Государственная культурная политика

Культурная политика в современном государстве

Статьи по теме
Искать по теме

Культурная политика

Культура – это исторически сложившийся уровень развития общества, выраженный в типах и формах реализации творческих сил и способностей человека, а также в создаваемых людьми культурных ценностях. Отрасль культуры призвана сохранять исторические, национальные памятники культуры, пополнять копилку культурных достижений в области литературы, искусства, художественного творчества, музыки, живописи, скульптуры, зодчества, приобщать людей к творениям культуры, воспитывать культурного человека, проводить исследования в области культуры.

Культурные ценности – нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, мир символики, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты. В соответствии с действующим законодательством в Российской Федерации допускаются все формы собственности на культурные ценности, здания, сооружения, имущественные комплексы, оборудование и другое имущество культурного назначения.

Культурное наследие – это материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности народов, их вклада в мировую цивилизацию. Культурное наследие народов РФ, в том числе культурные ценности, хранящиеся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, картинных галерей, в ассортиментных кабинетах предприятий художественной промышленности и традиционных народных промыслов, включая помещения и здания, где они расположены, не подлежат приватизации. Приватизация других объектов культуры допускается в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации, при условии сохранения культурной деятельности в качестве основного вида деятельности, сохранения профильных услуг, организации обслуживания льготных категорий населения.

Культурные блага – услуги, предоставляемые юридическими и физическими лицами для удовлетворения гражданами своих культурных потребностей.

Право человека и гражданина на пользование достижениями культуры, провозглашенное в ст. 27 "Всеобщей декларации прав человека" закреплено в Конституциях многих стран. При этом "… для расцвета основных ценностей и достоинств личности необходимо участие как можно большего числа людей и ассоциаций в максимально разнообразных и свободно избранных культурных мероприятиях".

Способность удовлетворять социально-значимые потребности тесно связана не только с уровнем спроса на тот или иной продукт культурной деятельности, но и с ресурсными возможностями (материальными, трудовыми, финансовыми) организаций культуры и искусства. Здесь речь идет об экономическом аспекте их функционирования. Он предполагает определенный организационно-правовой статус организаций культуры и искусства, наличие материально-технической базы, источников финансирования, механизмов планирования, ценообразования и пр.

Политические и социально – экономические перемены, происшедшие в России в последнее десятилетие, выдвигают экономический аспект деятельности организаций культуры на передний план. Время, когда экономическая сторона в их работе практически отрицалась, безвозвратно прошло. Важной особенностью современного этапа развития сферы культуры является, на наш взгляд, ее значительная реструктуризация. В ней наряду с традиционными видами учреждений культуры и искусства (театрами, музеями, библиотеками и т.п.) прочное место заняли высокодоходные новые отрасли: кабельное и спутниковое телевидение, производство аудио- и видеопродукции, рекламный и модемный бизнесы, антреприза, игровой бизнес, шоу-бизнес, туризм.

Эти организации качественно изменили традиционное представление о характере социально-культурной деятельности. Сфера культуры и искусства во всем мире рассматривается не только как производитель и хранитель культурных ценностей, но и как важный сектор экономики, обеспечивающий рост занятости, развитие наукоемких отраслей, значительный приток доходов и налоговых платежей в государственные бюджеты.

В настоящее время в сфере культуры функционируют организации, для которых экономический приоритет является естественным. При этом их деятельность также базируется на культурных потребностях населения, как правило, в области организации отдыха и развлечений. Социально – экономическая характеристика функциональной роли организаций культуры определяется, приоритетом экономического аспекта их деятельности. Только государство своей политикой способно регулировать этот процесс" активно поддерживая те организации, в которых приоритетом выступает "содержательная" сторона.

Канадские ученые Г, Шартран и К. Маккафи еще в 1985 году, анализируя опыт государственной культурной политики в разных странах, пришли к выводу о существовании как минимум четырех концептуальных установок государства по отношению к культуре: "архитектора", "вдохновителя", "инженера" и "патрона".

Государство в роли "архитектора" поддерживает и финансирует любые проявления культуры. Культурная политика при этом выступает частью всей социальной политики, а ее целью становится общее улучшение благосостояния народа.

Выступая в роли "вдохновителя" государство стимулирует частные или коллективные вложения в культуру, а его финансовая поддержка осуществляется в форме встречных субсидий.

Роль "инженера" становится возможной для государства лишь в том случае, если он является единственным собственником материальной базы культуры, в этом случае культурная политика связывается и направляется на цели воспитания и образования.

Роль "патрона" предполагает максимальную отстраненность государственных чиновников от вмешательства в творческие процессы, от распределения государственных субсидий некоммерческим организациям культуры.

Культурная политика государства – это выработка обоснованных приоритетов, связанных с возрождением и развитием отечественной культуры, а также разработка системы административно-правового и экономического регулирования, стимулирующей организации культуры в направлениях социально-культурной деятельности, наиболее значимых для духовного развития общества.

Наличие многообразия культурных потребностей общества, социальных групп, отдельных индивидов, формирующих спрос на определенные услуги, определяет появление достаточно разнообразных типов организаций культуры. Как уже было отмечено выше, специфика производства "культурного продукта" заключается в ряде случаев в отсутствии временной дистанции между ним и процессом потребления. Поэтому для сферы культуры характерно то обстоятельство, что реализация услуг возможна только при наличии соответствующих учреждений, способных их предоставлять.

Наиболее полно из имеющихся источников сфера культуры была представлена в работе И.Е. Дискина. Он выделил 18 видов учреждений, осуществляющих производство и реализацию продуктов, а также три вида предприятий, участвующих в создании материально-технической базы, культуры. Учитывая актуальность вопроса, приведем данный перечень полностью:

- культурно-просветительные учреждения (клубы, библиотеки, музеи, парки, зоопарки, досуговые центры);

- выставочные залы;

-театрально-зрелищные организации (театры, концертные организации, цирки);

- учебные заведения внешкольного эстетического образования (детские музыкальные, художественные школы, школы искусств, хореографические школы);

- высшие и средние специальные учебные заведения (консерватории, институты культуры, кинематографии, хореографические училища);

- киносеть (кинотеатры, киноустановки, видеотеки);

- базы и конторы проката;

- киностудии;

- издательства;

- редакции газет и журналов;

- предприятия полиграфической промышленности;

- учреждения книжной торговли и "Союзпечати" (ныне "Роспечать");

- телеграфные и информационные агентства;

- редакции радио и телевидения;

- радиодома;

- телестудии и телевизионные технические центры;

- студии звукозаписи;

- предприятия по производству компакт-кассет и компакт-дисков. Кроме того, к сфере культуры и искусства были отнесены:

-специализированные реставрационные предприятия и мастерские;

- предприятия по производству киноаппаратуры, музыкальных инструментов, свето- и звукотехники, аттракционов, специализированного технологического оборудования для оснащения

В связи с новыми явлениями в сфере культуры и досуга данный перечень можно дополнить. Принципиально важным представляется включить в него:

- организации туризма и экскурсионного обслуживания;

- новые организации шоу-бизнеса;

- организации игрового и игрового бизнеса;

- модельные агентства;

- рекламные мастерские и агентства.

Кроме того, в группу высших и специальных учебных заведений следует включить институты театрального и циркового искусства, а в группу предприятий, создающих производственные и информационные средства культуры, – фирмы по выпуску игровых автоматов, компьютерных технологий, оборудования для казино. Предприятия народных художественных промыслов следует, видимо, дополнить сувенирным производством.

Не менее важным представляется рассмотрение возможных подходов к классификации организаций культуры. В качестве основания классификации могут быть положены следующие признаки:

1. Форма собственности.

2. Вид продукта (результат труда).

3. Основные направления деятельности (функциональный признак).

4 Способ хозяйственной деятельности.

Рассмотрим предложенные признаки более подробно.

1. Классификация по формам собственности. В настоящее время, классифицируя организации культуры по форме собственности, выделяют организации, являющиеся:

- федеральной собственностью или собственностью субъектов Российской Федерации;

- муниципальной собственностью;

- частной собственностью юридических и физических лиц.

2. Классификация по виду продукта (результату деятельности). Используя данный признак классификации организаций субъектов культуры, можно выделить организации:

а. производящие материальные продукты;

б. оказывающие материальные услуги;

в. предоставляющие услуги, имеющие возможный материальный (в том числе финансовый результат);

г. предоставляющие преимущественно нематериальные услуги;

д. осуществляющие преимущественно торговлю предметами и средствами культуры.

К первой подгруппе относятся; театры, музеи, филармонии, выставочные залы, клубы, центры досуга.

Ко второй – внешкольные учебные заведения эстетического образования" средние специальные и высшие учебные заведения.

К третьей – библиотеки, архивы, рекламные и информационные агентства.

В четвертую группу следует включить художественные салоны и магазины, антикварные магазины и лавки; магазины по продаже музыкальной техники, дисков и кассет: книжной торговли и т.п.

Следует отметить, что классификация организаций по данному признаку и их отнесение к той или иной группе (или подгруппе) предполагает выделение основного продукта, ибо для многих организаций данной сфера характерным является разнообразие продуктов, особенно в области оказания услуг.

Так, например, музеи могут быть отнесены к группе "б" – если имеют реставрационные мастерские, способные осуществлять сторонние заказы, к группе "д" – если осуществляют торговлю сувенирной продукцией, каталогами, буклетами и пр. Преобладание культурно-пресветительной деятельности музеев (собирание коллекций, организация экспозиций и выставок, методическая работа, проведение экскурсий" организация лекториев) позволяет относить их к группе "г".

Г.Л.Тульчинский выделяет следующие виды социально-культурной деятельности: искусство, творческая (художественная) деятельность, исполнительство, концертная деятельность, развлечения, досуг, этнографические искусства и ремесла, детское творчество, любительство. Г.М.Галуцкий – культурное просвещение; театрально-концертную и цирковую деятельность; кино- видеозапись и тонзапись; изобразительное и декоративно-прикладное искусство; реставрационную деятельность; историко-архивную деятельность и краеведение; радио- и телевещание.

Представляется, что для целей государственного регулирования перечисленные выше направления социо-культурной деятельности можно укрупнить, выделив только две группы:

- культурное просветительство и божественное творчество;

- отдых и развлечения.

Подобное укрупнение целесообразно, если принять во внимание, с одной стороны, наиболее значимые функции организаций культуры, с другой – наиболее важные культурные потребности населения, которые они призваны удовлетворять. При этом под культурным просветительством подразумевается деятельность архивов, библиотек, лекториев, образовательная деятельность различных специальных учебных заведений, соответствующая клубная работа, некоторые виды; познавательного туризма.

Под художественным творчеством – деятельность учреждений искусств (театров, концертных организаций, филармоний, цирков), творческую деятельность профессиональных художников, скульпторов, мастеров художественных народных промыслов, любительское творчество (детей, подростков, взрослых) и пр.

Данный подход, возможно, носит не всеобщий характер, однако, подобное разделение представляется важным. Значимость функций, взяты за основу классификации, может быть по-разному оценено как государством, иметь разные механизмы регулирования, так и потребителями.

4. Классификация по способу хозяйственной деятельности. Данный признак в классификации организаций культуры чрезвычайно важен для понимания определенных различий в экономическом механизме, специфики финансово-хозяйственной деятельности, обусловленных приоритетом экономического или содержательного аспектов. Сегодня различают:

- коммерческий тип хозяйствования;

- некоммерческий тип хозяйствования.

Эта классификация, позволяет относить конкретные организации культуры к определенному типу хозяйственной деятельности, обусловленному преобладающими целями и задачами.

Коммерческий тип хозяйствования основан на принципах рыночной экономики; главная цель при этом – извлечение прибыли из производства и реализации конкретного продукта, Достижение значимого экономического эффекта является определяющим при формировании основных направлений деятельности, ценовой политики, финансового планирования и прогнозирования. Содержательная же сторона, т.е. социально-культурная значимость неизбежно уходит на второй план, и, в конечном счете, определяется потребительским спросом на конкретный продукт (товар или услугу).

Некоммерческий тип хозяйствования обусловлен преобладанием иерархии целей содержательного аспекта деятельности: сохранение художественных ценностей и традиций, поддержание престижа нации, государства, города; эстетическое и нравственное воспитание населения, в особенности детей и подростков; развитие искусства и других видов культурной деятельности как самоценных областей общественной жизни. Некоммерческий тип хозяйствования слабо увязывается с рыночными интересами, ибо, в частности, предполагает максимальную доступность самых широких слоев населения (в том числе низкообеспеченных) к результатам своей деятельности, что на практике означает предоставление услуг потребителям либо бесплатно, либо на льготной основе. Следствие этому – убыточность, то есть неспособность компенсировать имеющиеся затраты за счет получаемых доходов, и дотационность. Учреждения культуры, относящиеся к данному типу хозяйствования, являются либо бюджетными, и часть своих доходов получают из бюджетов различных уровней, либо содержатся за счет средств различных ведомств, общественных организаций и фондов, частных пожертвований и прочих источников.

Проблема выбора и сочетания форм и методов государственного регулирования деятельности организаций культуры – одна из наиболее важных, сложных и дискуссионных не только для России, но и для других стран. Следует при этом отметить, что во всех случаях речь идет не о принципиальном отрицании необходимости государственного регулирования культурных процессов в стране, а о его границах и сферах, объектах и субъектах, фермах и методах, о его социальной ангажированности и направленности.

Существует более или менее стандартный набор общепринятых форм и методов государственного; регулирования. Инструментарий государственного регулирований меняет свой состав и структуру, а отдельные его элементы используются в различных конкретных формах в зависимости от специфических политических и экономических условий каждой страны. Поэтому, строго говоря, диапазон и границы государственного регулирования деятельности организаций культуры не могут быть корректно определены без учета динамики развития российской экономики.

В современной экономической литературе к инструментарию государственного регулирования принято относить:

1. Административное регулирование.

2.Правовое регулирование.

3. Прямое экономическое регулирование.

4. Косвенное экономическое регулирование.

Правовое регулирование осуществляется в рамках гражданского (хозяйственного) законодательства через систему норм и правил.

Административное регулирование осуществляется путем лицензирования и квотирования, контроля над ценами и доходами, валютными курсами, учетными процентами и др.

Прямое экономическое регулирование носит максимально адресный характер и осуществляется в формах безвозвратного целевого финансирования секторов территорий и организаций. Целевое финансирование может осуществляться как в форме прямого субсидирования: дотации, пособия, доплата из специальных бюджетных и внебюджетных фондов различных уровней так и в форме льготного кредитования.

Косвенное экономические регулирование, как правило, носит автоматический и безадресный характер и предполагает широкое использование рычагов кредитно-денежной, налоговой, валютной, внешнеэкономической (в том числе таможенно – тарифной) политики.

Рассмотрим более подробно формы и методы государственного регулирования деятельности организаций культуры в России.

Важнейшая функция государства – разработка законодательства и обеспечение реализации законодательных установок. С 1 января 1995 года на территории России введена в действие первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации (ТК) который призван был заложить правовые основы цивилизованных рыночных отношений в стране. В нем, в частности, было сформулировано понятие "юридическое лицо", которым признается организация, имеющая в собственности, хозяйственном ведении и оперативном управлении обособленное имущество и отвечающая по своим обязательствам этим имуществом, имеющая право приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, иметь самостоятельный баланс или смету; а также определен единый порядок регистрации юридических лиц.

В Кодексе были определены также основные организационно-правовые формы юридических лиц. Для сферы культуры и искусства в настоящее время характерно многообразие организационно-правовых форм организаций как коммерческих (кооперативы, общества с ограниченной ответственностью, закрытые акционерные общества и т.д.), так и некоммерческих (фонды, ассоциации, союзы, общественные организации и учреждения).

Правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, формирование и использование имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей, а также основы управления ими были также определены Законом "О некоммерческих организациях". В частности, для них были определены возможные источники формирования имущества и формы экономической поддержки некоммерческих организаций органами государственной власти местного самоуправления. Последнее предполагает, в частности, установление льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческим организациям, созданными в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях. Размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов. Предоставление льгот для граждан и юридических лиц, оказывающих им материальную поддержку.

Помимо законодательных актов, регулирующих деятельность учреждений культуры и искусства как юридических лиц, существует ряд нормативных документов, специально касающихся сферы культуры и искусства. Наиболее существенными из них являются "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" и "Положение об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства". Таким образом, в середине 90-х годов в России были созданы правовые предпосылки для прямого и косвенного экономического государственного регулирования деятельности некоммерческих организаций культуры и искусства. В сфере культуры и искусства достаточно широко применяются административные методы регулирования путем лицензирования отдельных видов социально-культурной деятельности (игорный и игровой бизнес, туризм, кино- и видео- бизнес, образовавшая деятельность). Кроме того, государство осуществляет регулирование цен на определенные виды услуг государственных и муниципальных учреждений культуры и искусства.

Заслуживает внимания положительный опыт стран, заинтересованных в сохранении и развитии отечественного кинематографа. Следует заметить, что налоговое стимулирование спонсорства и меценатства – характерная форма косвенного экономического регулирования сферы культуры и искусства во многих странах. Их законодательства позволяют, например, относить спонсорские затраты к эксплуатационным издержкам, что ведет к уменьшению прибыли, подлежащей налогообложению. Общепринятым считается также освобождений от налогов меценатских пожертвований, вкладов благотворительных организаций в сферу культуры.

Таким образом, в отличие от управления в сфере культуры как операциональной деятельности разных субъектов, направленной на реализацию конкретных целей, культурная политика не столь жестко рационализирована, если смотреть на нее с культурологических позиций. Действиям разных субъектов задаются широкие горизонты проявления творчества и индивидуальных подходов в рамках ценностно-смысловых координат. Поэтому и разработка концепции культурной политики и тем более ее реализация – сложнейший процесс, разворачивающийся во времени и включающий разностороннюю деятельность по согласованию культурных интересов разных социальных групп.

Нормативно-правовые основы реализации государственной культурной политики

Принятые за последние годы правовые нормативные акты не в полной мере регламентируют публичные отношения культурной сферы. Обновление законодательства после принятия Конституции Российской Федерации идет, но не настолько интенсивно, чтобы решить все проблемы. Этот процесс сдерживается нечеткостью разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, отсутствием единства в подходах к решению главных задач по охране и защите прав человека, реализации возможностей по возрождению и развитию национальных культур, языка, самобытности наций и народностей. Нормативные акты, принятые за последние годы по вопросам защиты прав и интересов граждан на уровне Российской Федерации, должны послужить основанием для издания соответствующих актов субъектов Федерации, отправной точкой в их законотворчестве по вопросам регулирования культурной сферы, естественно, в рамках их полномочий.

Наметившиеся тенденции развития законодательства в культурной сфере высветили и проблемы, связанные с реализацией уже принятого законодательства и разработкой проектов новых законов.

Принятые в последнее время федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации в социально-культурной сфере необходимо систематизировать и кодифицировать, с тем чтобы создать стройную, внутренне согласованную и удобную для пользования систему актов.

В программы законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации могли бы войти следующие проекты законов: в области культуры – об охране историко-культурного наследия, о днях национальных культур, о поддержке развития и сохранения культуры, о народных и художественных промыслах, о статусе народного умельца; в области образования – о социальном статусе учителя, о системе внешкольного образования, о муниципальной системе образования, о военно-патриотическом воспитании школьников, о поддержке профессионального образования; в области науки – о науке и научной деятельности, о государственной поддержке молодых ученых и аспирантов, о правовом статусе временных творческих коллективов, о социальной защите учащихся и студентов; в области здравоохранения – о системе здравоохранения, о муниципальной системе здравоохранения, о медико-социальных учреждениях, о медико-социальной реабилитации лиц без определенного места жительства и работы; в области туризма и отдыха – о туристической деятельности, о физической культуре и спорте, об особом статусе мест отдыха населения.

Развитие законодательства – процесс хотя и непрерывный, тем не менее, неравномерный. Он проходит определенные этапы, объективно обусловленные как внутренним состоянием общества, так и влиянием международных условий. В данном случае можно выделить два этапа в развитии российского законодательства о культуре.

До 1993 г. процессы демократизации в России, начатые перестройкой, имели еще не очень обширное юридическое обоснование. Законодательный орган – Верховный Совет РСФСР – работал на основании Конституции 1978 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными в период 1989-1993 гг. Верховным Советом РСФСР и Съездом народных депутатов РСФСР), в которой проблема прав человека в области культуры была представлена как одно из важнейших завоеваний социализма. Именно в тот период был принят целый ряд базовых законов в сфере культуры, закрывших былые зияющие пробелы правового поля России. Именно тогда были приняты "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", "Основы законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации и архивах", закон РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" и целый ряд других законов, которые с соответствующими изменениями действуют и сегодня.

Основанием законодательной деятельности служили также собственные постановления Верховного Совета СССР, Верховного Совета РСФСР и постановления Правительства СССР или РСФСР.

Кроме того, с 3 января 1976 г. для СССР вступил в силу Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966, согласно которому каждое государство, подписавшее документ, не только признает права каждого человека на социальное обеспечение и, в частности, на культурное развитие и доступ к ценностям культуры, но и обязуется принять все, в том числе законодательные, меры для постепенного полного осуществления прав на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья, на образование, на участие в культурной жизни, пользование результатами научного прогресса и их практическое применение; защитой моральных и материальных интересов, возникающих в связи с любыми научными, литературными или художественными трудами, автором которых данный гражданин является, без какой бы то ни было дискриминации. Однако потребовалось около 20 лет, чтобы положения Пакта стали в достаточно полной мере реализовываться в российском законодательстве. Да и сейчас проблем в отношении, в частности реального обеспечения прав гражданина на доступ к ценностям культуры, остается не меньше.

В 90-е годы наступает новый этап развития российского законодательства. Связано это, прежде всего с двумя важнейшими факторами.

Первый из них – принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации, согласно которой каждому гарантируется свобода мысли и слова, свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, свобода совести, свобода вероисповедания; каждый имеет право на свободный труд и на отдых, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, пользование родным языком; на свободный выбор языка общения, на благоприятную окружающую среду, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Новый Основной Закон стал мощным стимулом развития и демократизации всего российского законодательства.

Второй фактор связан с гораздо большей открытостью России миру, активным включением в международную жизнь, вступлением в целый ряд международных организаций, что стимулировало приведение российского законодательства в соответствие с международными требованиями и нормами. В связи с этим, в частности, был принят целый ряд ратификационных законов. Федеральным законом от 04.11.95 N 163-ФЗ была ратифицирована Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека, согласно которой Россия обязуется выполнять все заложенные в Конвенции нормы относительно соблюдения прав и свобод человека в области культуры, образования, здравоохранения. Для Российской Федерации она вступила в силу с 11.08.98. В 1996 г. в России были приняты федеральные законы от 23.02.96 N 19-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы" и N 20-ФЗ "О присоединении к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к нему". В 1998 г. вступил в силу федеральный закон от 30.03.98 N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней". С 01.12.98 вступила в силу для Российской Федерации Конвенция о защите национальных меньшинств, подписанная 01.02.95 в Страсбурге и ратифицированная Федеральным Собранием Российской Федерации (Федеральный закон от 18.06.98 N 84-ФЗ).

В целом за последние годы в развитии законодательства в сфере культуры было сделано немало. Можно даже говорить об определенном прогрессе, чему в немалой степени способствовала и активная деятельность соответствующих комитетов Государственной Думой всех трех созывов.

Что касается общего состояния законодательства непосредственно в сфере культуры, то здесь картина представляется следующей.

Главным в этой области стал Закон "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", утвержденный Верховным Советом Российской Федерации 09.10.92 N 3612-1. Закон определил, что задачами законодательства Российской Федерации о культуре являются:

обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на культурную деятельность;

создание правовых гарантий для свободной культурной деятельности объединений граждан, народов и иных этнических общностей Российской Федерации;

определение принципов и правовых норм отношений субъектов культурной деятельности;

определение принципов государственной культурной политики, правовых норм государственной поддержки культуры и гарантий невмешательства государства в творческие процессы.

В законе определены область применения Основ законодательства Российской Федерации о культуре, неотъемлемость права каждого человека на культурную деятельность, право на сохранение и развитие культурно-национальной самобытности народов и иных этнических общностей, понятие культурного достояния народов Российской Федерации, обязанности государства в области культуры.

Законом от 23.06.99 N 115-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" с 1 января 2000 г. гарантировано право бесплатного посещения музеев один раз в месяц лицам, не достигшим восемнадцати лет. Финансирование расходов, связанных с бесплатным посещением музеев один раз в месяц лицами, не достигшими восемнадцати лет, осуществляется в пределах финансовых средств, предусмотренных на финансирование музеев и постоянных выставок в ведомственной структуре расходов федерального бюджета.

Закон Российской Федерации от 07.07.93 N 5341-1 "Основы законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации и архивах" регулирует вопросы формирования, организации, хранения, учета, использования архивов и архивных фондов и управления ими в целях обеспечения сохранности архивных документов и их всестороннего использования в интересах граждан, общества и государства.

Крупным шагом в развитии законодательства Российской Федерации о культуре стало принятие Закона от 26.05.96 N 54-ФЗ "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации". Он определяет особенности правового положения Музейного фонда Российской Федерации, а также особенности создания и правовое положение музеев в Российской Федерации и распространяется на все действующие и вновь создаваемые музеи в Российской Федерации.

Закон Российской Федерации от 15.04.93 N 4804-1 "О вывозе и ввозе культурных ценностей" направлен на сохранение культурного наследия народов Российской Федерации, защиту культурных ценностей от расхищения, предотвращение их незаконного вывоза за пределы Российской Федерации. В определенной степени его продолжением стал Федеральный закон от 15.04.98 N 64-ФЗ "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", регулирующий отношения, связанные с указанными ценностями.

Дальнейшим развитием этого закона стал закон от 25.05.2000 N 70 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз СССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации".

Важным нормативным актом в условиях углублявшегося в середине 90-х годов социально-экономического кризиса в стране явился и Федеральный закон 22.08.96 N 126-ФЗ "О государственной поддержке кинематографии", фактически спасший российскую кинематографию от полного развала. Закон установил основные направления деятельности государства по сохранению и развитию кинематографии и установил порядок ее государственной поддержки.

Заметное место в правовом регулировании отношений в сфере культуры занимает Закон Российской Федерации от 09.07.93 N 5351-1 "Об авторском праве и смежных правах" (в ред. Федерального закона от 19.07.95 N 110-ФЗ). Он регулирует отношения, возникающие в связи с созданием и использованием произведений литературы и искусства (авторское право), фонограмм, исполнений, постановок, передач организаций эфирного или кабельного вещания (смежные права).

Закон от 29.12.94 N 78-ФЗ "О библиотечном деле" урегулировал наиболее общие вопросы организации библиотечного дела, взаимоотношений между государством, гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями в области библиотечного дела в соответствии с принципами и нормами международного права. Закон стал правовой базой сохранения и развития библиотечного дела в Российской Федерации.

15.01.99 вступил в действие Федеральный закон от 06.01.99 N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах", призванный способствовать решению важной государственной задачи сохранения, возрождения и развития этого подлинного достояния России, одной их важных форм народного творчества.

25.06.2002 принят Федеральный закон N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации". Закон направлен на урегулирование отношений в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и реализацию; конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия. Закон имеет также целью реализацию права народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

07.02.2003 принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Патентный закон Российской Федерации" N 22-ФЗ, который приводит Патентный закон в соответствие с Конституцией Российской Федерации, с международными соглашениями и регулирует отношения, возникающие в связи с созданием и использованием изобретений, полезных моделей и промышленных образцов. Законопроект учитывает интересы как работодателей, так и исполнителей. В частности, согласно законопроекту, если исполнителем получен результат, имеющий изобретательское значение, он обязан обратить на это внимание работодателя. Последний в течение четырех месяцев должен принять решение об оформлении патента и известить об этом исполнителя. В противном случае право подать заявление на патент переходит к исполнителю. Законопроект также решает вопросы оплаты труда и использования изобретений.

Федеральный закон от 19.05.95 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (в ред. от 19.07.98), предметом регулирования которого являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, а также в связи с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений, в том числе в отношении деятельности творческих союзов и иных общественных организаций в сфере культуры.

Федеральный закон от 25.09.99 N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в ред. от 12.05.2000), в частности, регулирует отношения в плане лицензирования работ по проектированию и производству работ по охране и реставрации памятников истории и культуры, реализации предметов антиквариата, описанию и реставрации архивных документов, музейных предметов, кинопоказа, изготовления и распространения аудиовизуальных произведений и фонограмм.

Федеральный закон от 14.03.95 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", в частности, устанавливает порядок сохранения памятников истории и культуры, расположенных на территориях природных заповедников, заказников и национальных парков.

Федеральный закон от 11.08.95 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" устанавливает основы правового регулирования благотворительной деятельности (в том числе в области культуры), определяет возможные формы ее поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления, особенности создания и деятельности благотворительных организаций в целях широкого распространения и развития благотворительной деятельности в Российской Федерации.

Согласно закону от 26.09.97 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", государство оказывает финансовую, материальную и иную помощь религиозным организациям в реставрации, содержании и охране зданий и объектов, являющихся памятниками истории и культуры.

Закон от 17.06.96 N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" определяет правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации (как формы национально-культурного самоопределения, представляющего собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры), создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития. Закон устанавливает права национальной автономии, систему национальной автономии, определяет порядок учреждения и регистрации культурно-национальной автономии, порядок обеспечения права на сохранение, развитие и использование национального (родного) языка, национальной культуры, а также финансово-экономические основы национально-культурной автономии.

Законом РСФСР от 25.10.91 N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" (в ред. от ред. от 11.12.2002) определено, что языки народов Российской Федерации являются национальным достоянием Российского государства, находятся под его защитой, что государство на всей территории Российской Федерации способствует развитию национальных языков, двуязычия и многоязычия.

В Российской Федерации, подчеркивается в законе, недопустимы пропаганда вражды и пренебрежения к любому языку, создание противоречащих конституционно установленным принципам национальной политики препятствий, ограничений и привилегий в использовании языков, иные нарушения законодательства Российской Федерации о языках народов Российской Федерации.

Закон от 24.05.99 N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" в статьях 17 и 18 определяет формы поддержки органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации соотечественников в области культуры, языка и образования, а также в области информации.

Федеральный закон от 04.07.96 N 85-ФЗ "Об участии в международном информационном обмене" создает условия для эффективного участия России в международном информационном обмене в рамках единого мирового информационного пространства, защищает интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при международном информационном обмене, а также интересы, права и свободы физических и юридических лиц при международном информационном обмене. В частности, в нем регулируются и отношения в части оборота информационных ресурсов (библиотеки, архивы, фонды).

Кроме перечисленных законов некоторые вопросы отношений в области культуры были урегулированы другими нормативными актами.

В постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" в части, касающейся объектов историко-культурного наследия (пункт 3 раздела 1 приложения 1) указано, что объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации, независимо от того, на чьем балансе они находятся и от ведомственной подчиненности предприятий, относятся исключительно к федеральной собственности.

В Указе Президента Российской Федерации от 26.11.94 N 2121 "О приватизации в Российской Федерации недвижимых памятников истории и культуры местного значения" (в ред. от 20.01.97 N 15) отмечается, что в целях активизации экономических преобразований и привлечения инвестиций всферу реставрации объектов исторического и культурного наследия народов Российской Федерации Президент Российской Федерации предоставил возможность принятия органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации решения о приватизации недвижимых объектов исторического и культурного наследия, отнесенных к категории памятников истории и культуры местного значения, за исключением культовых зданий, строений с прилегающими к ним территориями и иного недвижимого имущества религиозного назначения.

Помимо рассмотренных законов и других нормативных актов за последние годы был принят также ряд законов о ратификации международных договоров и соглашений, которые также затрагивают проблемы культуры. Это, в частности, Договор между Российской Федерацией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях, Конвенция о сотрудничестве в области культуры, образования, науки и информации в Черноморском регионе, Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о совместной телерадиовещательной организации Союза Беларуси и России.

Такова в целом картина действующего российского законодательства в области культуры.

Таким образом, развитие культурной политики можно добиться с помощью комплексного, основанного на научном прогнозировании и планировании государственного подхода к разработке социально ориентированного законодательства, при соответствующем организационном и экономическом обеспечении. Система государственного управления, организации, финансирования и контроля в сфере культуры требует модернизации в соответствии с изменившимися условиями, обеспечения доступности культурных благ для всех слоев населения, повышения уровня культурной и информационной безопасности, участия граждан в культурном творчестве.

Итак, культура – "это не то, что можно непосредственно наблюдать в действительности, а то, что мы выделяем в ней в качестве чего-то для нас важного и ценного", в силу чего каждая эпоха постоянно воспроизводит и решает в истории мысли проблему культуры. Кроме того, ее изучение усложняется еще и не только в связи с сохранением у теоретиков и практиков разных представлений о культуре, но и с характером решаемых ими задач.

Культурная политика государства – это выработка обоснованных приоритетов, связанных с возрождением и развитием отечественной культуры, а также разработка системы административно-правового и экономического регулирования, стимулирующей организации культуры в направлениях социально-культурной деятельности, наиболее значимых для духовного развития общества.

Несмотря на значительное количество законов и иных актов государства по вопросам культуры, многие сферы культуры нуждаются в современном законодательстве. Особенно это касается сохранения культурно-исторических памятников как объекта правоотношений собственности, механизма привлечения к административной ответственности лиц, не выполняющих правила охраны памятников, уточнение обязанностей их владельцев и пользователей. Необходимость принятия таких законов определяется незаинтересованностью многих держателей памятников в организации доступа к используемой ими собственности. Назрела острая необходимость создания плановой системы охраны памятников, механизма консервации и контроля над местными, частными и смешанного типа владениями. Кроме этого необходимо законодательство по использованию культурного наследства, опирающееся на соответствующие международные конвенции и национальное законодательство, основанное на социальной, научной, исторической, эстетической, символической ценности культурного объекта.