Финансовое обеспечение казенных учреждений

Финансовое обеспечение казенных учреждений.

Статьи по теме
Искать по теме

Сущность финансового обеспечения деятельности казенных учреждений

После принятия федерального закона от 08.05.2010 № 83 -ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" произошла реорганизация бюджетной сферы страны.

Все бюджетные учреждения были разделены на три типа: казенные, бюджетные и автономные.

Регулятивные финансовые правоотношения являются реализацией позитивного содержания регулятивных финансово-правовых норм, включающих обязывающие и уполномочивающие нормы.

В зависимости от выполнения статистической или динамической функции права Е.Г. Писаревой приводится деление регулятивных финансовых правоотношений с участием государственных (муниципальных) учреждений, на финансовые правоотношения активного и пассивного типа [29, C.267].

Исследуя место бюджетных учреждений в финансовой системе РФ, стоит обратить внимание на тот факт, что финансы казенных учреждений являются частью децентрализованных денежных фондов финансовой системы государства и представляют собой совокупность поступлений из бюджета соответствующего уровня бюджетной системы, а также внебюджетных источников финансирования. Это позволяет нам сделать вывод о наличии также охранительных финансовых правоотношений с участием казенных учреждений.

Финансовое охранительное правоотношение с участием бюджетных учреждений возникает в связи с нарушением финансово-правовой нормы на основе санкции финансово-правовой нормы. Его надо отличать от всякого другого, в частности административного охранительного правоотношения, возникающего иногда в связи с нарушением финансово-правовой нормы, но на основе административно-правовой санкции [24, C. 92].

Цель охранительных финансовых правоотношений с участием казенных учреждений – защита существующего правопорядка в области осуществления финансовой деятельности, а также наказание правонарушителей в финансовой сфере. Охранительное финансовое правоотношение с участием бюджетного учреждения возникает вследствие неправомерной деятельности организации и представляет собой реакцию государства в форме применения мер принуждения.

Одним из наглядных примеров охранительных финансовых правоотношений являются правоотношения, которые возникают в связи с налоговыми правонарушениями, которые также могут совершаться по тем или иным причинам бюджетными учреждениями.

Однако следует отметить, что в связи с принятием Федерального закона № 83-ФЗ охранительные казенные правоотношения претерпели существенные изменения, так как казенные учреждения получили большую самостоятельность в распоряжении собственными средствами и имуществом, закрепленным за ними на праве оперативного управления.

Согласно теории права правоотношения в зависимости от особенностей способа индивидуализации субъектов подразделяются на относительные и абсолютные [23, C. 55]. Такая классификация также в полной мере распространяется и на финансовые правоотношения.

Абсолютные (односторонне индивидуализированные) – это правоотношения, в которых поименно определена лишь одна сторона – носитель субъективного права. Обязанными же в таких правоотношениях являются все другие лица [23, C. 59].

Относительными (двусторонне-индивидуализированными) являются правоотношения, в которых управомоченному лицу противостоит не всякий, а вполне определенный субъект, обязанный совершать или не совершать определенные действия [13, C. 36].

Анализируя финансовые правоотношения с участием государственных учреждений, Е.Г. Писаревой сделаны выводы о том, что финансовому правоотношению с участием государственного учреждения свойственна конкретная определенность круга субъектов, а также индивидуализированность содержания их прав и обязанностей, т. е. рамки поведения, которым должны или могут следовать участники данного правоотношения [29, C.134].

Преобладание относительных финансовых правоотношений с участием бюджетных учреждений можно также объяснить тем, что финансовое право опирается на властные предписания в качестве метода регулирования правоотношений, который обусловливает, что управомоченному лицу противостоит определенное обязанное лицо.

Основной причиной реформирования государственных и муниципальных учреждений в РФ стало стремление повысить эффективность государственных и муниципальных расходов за счет создания рациональной сети учреждений и повышения качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг. Задачи повышения эффективности государственных и муниципальных расходов из года в год ставились в бюджетных посланиях Президента РФ.

Как известно, неэффективные государственные расходы появились одновременно с появлением первых государств и продолжают существовать на всем протяжении жизни и развития государств. К сожалению, от этой проблемы не существует панацеи, но в науке и практике сложились определенные способы снижения количества неэффективных государственных расходов и их негативного влияния. Одним из таких способов является бюджетирование, ориентированное на результат (performance budgeting), пришедшее к нам из зарубежной практики [9].

В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат (далее – БОР), представляет собой систему формирования (исполнения) бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми (осуществленными) бюджетными расходами и ожидаемыми (достигнутыми) результатами [12, C. 203].

Следует сразу оговориться, что, несмотря на длительную историю внедрения БОР в практику управления общественными финансами, общепринятого понятия как самого бюджетирования, ориентированного на результат, так и отдельных его элементов ни в России, ни в мире не сформировалось [24, C. 60].

Мировая практика применения БОР весьма разнообразна, так как такой метод развивался в странах с различным уровнем развития экономики. В зависимости от того, как информация о результатах бюджетной деятельности используется в бюджетном процессе, выделяют четыре формы БОР:

1. Performance-reported budgeting (PRB) представляет собой информацию об исполнении как часть бюджетной документации, но она не используется участниками бюджетного процесса для распределения финансовых ресурсов.

2. Performance-informed budgeting (PIB) относится к бюджетному процессу, в котором результаты исполнения программ принимаются во внимание, но эта информация используется только в качестве незначительного фактора при принятии решений.

3. Performance-based budgeting (PBB) подразумевает то, что информация о результатах исполнения играет важную роль в распределении ресурсов наряду с множеством других факторов, но не обязательно оказывает влияние на количество распределяемых ресурсов.

4. Performance-determined budgeting (PDB) означает, что распределение ресурсов напрямую и явно связано с производительностью, т. е. эффективностью [13, C. 75].

Однако следует учитывать, что переход к новой модели бюджетного процесса должен быть постепенным, концепция БОР, сложившаяся в других странах, не может быть перенесена в практику российской бюджетной деятельности без предварительной ее адаптации.

Меры по модернизации финансирования казенных учреждений базируются на оценке опыта применения сметного финансирования и перспектив его использования в финансовом обеспечении предоставляемых услуг.

По мнению к.э.н. Васюниной М.Л. [11], развитие механизма финансового обеспечения казенных учреждений может способствовать более эффективному использованию бюджетных средств; обеспечению соответствия деятельности казенных учреждений стратегическим целям и приоритетам социально-экономического развития РФ и ее субъектов, требованиям потребителей государственных (муниципальных) услуг; укреплению связи между объемом предоставляемых казенными учреждениями бюджетных средств и результатами их деятельности; повышению обоснованности и прозрачности расчетов объема выделяемых бюджетных средств; обеспечению открытости информации о деятельности казенных учреждений.

На основе этого Васюнина М. Л. выделяет следующие направления совершенствования финансирования казённых учреждений в России [11, C. 51].

1. Выделение бюджетных средств на содержание казенного учреждения должно определяться как сумма бюджетных ассигнований на возмещение расходов по оказанию государственных (муниципальных) услуг и ассигнований на содержание государственного (муниципального) имущества, переданного в оперативное управление казенному учреждению.

Часто бюджетные средства на содержание казенного учреждения определяются только исходя из расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг. При этом совершенно не учитываются индивидуальные особенности казенного учреждения, в том числе и расходы по содержанию имущества конкретного учреждения. В результате появляется риск недофинансирования казенного учреждения, поэтому при составлении бюджетной сметы целесообразно разделение бюджетных ассигнований на содержание казенного учреждения по двум основным направлениям: на возмещение расходов, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг, и расходов на содержание государственного (муниципального) имущества казенного учреждения.

2. Интеграция государственного (муниципального) задания в механизм сметного финансирования казенных учреждений.

Государственное (муниципальное) задание – это документ, который закрепляет основные требования к объему, качеству и порядку оказания государственных (муниципальных) услуг казенного учреждения.

Интеграция государственного (муниципального) задания в механизм сметного финансирования казенных учреждений предполагает нормативное закрепление требования согласованности, во-первых, показателей государственного (муниципального) задания, во-вторых, бюджетной сметы, а в-третьих, отчета о результатах деятельности казенного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества.

3.Повышение мотивации казенного учреждения к обеспечению эффективности деятельности. Мониторинг эффективности использования бюджетных средств.

Для обеспечения эффективного и целевого использования бюджетных средств немаловажную роль играет механизм мотивации казенного учреждения, который может быть представлен системой корректирующих коэффициентов. Повышающие коэффициенты к объемам бюджетного финансирования могут применяться при эффективной деятельности учреждения (соблюдение требований нормативных правовых актов, исполнение требований к составлению, утверждению и ведению бюджетных смет и др.), а также по социально-экономическим критериям (удовлетворенность потребителей качеством предоставляемых услуг, применение инновационных технологий при оказании услуг и др.). Если возникают отклонения, то применяются понижающие коэффициенты.

Для определения эффективности бюджетного финансирования важен также мониторинг использования бюджетных средств. Контроль может осуществляться на основе показателей выполнения казенным учреждением государственного (муниципального) задания или на основе показателей социально-экономической результативности деятельности казенного учреждения.

По мнению профессора, доктора экономических наук Богер И.Б [10, C. 104], основными факторами, которые определяют содержание модернизации финансирования деятельности казенных учреждений, являются:

1. Экономические факторы. Выражены в недостаточности бюджетных средств для осуществления бюджетных обязательств казенных учреждений, связанных с оказанием ими услуг;

2. Институциональные факторы. Проявляются в принятии денежных обязательств казенными учреждениями с нарушением сроков их подтверждения в конце финансового года; в нарушении контрагентом сроков поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг), по договору;

3. Организационные факторы. Заключаются в несовершенстве методов управления казенными учреждениями, направленных на "полное освоение" лимитов бюджетных обязательств со стороны главных распорядителей бюджетных средств;

4. Информационный фактор. Характеризуется ограниченным доступом казенных учреждений к эксплуатации существующего программного обеспечения (доступ к информации только своей бюджетной сметы по расходам).

Таким образом, с учетом накопленного опыта сложилось несколько направлений совершенствования финансирования казенных учреждений, которые возможно применить на практике в России. Но пока эти меры по модернизации остаются только теоретическими, изложенными в исследованиях различных авторов.

Механизм финансирования казенных учреждений в России

Под финансированием понимается безвозмездное и безвозвратное предоставление государством денежных средств в разных формах предприятиям, организациям и учреждениям для осуществления их текущей деятельности.

Безвозвратность и безвозмездность финансирования отличают его от кредитования, а также от предоставления ссуд на условиях возвратности и возмездности.

Финансирование осуществляется на основе следующих принципов:

- целенаправленности;

- финансирования в меру исполнения работ, услуг;

- соблюдения финансовой дисциплины.

Принцип целенаправленности закрепляет положение, согласно которому все расходы имеют предметно-целевое назначение: заработная плата, командировки, стипендии, текущие расходы и т. д.

Финансирование в меру выполнения работ и услуг означает, что средства выделяются в соответствии с фактическим выполнением работ и услуг, их количественными и качественными показателями.

До 2011 года финансирование всех государственных (муниципальных) учреждений осуществлялось на основании бюджетной сметы.

Бюджетная смета – в соответствии с Бюджетным кодексом РФ – документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения [14, C. 77].

Бюджетная смета казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение, в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации.

Бюджетная смета казенного учреждения, являющегося органом государственной власти (государственным органом), органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, осуществляющим бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, утверждается руководителем этого органа [13, C. 36].

Утвержденные показатели бюджетной сметы казенного учреждения должны соответствовать доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций казенного учреждения.

В бюджетной смете казенного учреждения дополнительно должны утверждаться иные показатели, предусмотренные порядком составления и ведения бюджетной сметы казенного учреждения.

Практически неограниченные финансовые гарантии со стороны учредителя, предоставляемые казенным учреждениям, предполагают в свою очередь жесткий контроль и максимальное отсутствие инициативы при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности. Бюджетные и автономные учреждения имеют больше возможностей по ведению свободной работы, однако и больше ответственности.

Особенности хозяйствования и финансового обеспечения деятельности этих трех типов учреждений социальной сферы обусловлены законодательно регламентированными различиями их функционирования. В самом общем виде основные отличительные характеристики, в зависимости от определенного критерия, можно представить в следующем виде:

1. порядок финансового обеспечения деятельности. Казенные учреждения финансируются на основании бюджетной сметы, бюджетные и автономные – посредством предоставления субсидий, обеспечивающих выполнение государственного (муниципального) задания;

2. учет иных доходов (полученных не из бюджета) в процессе бюджетного финансирования влияет на его объем только для казенных учреждений, для бюджетных и автономных размер субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания не зависит от иных доходов;

3. порядок осуществления операций с денежными средствами предполагает для казенных и бюджетных учреждений открытие лицевых счетов в отделениях федерального казначейства, для автономных – в отделениях федерального казначейства, либо в кредитных организациях;

4. ответственность собственника: для казенных учреждений субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник его имущества; в отношении бюджетных и автономных – собственник не несет подобной ответственности по обязательствам учреждения;

5. возможность учреждать другие юридические лица (участие в складочном капитале) для казенных учреждений отсутствует, бюджетным и автономным при определенных условиях такая возможность предоставляется;

6. возможность взятия кредита для казенных и бюджетных учреждений отсутствует, для автономных подобная возможность существует;

7. казенные учреждения в соответствии с Бюджетным кодексом РФ наделены статусом бюджетополучателя, бюджетные и автономные такого статуса лишены.

Порядок финансового обеспечения деятельности государственных (муниципальных) учреждений определяется самим понятием "деятельность". Для автономных и бюджетных учреждений данный термин означает оказание услуг или выполнение работ, в силу чего финансирование их деятельности предполагает предоставление средств из бюджетов в виде субсидий, в том числе на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием услуг и выполнением работ в рамках государственных (муниципальных) заданий [11, C. 48]. В этом смысле бюджетные и автономные учреждения фактически лишены права получения прямого бюджетного финансирования всей текущей деятельности и могут получать средства только в форме субсидий на обеспечение выполнения определенного объема задания государства или муниципалитета.

Источники формирования финансовых ресурсов в государственных (муниципальных) учреждениях социальной сферы достаточно однотипны, хотя и имеют свою специфику, обусловленную отраслевыми особенностями деятельности учреждений (наука, культура, образование, здравоохранение), применяемыми схемами финансирования и типом самого учреждения (финансирование через субсидии, сметное финансирование).

Безусловно, особое значение в финансировании деятельности учреждений играют средства бюджетов, поскольку без бюджетного финансирования такие сферы как наука, культура, образование, здравоохранение не смогут развиваться достаточно эффективно.

Как отмечалось выше, ведущая роль в бюджетном финансировании принадлежит субсидиям на выполнение государственного (муниципального) задания, рассчитываемой на основе нормативов финансового обеспечения государственной (муниципальной) услуги. Кроме того, государственным и муниципальным учреждениям могут предоставляться субсидии на иные цели (новое строительство и реконструкция; капитальный ремонт; разовые закупки оборудования; реализация национальных проектов; иные расходы разового характера).

Общий размер субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания определяется как сумма расчетно-нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) по перечню, установленному в государственном (муниципальном) задании учредителя, умноженному на количество потребителей каждой услуги (либо количества услуг, которое должно быть оказано) и субсидии на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, включая уплату налогов [23, C. 58].

Нетрудно заметить, что одной из переменных величин при расчете размера субсидии является количество потребителей услуг. Это повышает вероятность ошибки при планировании будущих затрат, поскольку заявки на субсидии будущего года формируются в конце текущего, а потребительский прогноз может носить достаточно высокий вероятностный характер. Появляется опасность, что в случае превышения фактических затрат над запланированными в результате неточного прогноза контингента получателей услуг возникнет соблазн переложить полученную не профинансированную разницу на потребителей, получающих эти услуги на платной основе.

Кроме того, при расчете нормативных затрат на оказание услуг и содержание имущества учреждения методология распределения общего объема коммунальных платежей логически не объяснима. Так при потреблении тепловой энергии 50 % ее объема учитываются в расчете субсидии на оказание услуг, оставшиеся же 50 % включаются в субсидии на содержание имущества; при потреблении электрической энергии 90 % учитываются при расчете субсидии на оказание услуг, а 10 % включаются в субсидии на содержание имущества [33, C. 144].

Недвижимое и особо ценное движимое имущество государственного или муниципального учреждения фактически является имуществом государства (муниципалитета) и финансировать расходы на его содержание должен собственник. Вероятно, оправданным могло бы быть включение всех 100 % коммунальных расходов в норматив на содержание имущества учреждения, что позволит более корректно определять стоимость непосредственно услуги (работы) для ее конечного потребителя.

Вообще, в "Комплексных рекомендациях органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Закона № 83-ФЗ" задание определяется как "ключевой управленческий и мотивирующий инструмент органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, осуществляющего функции и полномочия учредителя, и основа для финансового обеспечения деятельности учреждений" [30]. Кроме того, отмечается, что "объем задания становится переменной величиной и зависит не от исторически сложившихся объемов сметного финансирования, а от планируемых результатов деятельности учреждений, качества оказываемых ими услуг (выполнения работ) и иных факторов по решению учредителя. Поскольку размер субсидии непосредственно связан с объемом оказываемых услуг, бюджетное и автономное учреждение заинтересовано в увеличении этого объема, а также спроса на услуги за счет повышения их качества" [31]. Особый акцент здесь ставится на предоставлении услуг не только в определенном объеме, но и требуемого качества, что является важным элементом эффективного воспроизводства человеческого капитала как одного из ключевых ресурсов экономического развития.

Вместе с тем вопрос об оценке качества услуг, предоставляемых государственными (муниципальными) учреждениями социальной сферы, до сих пор остается дискуссионным. Это относится как к самим показателям, так и к методологическим подходам их формирования.

Так, для некоторых учреждений культуры в качестве показателей, характеризующих качество предоставляемых услуг, устанавливаются показатели динамики и структуры обращений; динамики количества посещений учреждения либо динамики количества посещений сайта учреждения по сравнению с аналогичным отчетным периодом предыдущего года. Еще одним примером могут служить показатели среднего и проходного балла по итогам зачисления студентов; удельного веса численности , трудоустроившихся после окончания обучения, устанавливаемые для учреждений высшего профессионального образования.

Совершенно очевидно, что приведенные показатели скорее являются количественным величинами, а, как известно, количество не всегда характеризуется требуемым качеством. Кроме того, такие показатели как средний или проходной балл по итогам зачисления, вряд ли вообще можно отнести к параметрам, характеризующими качество услуг того учебного заведения, куда студенты только приходят для дальнейшего обучения.

Что же касается методологических подходов к формированию системы показателей качества предоставляемых услуг, то здесь обращают на себя внимание предложения некоторых экономистов о возможности комплексной их оценки, базирующейся на совместном учете объективных (количественных с позиции учреждения) и субъективных (качественных с позиции потребителей) характеристик услуг [10, C. 39].

При этом субъективная составляющая такого подхода должна основываться на экспертной оценке (анкетировании) качества услуг с позиции потребителя, что повысит общую точность оцениваемых параметров.

Кроме того, при формировании системы оценочных показателей было бы целесообразно разделить их как минимум на две составляющие: показатели, характеризующие качество процесса оказания услуги, и показатели, характеризующие качество полученного результата от оказания конкретной услуги.

Наряду с финансированием государственных (муниципальных) учреждений из соответствующих бюджетов не менее значимым источником ресурсов являются доходы от предпринимательской деятельности, осуществляемой в виде предоставления потребителям платных услуг. Для всех трех типов учреждений законодательно предоставлено право вести эту деятельность, если данное право зафиксировано в их уставных документах.

Однако сразу стоит отметить, что в отличие от бюджетных и автономных, для которых подобные ресурсы являются необходимыми с точки зрения эффективного функционирования и возможности выживания в рыночных условиях, доходы казенных учреждений от оказания платных услуг полностью поступают в соответствующий бюджет. В результате последние лишаются какого-либо стимула для ведения подобной деятельности.

Нормативно-правовая характеристика финансирования казенных учреждений

Деятельность казенных учреждений связана с обеспечением выполнения государственных (муниципальных) функций, то есть оказание ими услуг (выполнение работ) в соответствии с формулировкой, данной в абзаце втором ст. 69.1 БК РФ, является неотъемлемой частью их деятельности по выполнению функций государства. Рассчитать выполнение функции затруднительно, в силу чего объектом финансирования является само учреждение (даже при наличии для него государственного (муниципального) задания, что законодательно не запрещено) согласно утвержденной бюджетной смете (ст. 221 БК РФ).

Основным документом, регламентирующим деятельность казенного учреждения, является БК РФ [2], бюджетного учреждения – федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ "О некоммерческих организациях" [3] и автономного учреждения – федеральный закон от 3.11.2006 №174-ФЗ "Об автономных учреждениях" [4].

На статус казенного учреждения распространяются те же нормы, которые ранее действовали для бюджетных учреждений. Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании бюджетной сметы.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 31 Федерального закона № 83-ФЗ на федеральном уровне в казенные учреждения переведены путем изменения типа учреждения:

а) управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил РФ, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;

б) учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления;

в) специализированные учреждения для несовершеннолетних,

нуждающихся в социальной реабилитации;

г) учреждения Министерства внутренних дел РФ, Главного управления

специальных программ Президента РФ, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы безопасности РФ, Службы внешней разведки РФ, Федеральной службы охраны РФ, специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти;

д) психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

Учреждения субъектов РФ и муниципальных образований переводятся в статус казенных учреждений решением органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления путем принятия нормативных правовых актов, содержащих перечень казенных учреждений.

Нормативно-правовая база перехода учреждений от управления затратами к управлению результатами заложена Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" (вместе с "Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах" [6]. Рассматривая бюджетный процесс как комплекс мероприятий, указанным Постановлением Правительства была поставлена задача создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Важнейшим инструментом реализации поставленных задач указан переход к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и эффективностью их использования, в отличие от принятого ранее сметного планирования на основе индексации сложившихся затрат по отдельным позициям бюджетной классификации. Таким образом, задача перехода от управления затратами к управлению результатами впервые была поставлена на государственном уровне.

Реализация положений Концепции реформирования бюджетного процесса заложила основу для дальнейшей реформы государственных и муниципальных финансов, позволив решить важные задачи, являющиеся в то же время скорее тактическими, чем стратегическими:

- реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета в соответствии с международными стандартами и принципами целевого финансирования;

- проведение ревизии денежных обязательств с выделением бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

- совершенствование среднесрочного финансового планирования с переходом с трехлетнему циклу составления и утверждения бюджетов;

- внедрение программно-целевых методов бюджетирования.

Дальнейшей реализацией положений Концепции на следующем этапе реструктуризации бюджетного сектора установлено проведение более глубоких преобразований в рамках программно-целевого бюджетирования и реализации принципа эффективности бюджетных расходов. Проводимые мероприятия должны были быть направлены на создание нормативно-правовой базы, являющейся предпосылкой для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг. Такая нормативно-правовая база предполагает уточнение на первом этапе правоспособности, а на втором этапе – проведение реорганизации бюджетных учреждений. При этом основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств определено создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.

Именно в Концепции реформирования бюджетного процесса поставлена перспективная задача преобразования государственных и муниципальных учреждений в организации иной организационно-правовой формы. "Суть такого преобразования, – отмечается в Концепции, – состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам". Таким образом, предусматривалась вторая кардинальная (после проведения приватизации) реформа оставшейся от социалистического хозяйства бюджетной сферы, позволяющая без изменения отношений собственности приблизить систему государственного и муниципального управления к конкурентным рыночным условиям.

Важнейшим этапом реализации указанных положений стал Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Он внес принципиальные изменения в законодательство, начиная с Бюджетного кодекса в части определения и изменения правового статуса учреждений, финансируемых из бюджетов всех уровней [5].

В соответствии с Законом произошло изменение организационно-правовая форма учреждений. В частности, изменения в Гражданский кодекс РФ уточнили, что государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным. При этом нормы Бюджетного кодекса, распространяемые ранее на все государственные (муниципальные) учреждения, стали касаться только казенных учреждений, а наибольшая часть правового статуса бюджетных и автономных учреждений стала регулироваться нормами гражданского законодательства (Гражданским кодексом и Федеральными законами "Об автономных учреждениях" и "О некоммерческих организациях").

Положение Концепции реформирования бюджетного процесса об изменении организационно-правового статуса касаются организаций, "способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы". В соответствии с этим возникла необходимость разработки критериев отнесения учреждений к соответствующему типу. Эти критерии установлены Распоряжением Правительства РФ от 07.09.2010 № 1505-р "Об утверждении методических рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности и рекомендаций по внесению изменений в трудовые договоры с руководителями бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетных учреждений" [7]. В качестве критериев установлены следующие показатели:

- сфера деятельности;

- экономический потенциал;

- управленческий потенциал.

В зависимости от отнесения учреждений к определенному виду различаются нормативно-правовые аспекты их деятельности. Проведенная автором их систематизация в соответствии с нормативно-законодательными актами приведена в таблице 1.

Таблица 1 – Показатели правового положения казенных учреждений

Показатель

Казенное учреждение

Правовой статус

Государственное (муниципальное)

учреждение, созданное в сфере управленческой деятельности, либо отнесенное к казенным в соответствии с законом

Ответственность по обязательствам

Денежные средства

Субсидиарная ответственность

Учредитель

Открытие расчетных (лицевых) счета

Федеральное казначейство

Приносящая доход деятельность

В соответствии с учредительными документами

Доходы

Зачисляются в бюджет

Заключение контрактов

От имени публично-правового образования

Размещение заказов

В порядке, установленном для размещения заказов для государственных (муниципальных) нужд.

Исходя из анализа нормативных правовых актов, казенным учреждениям характерно существенное преобладание регулятивных финансовых правоотношений. Для них финансовое право имеет особое значение – позволяет упорядочить, урегулировать общественные отношения, установить позитивные правила поведения учреждений в процессе деятельности по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов, входящих в состав децентрализованных денежных фондов. В качестве примера подобных отношений выступают финансовые правоотношения, возникающие в сфере финансирования деятельности бюджетных учреждений из соответствующего бюджета: составление учредителем государственного (муниципального) задания для казенных учреждения, заключение соглашения о предоставлении субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, санкционирование расходов бюджетного учреждения при операциях с целевыми субсидиями и др [19, C. 33].

Вопрос самостоятельного зарабатывания средств для большинства государственных (муниципальных) учреждений социальной сферы является крайне актуальным в сегодняшней непростой экономической ситуации. Тем более что Минфин России в письме от 29 января 2015 г. № 02-01-09/3427[8] указывает: "в условиях сложившейся экономической ситуации по отдельным направлениям расходов федерального бюджета лимиты бюджетных обязательств доведены до главных распорядителей средств федерального бюджета на 2015 год в размере 90 % от объема бюджетных ассигнований, предусмотренных Законом от 1 декабря 2014 г. № 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", вместе с тем предостерегая от наращивания социальных расходов выше реальных возможностей бюджета.

Хотелось бы обратить внимание на тот факт, что, признавая всю значимость и необходимость расширения внебюджетных источников финансирования деятельности учреждений, нельзя не обратить внимание на некоторые опасные тенденции, которые могут сопутствовать данному процессу.

Напомним, что согласно Гражданскому кодексу РФ [1] государственные (муниципальные) учреждения социальной сферы являются некоммерческими организациями унитарного типа, не имеющими в качестве основной цели своей деятельности получение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками.

Однако постоянное желание заработать как можно больше, увеличивая объемы предоставляемых платных услуг, в том числе и в силу определенных объективных обстоятельств, может сделать получение прибыли систематической целевой установкой. В этом случае вполне закономерно возникнет вопрос о правомерности существования учреждения в форме некоммерческой организации и, соответственно, об истинной цели ее деятельности.

Проблемы финансового обеспечения казенных учреждений в России

После отмены административно-командной системы государством была установлена ключевая цель реформирования сферы ЖКХ, которая базировалась на оптимизация расходов бюджетных средств на сферу ЖКХ, что привело к сокращению государственной финансовой помощи домашним хозяйствам. Стоит отметить, что процесс сокращения бюджетных расходов достаточно сложный, так как в экономике отсутствует универсальный инструмент, который позволяет оптимизировать их. Оптимизация расходов государства на ЖКХ начинается с финансового планирования и прогнозирования. Так как планирование является процессом, следовательно, основной его составляющей является временной фактор, то есть сроки планирования.

Можно выделить следующие формы планирования бюджетных расходов на ЖКХ:

1. Долгосрочное (стратегическое) финансовое планирование, длительность которого составляет более 7 лет. Цель данного планирования заключается в определении приоритетов развития и приоритетов финансирования (например, Федеральная целевая программа "Жилище").

2. Среднесрочное (тактическое) финансовое планирование, длительность которого составляет от 3 до 7 лет. Цель данного финансового планирования заключается в реализации инвестиционных проектов в сфере ЖКХ.

3. Краткосрочное финансовое планирование, длительность которого составляет от 1 до 2 лет. Цель данной формы планирования заключается в определении объема расходов на инвестирование и текущих расходов на финансовый год исходя из приоритетов развития.

Таблица 7 – Финансово-экономические факторы

Финансово-управленческие факторы

Механизм воздействия

Последствия влияния на расходы

Государства

Ресурсоснаб

женческих

предприятий

Управляющих и

обслуживающих

предприятий

Домашних хозяйств

Сложность сокращения расходов государства

Отсутствие универсального инструмента, позволяющего оптимизировать расходы на

ЖКХ

Негативное

Положительное

Положительное

Положительное

Сложность

сокращения

расходов

предприятий

ЖКХ

Ухудшение показателей финансово хозяйственной деятельности предприятий

ЖКХ

Негативное

Негативное

Точно сказать нельзя

Негативное

Сложность установления обоснованной величины расходов на оплату ЖКУ

Негативное

Негативное

Негативное

Негативное

Низкая инновационная активность предприятий ЖКХ

Негативное

Негативное

Сложно сказать

Негативное

Сложность сокращения расходов домашних хозяйств при оплате ЖКУ

Установка приборов учета не позволяет оптимизировать расходы домашних хозяйств на оплату ЖКУ

Негативное

Негативное

Негативное

Негативное

Проблема выбора способа оплаты ЖКУ

Положительное/

Негативное

Положительное/

Негативное

Положительное/

Негативное

Положительное/

Негативное

Наиболее важной формой планирования бюджетных расходов на ЖКХ является долгосрочное, так как в рамках него определяются правовые и организационные основы жилищной политики и ее приоритетные направления, а также формируются механизмы их реализации. Основные методы, применяющиеся при финансовом планировании бюджетных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство: нормативный (нормативно-тарифный) метод; метод индексации; плановый метод.

Под нормативным методом планирования расходов понимается расчет объема бюджетных ассигнований на основе нормативов, утвержденных соответствующими муниципальными актами. Метод индексации расчета бюджетных ассигнований заключается в их расчете путем индексации на уровень инфляции (иной коэффициент) объема бюджетных ассигнований текущего финансового года.

Использование нормативно-тарифного метода и метода индексации широко распространено при планировании бюджетных расходов на оплату коммунальных расходов, содержания муниципальных бань, наружного освещения, организацию отлова безнадзорных животных и др. Плановый метод предполагает расчет объема бюджетных ассигнований в соответствии с показателями, указанными в муниципальном правовом акте (муниципальной долгосрочной программе, муниципальной ведомственной программе, договоре, соглашении), либо в соответствии со сметной стоимостью объекта или стоимостью основных средств. При данном методе планирования корректировка бюджетных ассигнований не только не обязательна, но и нежелательна. Его применение ограничивается планированием бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности.

Казенное учреждение осуществляет процедуры с бюджетными средствами посредством лицевых счетов, открытых ему в органах казначейства. Заключение и уплата бюджетным учреждением муниципальных договоров, иных договоров, подлежащих осуществлению за счет бюджетных средств, выполняются в гранях, доведенных ему по кодам классификации затрат соответственного бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом общепринятых и невыполненных обязательств. Казенное учреждение гарантирует воплощение своих валютных обязательств, подтвержденных в исполнительном документе, в границах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств.

Дотации и бюджетные кредиты казенным учреждениям не даются, а также казенное учреждение не имеет права брать кредиты (займы). Казенное учреждение независимо появляется в суде в качестве ответчика по собственным валютным обязательствам. Казенное учреждение гарантирует выполнение своих валютных обязательств, отмеченных в исполнительном документе, в границах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств. Бюджетные субсидии учреждению выделяются из федерального бюджета.

Доходы, приобретенные от приносящей выручку деятельности, зачисляются в соответственный бюджет бюджетной системы.

Структура бухгалтерии учреждения прямолинейного типа, т.е. все бухгалтера подчиняются напрямую главному бухгалтеру, который назначается на пост руководителем.

Главными проблемами бухгалтерии в исследуемом учреждении считаются:

- формирование и ведение бухгалтерского, налогового учета, собственности долгов и хозяйственных операций отображение их в бухгалтерских регистрах;

- формировка полных и правдивых сведений о хозяйственных процессах и итогах деятельности;

- осуществление контроля за обеспеченностью имуществом и его движениях, осуществление инвентаризации строений, сооружений, иных объектов недвижимости, основных средств, расчетов;

- составление бухгалтерской и налоговой отчетности.

Процедура санкционирования затрат казенного учреждения содержит в себе последующие пункты [3]:

- зачисление и применение бюджетных выделений и лимитов бюджетных обязательств;

- приём учреждением бюджетных обязательств;

- выполнение валютных обязательств;

- ратификация сметных предназначений;

- выражение показанных операций в бюджетном учете.

Доходы, прибывающие казенному учреждению от допустимой коммерческой деятельности, у него не остаются, а в целом объеме зачисляются в доход бюджета РФ и учитываются на самостоятельных лицевых счетах. Доходы, приобретенные от приносящей доход деятельности, зачисляются в бюджет без платы налогов и сборов, то есть в цельном объеме. Такие доходы не включаются в счет налоговой базы по налогу на прибыль, а расходы, понесенные казенным учреждением, не сокращают налоговую базу по налогу на прибыль.

Устоявшиеся традиции и способ организации бюджетного процесса ощутимо сдерживают возможности и институциональные побуждения повышения эффективности менеджмента государственных (муниципальных) финансов и переориентации деятельности распорядителей бюджетных средств с освоения, выделенных им в пользование ассигнований на достижение конечных, поставленных им, задач и результатов [24].

Следовательно, перекраивание бюджетного процесса предполагается внедрить в следующих направлениях [15]:

- реформирование бюджетной классификации РФ и бюджетного учета;

- выделение бюджетов функционирующих и принимаемых обязательств;

- усовершенствование среднесрочного денежного планирования;

- усовершенствование и развитие сферы использования программно-целевых методов бюджетного планирования;

- урегулирование процедур формирования и рассмотрения бюджета.

Неотъемлемым критерием переориентации бюджетного процесса на достижение конечных результатов является приведение в соответствие структуры и содержания бюджетной классификации РФ (далее – бюджетная классификация) и бюджетного учета в соответствие с стремлениями и задачами проведенных реформ.

Бюджетная классификация и бюджетный учет обязаны стать надежным и эффективным инструментом, обеспечивающим прозрачность и непредвзятость деятельности органов исполнительной власти и руководителей бюджетных средств и обеспечивающим надлежащий доступ и объем достоверной финансовой информации на каждом этапе бюджетного процесса – от анализа финансовых результатов хозяйственной деятельности за минувший период, проработке и представления проекта бюджета и его внедрение и исполнение в течение текущего финансового года до составления и предоставления подходящей финансовой отчетности.

Комплекс мероприятий, направленных на повышение эффективности расходов в рамках комплексной реформы системы бюджета включают в себя помимо реформирования непосредственно бюджетного процесса также реформы бюджетного сектора, переход к новым способам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, усовершенствование процедур выполнения бюджетов бюджетной системы РФ, включая элементы менеджмента ликвидности единых счетов этих бюджетов, реформу межбюджетных отношений. В ходе реформирования бюджетного сектора предлагается провести системные преобразования, устремленные к ликвидации существующих недостатков. К примеру, одним из существенных недостатков является осуществление функций распорядителя средств бюджета организациями, подведомственными органам исполнительной власти других уровней. Данная ситуация может возникнуть в случае, не имения главными распорядителями средств бюджета, территориальных подразделений на территории конкретного субъекта РФ или муниципального образования и делегирования своими полномочиями по распоряжению бюджетных средств, выделенными под финансирование пребывающих в их ведении бюджетополучателей. Посредством реформы совокупности бюджетных учреждений предлагается проведение инвентаризации данных распорядителей и прекращение существующей практики посредством передачи функций распорядителей средств бюджета организациям, подведомственным соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета.

На последующем этапе реконструкции бюджетного сектора предполагается проведение более глубоких преобразований, направленных на подтверждение правоспособности и (или) проведения реорганизации казенных учреждений как главной предпосылки к внедрению новейших форм бюджетного финансирования, а также повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.

Первостепенным направлением увеличения эффективности распоряжения бюджетными средствами является разработка механизмов, посредством которых бюджетные услуги будут предоставляться учреждениями разных организационно-правовых форм. В связи с этим, должна быть предусмотрена возможность реорганизации государственных учреждений, способных осуществлять свою деятельность в рыночной среде, в учреждении иной организационно-правовой формы. Суть данной реорганизации заключается в высвобождении государства от обязанности содержания таких организаций за счет средств бюджета, основываясь на сметы доходов и расходов и освобождение от ответственности по их обязательствам.

Следовательно, реформирование бюджетного процесса, зависящее от темпов и направлений обширного круга структуры реформ, является наиболее важнейшей предпосылкой к повышению эффективности государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора.

Перспективы финансового обеспечения казенных учреждений

Исследование особенностей финансирования сферы ЖКХ РФ, обобщение и систематизация факторов, определяющих данный процесс, а также анализ механизмов и последствий влияния этих факторов на расходы участников финансовых отношений привели к выводу, что проблемы оптимизации состава и структуры финансов в ЖКХ пока остаются нерешенными.

Рассмотрим несколько перспектив развития финансового обеспечения:

1. Совершенствование системы управления. Данный вариант, на наш взгляд, является наименее привлекательным способом, позволяющим решить проблемы оптимизации финансов. Однако есть мнения, подтверждающие значимость данного подхода. О.В. Корева [38] полагает, что преобладание в промышленных городах государственного жилищного фонда обусловило формирование многоуровневой, многозвенной системы управления с совмещенными функциями по владению, управлению и обслуживанию. Не редкостью являются случаи, когда такая система входит в противоречие с изменяющейся структурой собственности, рыночными механизмами. Решение сложившейся ситуации являются действия Правительства по реформированию жилищно-коммунального хозяйства, например, через введение новой структуры управления – службы заказчика. Классическая схема такой системы содержит три независимые структуры – собственника (муниципалитет), заказчика (служба заказчика) и подрядчика (ремонтно-эксплуатационные предприятия).

С одной стороны, достигнув поставленной цели в рамках управления в сфере ЖКХ, могут возникнуть другие проблемы: порождение еще большего монополизма; концентрация финансовых ресурсов может привести к затруднению их контроля со стороны государства; являясь муниципальным предприятием, служба заказчика может тормозить развитие конкуренции в исследуемом секторе экономики; при этом вопросы пересечения функций собственника и управления не решаются. С другой стороны, широкое использование системы делегированного управления в коммунальном хозяйстве России приведет не только к модернизации и повышению эффективности использования объектов жизнеобеспечения домашних хозяйств, но и к прямой экономии ресурсов, дальнейшему рефинансированию средств, направляемых на финансирование коммунального хозяйства. По сути, после окончания действия договора на делегированное управление (концессии) данный подход позволяет снизить влияние финансово-экономического фактора, так как предполагаются снижение себестоимости поставляемых ресурсов, улучшение жилищных условий по причине повышения качества ЖКУ.

Для создания эффективной системы самоуправления А.М. Ардован [28] предлагает модернизировать сферу ЖКХ путем создания новой организационно-правовой формы управления. Основываясь на анализе действующей системы хозяйствования с краткосрочным годовым периодом планирования А.М. Ардован обосновывает вывод о переходе к долгосрочному комплексному планированию в сфере ЖКХ, включающему модернизацию инфраструктуры и развитие систем жизнеобеспечения с перспективой на 10-12 лет. Данный автор исходит из того, что система долгосрочного планирования должна базироваться на принятии всех первостепенных и значимых долгосрочных проектов, в том числе инвестиционных, которые направлены на долгосрочные изменения и большой объем освоения финансовых ресурсов в сфере ЖКХ, причем эффективность такой системы планирования зависит от их экономической обоснованности и обеспеченности всеми необходимыми ресурсами.

А.М. Ардован также подчеркивает, что предлагаемая им новая организационно-правовая форма управления может привести к привлечению частного капитала в сфере ЖКХ, так как система долгосрочного планирования базируется на определении основных параметров проектов и сроков их реализации, учитывая каждый этап модернизации исследуемого сектора экономики, принимая во внимание бюджетную ответственность на долгосрочную перспективу, планируемый экономический рост при увеличении реализуемых ЖКУ и прогнозируемые финансовые возможности любых участников финансовых отношений, задействованных в реализации этих проектов на протяжении всего периода их планирования, в том числе доступные внешние источники финансирования.

Учет всего спектра различных параметров на каждом этапе реализации проектов создает условия для обоснованного прогнозирования и эффективного стимулирования сбалансированного экономического развития СЗАО г. Москвы, что гарантирует значительный приток финансовых ресурсов, необходимых для возмещения средств, привлекаемых из частных источников для реализации различных проектов по обеспечению инфраструктурой домашних хозяйств и повышения качества ЖКУ.

Логично, что значительный приток финансовых ресурсов для реализации различных проектов может привлекаться за счет роста платежеспособности домашних хозяйств, увеличения объемов поступлений и расширения финансовых возможностей местных бюджетов, а также при снижении эксплуатационных затрат в сфере ЖКХ, например, при использовании инновационного оборудования, позволяющего экономить. Подведя итоги, стоит отметить, что данный вариант оптимизации и структуры финансов позволяет снизить влияние всего лишь трех факторов из четырнадцати, определяющих процесс финансирования ЖКХ.

2. Поиск новых источников финансирования. В основном авторы склоны к мнению, что именно поиск новых источников финансирования позволяет оптимизировать финансы в сфере ЖКХ. Е. Ясин полагает, что правильным при финансировании сферы ЖКХ в РФ будет минимальное участие государства в данном процессе. Анализ финансовой поддержки со стороны государства свидетельствует, что в России используются различные инструменты для решения финансовых проблем. Однако данных инструментов не достаточно, о чем свидетельствует проведенный анализ финансово-хозяйственной деятельности предприятий ЖКХ Москвы, оценка которых показала, что они являются финансово-неустойчивыми. Новые источники финансирования с целью снижения расходов государства на сферу ЖКХ в первую очередь позволяют снизить влияние финансово-социального фактора, а именно данный способ создаст условия для повышения жилищных условий домашних хозяйств.

А.Н. Ряховская, О.Г. Крюкова, Е.В. Арсенова предлагают с целью решения проблемы высокого износа жилого фонда использовать следующие источники финансирования: "средства Фонда содействия реформированию ЖКХ; средства Центра по модернизации коммунальной инфраструктуры ВЭБ; бюджетные средства города; средства различных институциональных инвесторов; кредиты банков; собственные средства предприятий; средства собственников жилых и нежилых помещений. Предоставление бюджетных средств Фонда содействия реформированию ЖКХ и бюджетных ассигнований, по их мнению, следует рассматривать как фактор, стимулирующий привлечение внебюджетных источников. В качестве институциональных инвесторов могут выступать Пенсионные фонды. В соответствии с реформой пенсионной системы, средства накопительной части этих фондов могут инвестироваться в надежные и доходные инвестиционные проекты. Кроме того, возможно использование средств паевых инвестиционных фондов. В настоящее время в России действуют паевые инвестиционные фонды, которые накапливают значительные активы за счет размещения в них средств Пенсионных фондов, которые могут быть заинтересованы в реконструкции жилья и получении доходов от реализации этих проектов". [12]

Л.А. Коммисарова считает, что перспективным источником финансирования мероприятий капитального характера в жилищно-коммунальной сфере, реализуемых муниципальной властью, является "привлечение средств с рынка капитала путем выпуска муниципальных облигаций. Муниципальные займы, как правило, носят целевой характер и имеют неограниченный круг участников. Однако на настоящий момент осуществление подобных заимствований невозможно, поскольку Федеральным законом от 05.08.2000 г. № 116 – ФЗ из Бюджетного кодекса РФ была исключена ст. 91 "Муниципальные заимствования", которая определяла муниципальные заимствования как займы, по которым возникают долговые обязательства органа местного самоуправления как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками". [1] С учетом острой потребности в инвестиционных ресурсах ЖКХ представляется целесообразным восстановить положение исключенной статьи применительно к заимствованиям на инвестиционные цели.

О.Б. Скрипник [34] полагает, что не бюджетные ресурсы должны выступать первостепенным источником финансирования сферы ЖКХ, а частный капитал путем привлечения акционерного финансирования, банковского финансирования, мезонинного финансирования и т.д. Также данный автор акцентирует внимание на том, что эффективность финансирования будет достигаться только в том случае, если модернизация инфраструктуры с финансовой точки зрения будет подразделяться на два уровня: целевое бюджетное финансирование и механизмы привлечения негосударственных средств, при этом обязательным является создание такого механизма, который учитывал бы как функции государства в области формирования политики на жилищно-коммунальном рынке, так и интересы предприятий ЖКХ.

Другой экономист С.А. Кирсанов [9] также подчеркивает важность привлечения частного капитала в сфере ЖКХ, так как только при помощи него можно достичь максимальную эффективность решения государственной задачи по снижению расходов всех участников финансовых отношений в данной сфере ЖКХ. Также он подчеркивает, что при использовании частного капитала в вопросах модернизации коммунальной инфраструктуры можно частично снизить бремя государства по восстановлению коммунальных объектов и тем самым будет больше возможностей для решения жилищных проблем.

По оценкам экономистов, в зависимости от типа проекта и страны, где модернизация сферы ЖКХ реализуется при помощи ГЧП, экономия ресурсов (в том числе возможные потери, связанные с нерациональным использованием рабочего времени и материально-технических ресурсов) составляет от 20 до 60 % от затрат, которые может понести государство, если бы стало потенциальный проект реализовывать за счет своих бюджетных ресурсов. Также важно отметить, что успех модернизации сферы ЖКХ при применении концессии зависит от четкости проведения законодательного разграничения жилищно-коммунальных объектов, которые одни должны оставаться собственностью государства, а другие допустимы к передаче их бизнесу с целью управления, владения и пользования.

Некоторыми исследователями предлагаются новые механизмы финансирования сферы ЖКХ, в частности А.В. Савцовой [24]. Она полагает, что источником модернизации и обновления основных фондов может выступать долгосрочная аренда водоснабженческих предприятий, так как практика свидетельствует, что есть компании, которые в этом заинтересованы. Преимущество использования такой практики для ресурсоснабженческих предприятий заключается в том, что потенциальный арендатор обязуется не только модернизовать объекты коммунальной инфраструктуры, но и наладить их эффективную эксплуатацию, при этом оптимальным механизмом реализации такого проекта выступает структурное финансирование, под которым понимается такое объединение характеристик некого/неких актива/ов в один базовый актив – инструмент, который содержит в себе оптимальное сочетание доходности и риска.

Исследование вопроса поиска новых источников финансирования, позволяющих сократить расходы государства на ЖКХ, свидетельствует о том, что данный вариант позволяет снизить негативное влияние финансово-экономических факторов, определяющих процесс финансирования ЖКХ. Так, с целью снижения расходов государства на ЖКХ, А.А. Сафонов [26] предлагает в качестве новых источников финансирования сферы ЖКХ – введение амортизационных льгот и регулярную переоценку основных фондов. С одной стороны, право увеличения амортизационных отчислений ресурсоснабженческим предприятия не только увеличит расходы домашних хозяйств на оплату ЖКУ, а следовательно, усилит приверженность к традиционным способам оплаты ЖКУ, но также приведет к одновременному увеличению бюджетных расходов с целью оказания финансовой помощи малоимущим домашним хозяйствам. Но, с другой стороны, предоставление амортизационных льгот может повысить инвестиционную привлекательность ресурсоснабженческих предприятий, и как следствие, именно это может послужить дополнительным притоком инвестиций.

Логично, что с целью решения финансовых проблем следует искать новые источники финансирования. Однако привлечение дополнительных источников финансирования в сфере ЖКХ не должно сопровождаться ростом расходов домашних хозяйств. Дело в том, что изучение финансово-социальных факторов в сфере ЖКХ показало, что рост расходов домашних хозяйств не приводит к улучшению качества ЖКУ, а является предпосылкой социальной напряженности. Финансово-экономический подход показал, что рядом экономистов отмечается, что рост расходов приводит лишь к значительному сокращению оборотных средств, а, следовательно, к уменьшению налоговых выплат предприятиями ЖКХ. Поэтому однозначно, об оптимизации расходов со стороны государства на сферу ЖКХ говорить сложно. В целом можно сказать, что поиск новых источников финансирования сферы ЖКХ с целью снижения расходов на данную сферу позволяют частично снизить влияние финансово-социальных и финансово-экономических факторов.

Выподы

1. Финансы казенных учреждений являются частью децентрализованных денежных фондов финансовой системы государства и представляют собой совокупность поступлений из бюджета соответствующего уровня бюджетной системы, а также внебюджетных источников финансирования. Основу механизма финансового обеспечения казенных учреждений составляет сметное финансирование, то есть финансирование за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Предоставление субсидий казенным учреждениям запрещено.

2. Наряду с финансированием государственных (муниципальных) учреждений из соответствующих бюджетов не менее значимым источником ресурсов являются доходы от предпринимательской деятельности, осуществляемой в виде предоставления потребителям платных услуг. Для всех трех типов учреждений законодательно предоставлено право вести эту деятельность, если данное право зафиксировано в их уставных документах.

Однако сразу стоит отметить, что в отличие от бюджетных и автономных, для которых подобные ресурсы являются необходимыми с точки зрения эффективного функционирования и возможности выживания в рыночных условиях, доходы казенных учреждений от оказания платных услуг полностью поступают в соответствующий бюджет. В результате последние лишаются какого-либо стимула для ведения подобной деятельности.

3. Исходя из анализа нормативных правовых актов, казенным учреждениям характерно существенное преобладание регулятивных финансовых правоотношений. Для них финансовое право имеет особое значение – позволяет упорядочить, урегулировать общественные отношения, установить позитивные правила поведения учреждений в процессе деятельности по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов, входящих в состав децентрализованных денежных фондов. В качестве примера подобных отношений выступают финансовые правоотношения, возникающие в сфере финансирования деятельности бюджетных учреждений из соответствующего бюджета: составление учредителем государственного (муниципального) задания для казенных учреждения, заключение соглашения о предоставлении субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, санкционирование расходов бюджетного учреждения при операциях с целевыми субсидиями и др.

4. Развитие механизма финансового обеспечения казенных учреждений может способствовать более эффективному использованию бюджетных средств; обеспечению соответствия деятельности казенных учреждений стратегическим целям и приоритетам социально-экономического развития РФ и ее субъектов, требованиям потребителей государственных (муниципальных) услуг; укреплению связи между объемом предоставляемых казенными учреждениями бюджетных средств и результатами их деятельности; повышению обоснованности и прозрачности расчетов объема выделяемых бюджетных средств; обеспечению открытости информации о деятельности казенных учреждений.

Литература

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 31.01.2016) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, N 32, ст. 3301.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 15.02.2016, с изм. от 30.03.2016) // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3823.

3. Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 30.03.2016) "О некоммерческих организациях" // Российская газета, N 14, 24.01.1996.

4. Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ (ред. от 29.12.2015) "Об автономных учреждениях" // Собрание законодательства РФ, 06.11.2006, N 45, ст. 4626.

5. Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ (ред. от 29.12.2015) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" // Парламентская газета, N 24, 14-20.05.2010.

6. Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 (ред. от 06.04.2011) "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" (утратил силу) // Собрание законодательства РФ, 31.05.2004, N 22, ст. 2180.

7. Распоряжение Правительства РФ от 07.09.2010 N 1505-р "Об утверждении методических рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности и рекомендаций по внесению изменений в трудовые договоры с руководителями бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетных учреждений" // Собрание законодательства РФ, 13.09.2010, N 37, ст. 4776.

8. Письмо Минфина России от 29.01.2015 N 02-01-09/3427 "О финансовом обеспечении в 2015 году выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) федеральными бюджетными и автономными учреждениями" // Консультант Плюс

9. Бюджетные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ: от 23 июня 2008 г. "О бюджетной политике в 2009-2011 годах"; от 25 мая 2009 г. "О бюджетной политике в 2010-2012 годах"; от 29 июня 2010 г. "О бюджетной политике в 2011-2013 годах"; от 29 июня 2011 г. "О бюджетной политике в 2012-2014 годах"; от 13 июня 2013 г. "О бюджетной политике в 2014-2016 годах" // Пенсия. 2008. № 7; Парламент. газ. 2009. 29 мая; Пенсия. 2010. № 7; Парламент. газ. 2011. 1 июля; Пенсия. 2013. № 6.

10. Аблязова С.А. Повышение эффективности использования бюджетных средств казенного учреждения на материалах пансионата "Горный" // № 3(8). 2016.

11. Асташова Н.Н. Использование механизмов оценки эффективности использования бюджетных средств при проведении государственного финансового контроля / Н.Н. Асташова // Актуальные вопросы современной экономической науки: сб. докладов IV Междунар. науч. заоч. конф. (Липецк, 26 февраля 2015 г.). – Липецк: Гравис, 2015.

12. Богер И. Б. Модернизация механизма финансового обеспечения деятельности государственных учреждений // Проблемы современной науки и образования. 2014. № 9 (27).

13. Васюнина М.Л. Финансовое обеспечение казенных учреждений: необходимость и направления совершенствования // Финансы и кредит. 2012. № 19.

14. Власова Д. Д. Проблемы финансирования казенных, бюджетных и автономных учреждений // Экономика и социум. №5(18). 2015.

15. Евстафьев К.А. Организация процессов бюджетирования в высшем учебном заведении в условиях реформирования государственных финансов: диссертация... кандидата экономических наук.- Санкт-Петербург, 2015.

16. Евстифейкина А.А., Афанасьева Т.А., Гутковская Е.А. Анализ финансового обеспечения государственных (муниципальных) учреждений // Системное управление. 2014. Выпуск 1 (22).

17. Заболотнева, Л. К вопросу об эффективности и результативности бюджетных расходов / Л. Заболотнева, Е. Захарченко // Бюджет и финансы. – 2014. – № 2. – С. 2-6 Повышение эффективности бюджетных расходов: учеб. пособие / под общ. редакцией А.А. Климова. – М.: Дело, 2014.

18. Каменева Е.А., Барулин СВ. Финансы жилищно-коммунального хозяйства. М.: Ось-89, 2013.

19. Карандаев И. Ю. Особенности бюджетного финансирования деятельности бюджетных учреждений Российской Федерации в современных условиях // Актуальные проблемы российского права. №1. 2013.

20. Карандаев И.Ю. Финансово-правовое регулирование деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук.- Москва, 2014.

21. Кицай Ю. А. Отдельные вопросы совершенствования работы управляющих организаций в сфере ЖКХ на муниципальном уровне [Текст] / Ю. А. Кицай // Право: современные тенденции: материалы междунар. науч. конф. (г. Уфа, июль 2012 г.). – Уфа: Лето, 2012.

22. Кожевников С.А. Комплексная оценка состояния жилищно-коммунального хозяйства в муниципальных образованиях // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. № 6 (30). 2013.

23. Кожевников С.А. Комплексная оценка состояния жилищно-коммунального хозяйства в муниципальных образованиях // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. № 6 (30). 2013.

24. Коупленд Т. Стоимость компании: оценка и управление. – 4-е изд., перераб. и доп./Пер. с англ. – М.: Олимп-Бизнес, 2014..

25. Кочетков И. О государственной поддержке инвестиционной деятельности// Экономист. – 2015. – № 1.

26. Кузьмина И.Г. Особенности финансирования государственных (муниципальных) учреждений социальной сферы // Известия Регионального финансово-экономического института. №3. 2015.

27. Мазур Л.В., Ильминская В.И. Механизм финансового обеспечения деятельности государственных учреждений // Территория науки. 2015. № 2.

28. Майская Е. С. Направления повышения эффективности и результативности бюджетных расходов [Текст] // Актуальные вопросы экономики и управления: материалы междунар. науч. конф. (г. Москва, апрель 2014 г.). – Т. I. – М.: РИОР, 2014.

29. Миронова М.Д. Анализ, сущность и принципы управления рисками как методологическая основа инновационного развития системы управления предприятием жилищно-коммунальной сферы // М.Д.Миронова.- Казань: Известия КГАСУ. 2011.

30. Миронова М.Д. Выбор стратегии управления предприятием в условиях неопределенности (на примере жилищно-коммунальной сферы) // М.Д.Миронова.- Казань: Известия КГАСУ. 2011. №1.

31. Миронова М.Д. Инновационное развитие сферы жилищно-коммунальных услуг как фактор повышения качества жизни в кризисной экономике // Муниципальный вестник. №4. 2015.

32. Миронова М.Д. Организационно-финансовые риски управляющих субъектов в жилищно-коммунальном хозяйстве: содержание и пути минимизации // Е.А.Каменева, М.Д.Миронова. – М.: Финансы и кредит. 2014.

33. Писарева Е.Г. Государственные учреждения в системе субъектов финансового права: дис.... д-ра юрид. наук. Саратов, 2011.

34. Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами [Электронный ресурс] / Министерство финансов РФ. // Актуальные вопросы современной экономической науки: сб. докладов IV Междунар. науч. заоч. конф. (Казань 26 февраля 2015 г.). – Казань: Гравис, 2015.

35. Харченко К.В. Муниципальное стратегическое планирование: от теории к технологии: Учеб. пособие.. – Белгород: Обл. типография, 2015.

36. Хасанов Р. Н. Проблемы оценки эффективности целевых программ на стадии их отбора и реализации / Р. Н. Хасанов // Проблемы современной экономики: материалы междунар. заоч. науч. конф. (г. Челябинск, декабрь 2014 г.). – Челябинск: Два комсомольца, 2014.

37. Чиркова Е.В., Ларинина Т.И. Механизм финансирования казённых учреждений в России // Nauka-rastudent.ru. – 2015. – No. 10 (22) / [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://nauka-rastudent.ru/22/2924/

38. Яговкина В.А. Финансовый контроль за деятельностью государственных и муниципальных учреждений // Финансовое право. 2012. № 2.

39. Ястребова О. К. Развитие нормативного бюджетного финансирования высшего образования // Финансовый журнал №1. 2015.