Делопроизводство в XX веке

Делопроизводство в XX веке.

Статьи по теме
Искать по теме

В начале XX в. министерское делопроизводство, базирующееся на законе 1811 г. об общем учреждении министерств, вошло в противоречие с формами и методами управления государством и обществом. Повлияли такие факторы как, с одной стороны, бурный рост промышленного производства, с другой – поражение в войне с Японией (1905 г.) и революция 1905–1907 гг., поколебавшие устои государства. Практика управления этого периода потребовала изменений, в том числе и в делопроизводстве (устранения медлительной многоступенчатой регистрации документов, сокращения их количества, учета новых средств документирования). В условиях военных и социальных потрясений предпринимались попытки отдельных ведомств (Морское министерство, военное ведомство и др.) реформировать сложившуюся систему делопроизводства. Однако они не были доведены до конца в связи с начавшейся Первой мировой войной. Особенно удачным было "Положение о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве", изданное в 1911 г.

В 1917 г. произошли подряд две революции – Февральская буржуазно-демократическая и Октябрьская социалистическая, последняя из которых привела к коренным изменениям в государственном устройстве России, потребовавшим, как мы увидим далее, многих усилий, чтобы делопроизводство стало неотъемлемой частью управления государством и обществом.

Советский период развития делопроизводства

Советский период становления и развития делопроизводства можно разделить на два этапа: первый (1917–1973 гг.) – от отдельных правительственных мер по упорядочиванию документирования архивного дела до внедрения в стране Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД); второй (1973–1991 гг.) – годы формирования основ современного делопроизводства, ставших после очередной революции в судьбе великой страны (1991 г.) базой становления делопроизводства в Российской Федерации на основе новых информационных технологий.

Охарактеризуем кратко события первого этапа становления делопроизводства в СССР.

После революции в октябре 1917 г., в связи с отстранением старого чиновничьего аппарата от власти и замены его неквалифицированным персоналом из рабочих и солдат, уровень документационного обеспечения управления заметно понизился. В.И. Ленин и Советское правительство, формируя новый государственный аппарат, параллельно уделяли много внимания улучшению "письмоводства", сокращению переписки, устранению канцелярской волокиты. В первые годы был принят ряд следующих законодательных актов:

декрет Совета народных комиссаров (СНК) от 11 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов", отменивший в отношении граждан и в переписке указания на чины и титулы;

декрет СНК от 24 декабря 1917 г. "О порядке издания приказов или распоряжений";

постановление СНК от 2 марта 1918 г. "О форме бланков государственных учреждений", установившее форму официальных документов и перечень реквизитов;

постановление Совета рабочей и крестьянской обороны

(СРКО) от 8 декабря 1918 г. "О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты", предусматривающее, кроме прочего, замену переписки на телефонные переговоры и жесткий контроль за исполнением распорядительных документов.

Были другие попытки улучшения работы государственных учреждений в области документирования, однако реализация их тормозилась вследствие разрухи и идущей Гражданской войны и интервенции государств Антанты (1918–1920 гг.). Не хватало также технических средств оформления документов, бумаги, чернил.

В связи с необходимостью коренного улучшения системы управления народным хозяйством страны и ведения служебной документации, в 20-е годы в рамках научной организации труда (НОТ) и научной организации управленческого труда (НОУТ) в СССР начался период активного поиска оптимальных подходов к совершенствованию управления и его документационного обеспечения.

На первых порах был проведен ряд Всероссийских конференций, созданы в Таганроге и Казани научно-исследовательские институты, сделавшие определенный вклад в оптимизацию работы советских учреждений. В эти годы шла активная и успешная работа теоретиков и практиков управления. Сегодня неоправданно забыты такие советские ученые – энтузиасты научной организации труда и управления, как А.К. Гастев – ученый, поэт, автор многих работ по научной организации труда, не потерявших актуальности и в настоящее время, организовавший в 1920 г. Центральный институт труда (ЦИТ) и руководивший им до 1938 г., П.М. Керженцев – общественный деятель, объективно и критически оценивший в своих трудах работу аппарата управления того времени, рекомендации по исправлению недостатков которого не устарели и для наших дней, и ряд других ученых и практиков*.

В 1922 г. Народным комиссариатом рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ) был образован отдел нормализации с секцией делопроизводства, которая занималась совершенствованием структуры делопроизводственных служб в государственном аппарате. Позднее на базе отдела нормализации был создан отдел административной техники с задачами обследования госаппарата, оказания помощи в улучшении деятельности органов управления на местах и т. д.

В середине 20-х годов были образованы две важные научно-исследовательские организации – Государственное бюро организации строительства "Оргстрой" и Государственный институт техники управления (ИТУ), оказавшие заметное влияние на решение проблем управления и делопроизводства в учреждениях страны. В результате их совместных исследований были заложены основы для формирования терминологии делопроизводства, классификации, стандартизации и унификации документов, технологии работы с документами в аппарате управления, а также взаимосвязи делопроизводственных служб учреждений и архивных организаций. Были разработаны стандарты оформления служебных писем, протоколов, телеграмм, телефонограмм и других управленческих документов.

В 1928 г. ИТУ совместно с архивной службой страны (Центрархив РСФСР) были изданы "Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР", в которых предлагались рекомендации по составлению перечней документов и дел, обращающихся в учреждениях, включая списание и уничтожение документов с истекшими сроками хранения. В 1931 г. был издан проект "Общих правил документирования и документооборота", разработанный на основе передового опыта, в том числе зарубежного. Правила детально описывали порядок обработки документации, но в связи с ликвидацией института в 1932 г. они не были доработаны по замечаниям практиков и не утверждены руководством.

В 20–30-е годы развивались системы специальной документации (бухгалтерской, статистической, кадровой и др.), издавался ряд журналов, на страницах которых рассматривались проблемы документирования управленческого труда ("Вопросы организации и управления", "Техника управления" и др.), был выпущен целый ряд учебников, учебно-практических пособий и научных трудов по делопроизводству. В 1936 г. Конституцией страны были законодательно установлены виды распорядительных документов, которые могли издавать органы власти и управления, среди них (сверху вниз от Верховного Совета СССР до руководителей организаций и предприятий): законы, указы, постановления, приказы, инструкции, решения, распоряжения.

В связи с закрытием ИТУ, отсутствием в стране единого организационного центра, вопросы дальнейшего совершенствования делопроизводственного обеспечения управления стали весьма актуальными. В июне 1941 г., перед началом Великой Отечественной войны, состоялось 1-е Межотраслевое совещание по вопросам механизации управленческого труда и делопроизводства. Совещание наметило глубокую научно обоснованную программу по улучшению сложившейся ситуации, но она в связи с началом войны не была реализована.

В военные 40-е и последующие, включая и 60-е, годы архивные организации страны были наделены большими полномочиями по организации делопроизводства и архивного дела. В 1963 г. Глава архивом СССР был подготовлен первый общесоюзный нормативный документ, касающийся делопроизводства, – "Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций и предприятий СССР", который на длительное время стал единственным руководящим материалом, способствовавшим упорядочению деятельности служб документационного обеспечения управления и архивов.

В 1963 г. постановлением Совета Министров СССР "О мерах по улучшению архивного дела в СССР" от 25 июля 1963 г. № 829 была поручена Главе архива СССР разработка Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД) в целях оптимизации работы с управленческой документацией в стране на базе применения новой техники. Для разработки ЕГСД в системе Глава архива был создан Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД). Работа по созданию ЕГСД была включена в пятилетний план развития народного хозяйства СССР на 1966-1970 гг.

В 1973 г. основные положения ЕГСД были утверждены Государственным комитетом СМ СССР по науке и технике и рекомендованы министерствам и ведомствам для использования в практической работе. С этого момента начался второй этап становления и развития делопроизводственного обеспечения управления в стране, продлившийся вплоть до разрушения СССР в 1991 г.

Целью ЕГСД являлись выработка и внедрение в практику на единой основе рациональных форм и методов делопроизводственного обслуживания. Основные положения ЕГСД состоят из общей части, восьми тематических разделов и положений. В них сформулированы общие правила документирования управленческой деятельности, изложены принцип унификации документов, требования к формулярам организационно-распорядительных документов, структуре построения текстов документов, их языку и стилю.

Главные требования ЕГСД к организации документооборота – максимально возможная централизация операций по обработке документов, регулирование их движения внутри организации, контроль исполнения решений, содержащихся в документах, обеспечение условий информационного обслуживания автоматизированных систем управления (АСУ). ЕГСД включала не только вопросы делопроизводства, но также содержала рекомендации по научной организации труда служащих, структуре делопроизводственных служб и их техническому оснащению.

В течение 70-х годов советское делопроизводство получило значительное развитие. Кроме создания ЕГСД был разработан целый ряд государственных стандартов первостепенного значения. Среди них: ГОСТ 16487–70 "Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения"; ГОСТ 6.38–72 "Система организационно-распорядительной документации. Основные положения" и ГОСТ 6.39–72 "Система организационно-распорядительной документации. Формуляр-образец", подвергшиеся впоследствии переработке и объединению в один стандарт (ГОСТ 6.38–90); ГОСТ 6.15.1–75 "Унифицированные системы документации. Система организационно-распорядительной документации. Основные положения", определивший требования к унифицированным формам организационно-распорядительных документов (переработан в 1988 г.). В начале 80-х годов в рамках ЕГСД были разработаны и утверждены 16 унифицированных систем документации общесоюзного значения (8 из которых действуют в Российской Федерации и в настоящее время), 27 государственных стандартов на УСД и 26 общесоюзных классификаторов технико-экономической и социальной информации. Всего унифицировано было более 4,5 тыс. форм документов. Однако к середине 80-х годов, в связи с необходимостью внедрения в практику управления новых информационных технологий, уже нашедших применение на Западе, ЕГСД была переработана в Единую государственную систему документацион-ного обеспечения управления (ЕГСДОУ). С этого времени понятие "делопроизводство" именуют также термином "документаци-онное обеспечение управления" (ДОУ). В 1988 г. ЕГСДОУ была преобразована с соответствующей корректировкой в Государственную систему документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения (ГСДОУ). ГСДОУ с учетом последующих доработок и переизданий до настоящего времени остается основ ным нормативным документом по организации делопроизводства в нашей стране, рассчитанным на широкое применение компьютерных технологий.

В целом развитие делопроизводства советского периода, в особенности 70–80-х годов XX в., оценивается учеными-документоведами весьма положительно. Начав в 20-х годах с отдельных административных мер по упорядочению документирования, оно пришло к созданию общегосударственной системы делопроизводства, отвечающего на начало 90-х годов соответствующим требованиям научно-технического прогресса конца XX в., став основой формирования современного делопроизводства в Российской Федерации.

Делопроизводство в России в 90-е годы XX-го столетия

В 90-е годы, с переходом страны на рыночные рельсы началась массовая поставка персональных компьютеров для офисов. В это же время произошла смена кадрового состава в государственном аппарате. Наиболее квалифицированная часть чиновников нашла себе применение в других структурах, поэтому приход новых технологий, сопровождавшийся изменением организационных и технологических аспектов документооборота, совпал с общим снижением уровня квалификации служащих, что, конечно же, отрицательно сказалось на качестве работы с документами.

Разработанная система делопроизводства в фирме, на предприятии описывается во внутренних организационно-распорядительных документах: инструкциях по делопроизводству, положениях о структурном подразделении, должностных инструкциях, правилах работы с документами, приказах о распределении обязанностей, регламентах и т. п. Тщательно разработанная система делопроизводства, освещающая все вопросы работы с документами, служит залогом успешного и эффективного функционирования как государственного учреждения, так и коммерческого предприятия.

В 90-е г.г. в Российской Федерации действовали ряд общегосударственных нормативов и методик, регламентирующих наиболее общие правила организации работы с документами и устанавливающих требования к оформлению официальных документов. Разработка таких документов преследовала ряд целей:

1. обеспечение юридической силы документа;

2. организацию длительного хранения документов и последующего их использования;

3. рационализацию технологии обработки документов и ее дальнейшее совершенствование.

В 1991 г. вышла Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ)- несколько сокращенный вариант ЕГСДОУ. Эта систма-ГСДОУ – совокупность принципов и правил, устанавливающих единые требования к документированию управленческой (административной) деятельности и организации работы с документами в органах государственного управления, на предприятиях (в объединениях), в учреждениях и др.

Этот документ был направлен на нормативное закрепление изменений, произошедших в службах делопроизводства в связи с появлением негосударственных форм собственности. Его основными целями являются упорядочение документооборота, сокращение количества и повышение качества документов и в конечном итоге совершенствование работы аппарата управления.

В 1993 г. утверждена Типовая инструкция по делопроизводству для министерств и ведомств, устанавливающая общие требования к документированию управленческой деятельности и технологиям работы с документами в упомянутых организациях. Инструкция впервые закрепила не только требования к оформлению реквизитов, но и к тексту конкретных видов документов (приказу, распоряжению, протоколу, акту).

Основные перечисленные нормативные документы имеют ряд приложений, отвечающих на практические вопросы, возникающие в процессе непосредственной деятельности. Так, например, в приложениях к ГСДОУ содержится Примерное положение о службе документационного обеспечения управления (службе ДОУ). В нем рекомендованы типовые варианты ее организационных структур в зависимости от типа организации, а также сформулированы ее цели, задачи и функции.

Еще один аспект регламентации работы с документами – их архивное хранение. Главным нормативным документом в этой области являются Основные правила работы ведомственных архивов, вышедшие в 1986 г.

В них отражены требования к составлению номенклатуры дел, правила их формирования и оформления, а также изложены принципы изучения документов (экспертизы) с целью отбора их для дальнейшего архивного хранения и выбора тех из них, которые подлежат правомерному уничтожению. К Основным правилам прилагаются формы номенклатуры дел, акта о выделении к уничтожению, описи документов постоянного и долговременного хранения.

В 90-е годы был принят ряд правительственных решений, направленных на обеспечение сохранности документов в организациях частных форм собственности. Распоряжение правительства Российской Федерации от 21.03.94 358-р установило обязательность хранения документов по личному составу, в том числе договоров (контрактов). В нем же определено, что хранение документов в организациях частных форм собственности должно осуществляться на общепринятых основаниях.

Основополагающими документами для делопроизводства 90-х являются:

1. ГОСТ Рб.30-97 Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов;

2. Федеральный закон об информации, информатизации и защите информации от 20.02.95 № 24 ФЗ.

Помимо стандартов и федеральных законов, существует еще и Альбом унифицированных форм первичной учетной документации, утвержденный Госкомстатом России.

Выводы

90-е годы становятся периодом интенсивного внедрения информационных технологий в работу служб делопроизводства. С 1993 года используются базы данных и программное обеспечение, реализующее автоматизацию делопроизводства С этого времени в службах делопроизводства используются все новые версии баз данных и программного обеспечения.

Нормативно-правовую базу делопроизводства в современной России составляет совокупность законодательных актов Российской Федерации, правовых и нормативных актов и методических документов, регламентирующих вопросы создания, технологию обработки и хранения управленческой документации, а также регулирующих работу служб делопроизводства на всех уровнях управления. Нормативно-правовая база современного делопроизводства была заложена в 90-е годы.

Литература

1. Басаков М.И. Современное делопроизводство, М.: Ростов-на-Дону Феникс 2007

2. Вялова Л.М. Заполнение унифицированных форм: прием на работу/ Л.М. Вялова // Справочник кадровика. – 2005. – № 8. – C. 49-55.

3. История делопроизводства в СССР: Учеб. пособие / Под ред. Я.З. Лившица и В.А. Цикулина / МГИАИ. М., 1974

4. Наумов И.Н.Документационное обеспечение управления предприятий и организаций и архивное хранение документов Пензенский государственный университет. 2003г.

5. Развитие формуляра управленческого документа XVIII – начала XIX вв. / С.В.Русакова; ВНИИДАД. – М., 2006. – 37 с. – Деп. в ОЦНТИ по документоведению и архивному делу 02.11.2006, № 239.