность, основные

14. Уткин Э. А., Денисов А. Ф. Государственное и региональное управление. – М.: Эксмо, 2008

15. Штульберг Б. М., Введенский В. Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. – М.: Гелиос АРВ, 2008.