Делопроизводство в России

Делопроизводство в России.

Статьи по теме
Искать по теме

С момента зарождения письменности создавалась и культура написания документов. Изначально фиксировались лишь отдельные, наиболее важные исторические моменты. По мере зарождения и становления государства, развивалась и система делопроизводства. Возрастание объема документации приводили к увеличению сложности по управления технологическим циклом движения документов. Перспективы значительного увеличения уровня автоматизации и механизации создания, обработки и контроля за движением документов появились с использованием компьютеров и созданием компьютерных технологий в делопроизводстве.

В настоящее время в Российской Федерации проводится реформирование системы управления всех уровней, включая органы местного самоуправления, результаты которого оказывают непосредственное влияние на систему документационного обеспечения управления. В делопроизводстве органов управления наблюдается появление новых видов документов, что вызывает интерес у исследователей-докуметоведов, изучающих факторы, оказывающие влияние на данный процесс.

Документ играет значимую роль в сфере управления, выступая инструментом, средством или способом осуществления процессов управления. Обоснованием данного утверждения, прежде всего, является то, что вся информация, необходимая для деятельности любого учреждения, концентрируется в документах.

Делопроизводство в Древнерусском государстве

Практика составления деловых документов восходит к далекой древности. Виды официальной корреспонденции, формуляры, способы оформления и работы с ней создавались и шлифовались веками.

Уже в далекие времена письменный документ служил гарантией выполнения обязательств и ему придавалось важное значение. Так, в договоре с Византией 944 г. читаем: "...Отныне же да приходят с грамотой от князя русского, в которой будет засвидетельствовано их мирное намерение... Если же придут без грамоты, да содержатся под стражею, доколе известим о них князя русского".

С древних времен существовали процессуальные нормы, сохранившиеся до наших дней: "...Сии условия написаны на двух хартиях: одна будет у царей греческих; другую, ими написанную, доставят великому князю русскому Игорю..."

Документы хранились в сокровищницах вместе с драгоценностями, а также в церквях и монастырях. Из-за пожаров, княжеских междоусобиц, татаро-монгольских набегов письменные документы эпохи Киевской Руси не сохранились. Сведения о них дошли до нас в более поздних списках.

Благодаря летописанию до наших дней дошли такие бесценные материалы, как "Повесть временных лет", юридический памятник "Русская Правда", известные международные акты – договоры Руси с Византией (Хв.)

Появление первых документов (фиксированная информация на любом доступном материале – камне, глиняной дощечке, в Древней Руси – на бересте) стало возможным с изобретением письма, с возникновением письменности. Составление и оформление деловых документов, необходимая последующая работа с ними (хранение, учет, защита от нежелательного доступа, уничтожение потерявших ценность и т. д.) складывались и шлифовались веками.

В сложный период зарождения и формирования Древнерусского государства (X–XV вв.), во времена фео дальной раздробленности, этнической замкнутости, при отсутствии единого управления, управленческие функции при князьях осуществляли отдельные должностные лица (служивые люди) иногда с небольшим числом помощников (дьаков). В этих условиях получил определенное развитие один из аспектов делопроизводства, а именно – документирование. О достаточно высоком уровне культуры подготовки документов в то время свидетельствуют договоры с Византией (911 г., 945 г.), жалованные и вкладные грамоты, завещания, личная переписка, найденная при археологических раскопках в 1951 – 1952 гг. в Новгороде, Пскове, Смоленске и других городах.

В этот период главным образом документируются правовые отношения: создаются объемистые правовые акты, например Русская Правда, многочисленные разновидности уставных, вкладных, купчих грамот, разного рода житийные записи (о найме, продаже работников в рабство и т. п.). Постепенно стали вырабатываться устойчивые образцы обращений и завершений в текстах документов, складывались устойчивые формы расположения отдельных элементов текста распространенных документов (формуляры), т. е. появились первые ростки типизации и унификации документов. Расширение практики документирования привело к необходимости привлечения к работе с документами церковных служителей – псаломщиков и дьяков. В истории известен факт специальной под готовки из детей бояр судейских секретарей, писцов при князьях, дьяков в созданной для этого особой школе.

С увеличением числа создаваемых документов обозначились и места для безопасного их хранения. Документы хранились в сокровищницах вместе с драгоценностями, в церквях и монастырях. В Пскове, например, документы хранились при Троицком соборе в ларях – сундуках. Государственные и церковные акты, которые утверждались на вече, помещали в "Ларь Святой Троицы", придавая им тем самым свойство официального документа. Акты, терявшие по тем или иным причинам свое значение, по постановлению вече уничтожались. По существу, псковский ларь был и архивом, и канцелярией. В Новгородской республике решения вече оформлялись в "вечевой избе" – особой канцелярии, возглавляемой вечевым дьяком. Здесь же хранилась и печать "Великого Новгорода".

Самой древней формой документа на Руси была грамота – лист пергамента шириной около 3,5 вершка (15–17 см). Пергамент представлял собой специальным образом выделанную телячью, баранью или козлиную кожу. Размеры документа могли быть разной длины (десятки метров) за счет подклейки следующих листов, образуя собой столбец, столбик. Отсюда название данной технологии работы с документами – "столбцовое делопроизводство".

Несмотря на достаточно широкую практику документирования фактов и явлений частной и общественной жизни людей, говорить о делопроизводстве во времена Древнерусского государства как о какой-либо системе еще преждевременно. Это был период зарождения традиций, накопления опыта подготовки и хранения документов. В условиях феодальной раздробленности делопроизводство как система практикой управления еще не была востребована.

От периода древнерусского государства сохранились лишь отдельные документы, всем известны договоры, которые свидетельствуют о том, что уже существуют определенные правила составления документов и также по некоторым археологическим находкам. Составить документ могло только лицо, знакомые сними. При князьях всегда были грамотные служители, писавшие документы от их имени. Это были дети привилегированных сословий, обычно бояр и дружинников, которые окончили школу. Они находились на должности "печатников" – хранителей княжеской печати и "металников" – судейских секретарей, писцов и дьяков для ведения делопроизводства князей и крупных феодалов.

В период развития древнерусского государства появились разные виды документов, фиксирующие конкретные частноправовые отношения: грамоты уставные, вкладные, купчие, полные, жалованные и др., заемные, закладные кабалы; житийные записи и т.д.

Со временем обозначились места для их наиболее безопасного хранения, например центральные храмы в городах. Место хранения документов называлось ларем, а лицо, ответственное за хранение документов, – ларником. Часто само хранение документов в храме придавало им юридическую силу. Центрами ведения документации и хранения были гостиные дворы, монастыри, являвшиеся крупными экономическими предприятиями.

По мере накопления навыков в создании документов стали вырабатываться типовые формуляры – образцы документов, устойчивые языковые формулы, процедура подготовки документов: черновик, редакция (вариант), беловик (окончательный вариант документа), – а также приемы удостоверения документов, – "приписи", "скрепы", печати, призванные воспрепятствовать подделке документов в политических и лично-корыстных целях.

Самой древней формой документа на Руси была грамота – отдельный лист пергамена шириной около 3,5 вершков (15-17 см). Основным материалом для письма до конца XIV в. на Руси был пергамен (особым образом выделанная телячья, баранья или козлиная кожа), называемый в документах "хартией" или "телятиной"; лучший пергамен привозили из Греции или ганзейских городов. В качестве материала для письма использовали бересту.

Чернила, которыми писались древние рукописи, были плотными, густыми бурого оттенка. Они глубоко проникали в пергамен и с трудом размывались. Кроме чернил использовались краски, которыми писались заголовки документов. В украшенных рукописях использовалась золотая краска, свинцовые белила и лазурь.

Центрами ведения и хранения документации были гостиные дворы, монастыри, центральные храмы и церкви.

С увеличением количества создаваемых документов менялась графика письма: первоначально использовалась уставная манера письма – выписывание букв с прямыми очертаниями, но в XIV в. стал использоваться полуустав, ускоривший процесс письма за счет выносных букв и сокращения отдельных слов. Документы писались сплошным текстом, без разделения на отдельные слова.

В период существования Древнерусского государства идет процесс накопления опыта в области документирования, вырабатываются отдельные приемы создания, оформлении, удостоверения документов, появляются лица, владеющие приемами работы с документами, и предпосылки к законодательной регламентации делопроизводства.

Делопроизводство в учреждениях Русского государства в XVI-XVII вв.

Российское делопроизводство как система начинает складываться с середины XV в. делопроизводство по мере превращения Московского княжества в Великорусское государство. Московским великим князьям удалось создать сильную централизованную систему управления. Важнейшие функции административного управления в этой системе выполнялись Боярской думой и приказами – центральными исполнительным органами. Происхождение приказов как структурных единиц управления связано с практикой дачи поручений (приказов) великого князя своим подчиненным.

В период действия делопроизводства, получившего название "приказного", царь издавал указы, акты, жалованные грамоты, Боярская дума – приговоры, от приказов на места направлялись "памяти". На местах воеводы в подчинении имели свою "канцелярию" – приказную избу со штатом в виде "меньших" воевод, дьяков и подьячих. Из приказных изб "на верх" посылались "отписки" (отсюда родилось название бессодержательного чиновничьего ответа на какое-либо обращение). В приказной избе хранились деньги, городская печать, велось делопроизводство. В правовом отношении приказное делопроизводство, формируясь постепенно, закреплялось в Судебниках 1497, 1550, 1589 гг. и в Соборном уложении 1649 г.

В 1649 г. Земским собором утверждается выдающийся памятник русского права Соборное уложение. Они определили статус главы государства, комплекс норм, регулировавших отрасли государственного управления, деятельность судебных органов, законодательно регламентировали состав документов, правила их оформления, порядок их рассмотрения, закрепили столбцовую форму делопроизводства и вопросы налоговой политики (закрепление натуральных и денежных повинностей и установление наказания за преступления и провинности).

Считается, что в этот период родились термины "дело" как собрание документов по какому-либо делу, вопросу и "делопроизводство" как процесс производства (вершение) дел.

В приказах происходит выделение делопроизводства в особую сферу деятельности, формируется слой служивых людей – профессиональных чиновников, для которых документ стал основным предметом их труда. Приказов по разным источникам насчитывалось от 50 до 70. В каждом из них было от 3 до 10, а в некоторых приказах – до 400 с лишним "приказных людей". В Посольском приказе, например, насчитывалось 447 сотрудников.

Во главе приказа стоял судья, который управлял приказом. В его подчинении были дьяки, заместители судьи – товарищи. Проект документа ("черное письмо") по указанию дьяка составлял подьячий "средней руки", дьяк "чернил" его, т. е. исправлял, а "молод-ший" подьячий "белил" – переписывал начисто. Затем "старый" подьячий сверял беловик с черновиком, "справлял" его, т. е. подписывал, удостоверяя своей подписью соответствие его исправленному черновику, а уже "справленный" документ подписывал дьяк. Окончательно оформленный документ назывался "матицей". При составлении копии документа – "списка" указывались особенности его матицы, иногда указывалось место ее хранения.

В приказном делопроизводстве длительное время использовалась достаточно древняя "столбцовая" техника оформления доку ментов. Еще в XV в. дорогостоящий пергамент вытеснила бумага и свиток из подклеенных друг к другу бумажных листов мог иметь большие размеры, создавая неудобства в обращении и хранении документов. Например, соборное уложение 1649 г. имело в длину 309 метров.

Чтобы свиток при разматывании не волочился, его наматывали на деревянный стержень – так родилось слово "волокита", смысл которого не требует особого пояснения, – речь идет о необоснованном затягивании принятия решения.

Наряду со столбцовой формой документа в приказах зародилась и стала применяться тетрадная (книжная) форма. Тетрадь – это лист бумаги, сложенный вдвое. По мере необходимости накопившиеся тетради переплетались и составляли собой книги.

В этот период появились и начали складываться системы военной, посольской и бухгалтерской документации.

Таким образом, система государственного управления, сложившаяся к концу XVII в., вызвала к жизни систему приказного делопроизводства с ее обширным бумажным "ведением дел" – делопроизводством. В истории России появились служивые люди, которые стали профессионально заниматься документированием управления по установленным правилам. В деятельности приказов появились прямые предписания по содержательной и оформляющей частям документов, порядок их движения как внутри приказа, так и между приказами. Постепенно сформировались виды управленческих документов (грамоты, памяти, отписки и др.), сложилась определенная система регистрации документов, основы справочного аппарата (тетради, описи), зародилось и архивное дело.

Делопроизводство, как технология управления, появляется с момента оформления управления в специальный государственный аппарат, где создаются центральные и местные органы власти и управления, нуждающиеся в регулярном документировании деятельности. В процессе формирования Российского централизованного государства складывается система органов управления боярская дума, приказы в центре, приказные избы на местах и соответствующие документационные потоки от вышестоящих к нижестоящим, от нижестоящих к вышестоящим, переписка между равными.

Во главе созданного государства стоял царь, управление осуществлялось посредством государственных учреждений. Центральные учреждения получили наименование приказы. Приказ возглавлял приказной судья, назначаемый из думных чинов, в его ведении находились один-три дьяка (к концу XVII в. в крупных приказах было 6-10 дьяков). Государственный аппарат России в XVI – XVII вв.

В ведении дьяков находились подьячие, которые в зависимости от знаний, стажа и опыта разделялись на "старых" (старших), средних ("средней руки") и "молодых" (младших). В деятельности приказов принципы коллегиального и единоличного управления не были четко разграничены, но распорядительная деятельность всецело находилась в ведении приказных судей. Дьяки и подьячие занимались делопроизводством, они отправляли в приказ челобитные, доклады, доношения, хранили дела и вели письмоводство. Старшим подьячим и подьячим "средней руки" доверялась более сложная работа – подготовка решений по делам, хранение дел, опечатывание архивных сундуков. Младшие подьячие не пользовались особым доверием – во многих царских указах XVII в. подчеркивается необходимость строго контролировать их работу. В ведении приказов находились воеводы, управлявшие территориями и выполнявшие предписания центральных властей. Воеводы имели свою "канцелярию" – приказную избу – и помощников – "меньших" воевод и дьяков. В приказной избе хранились государственная городская печать, денежные суммы и велось делопроизводство. Приказная изба имела подразделения – столы. Приказы и приказные избы представляли собой одновременно присутствие, канцелярию и архив. Документы обычно размещались на столах, на скамьях, особо ценные – в сундуках-ларях, где велась текущая работа и прием посетителей.

Другой особенностью приказного делопроизводства было применение столбцовой техники написания документов. Документ имел форму столбца (столпа): один лист пергамена подклеивался к другому узкой стороной. Место склейки называли "состав". Затем документ сворачивали в свиток, названный "столбец". Если документ терял ценность, пергамен счищали, подравнивали, обрезали обтрепанные места и снова использовали для записи информации. Свитки подклеивались в столбец и образовывали первичные комплексы документов. Наряду со столбцовой формой документа в приказах начала применяться тетрадная форма. Тетради собирались вместе, переплетались по мере необходимости и составляли книги. Дорогостоящий пергамент вытеснила бумага, которую первоначально привозили из западноевропейских стран. Со второй половины XVII в. стали изготавливать отечественную бумагу из тряпья и чернила из солей железа и дубильных веществ.

Инструментами письма до второй половины XIX в. служили гусиные перья, затем – металлические. С появлением так называемой скорописи (начертание округлых букв и использование графических сокращений) свободно читать тексты стало довольно сложно, требовались знания и навыки. Тексты на берестяных грамотах выдавливались с помощью специального инструмента – называемое "писалом", изготовленные из железа, бронзы или кости. Они представляют собой стержень, заостренный на одном конце и имеющий лопаточку на другом. Официальные документы могли удостоверяться печатью. В этот период применялись две государственные печати – большая и малая.

Печати древнейшего периода характеризуются поясными изображениями на них святых, помещением на них новгородских воинов и животного мира. Матрицы печатей вырезались художниками-торевтотами и уничтожались во избежание злоупотреблений после смерти или смещения административного поста их владельца. Многие свинцовые печати являются шедеврами средневековой пластики.

Одним из основных признаков официального документа является формуляр – совокупность устойчивых информационных элементов (реквизитов, языковых формул) документа, расположенных в определенной последовательности. В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделялось из текста, т. е. обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и собственно содержание документа составляли сплошной текст.

Видовой состав документов приказного делопроизводства был довольно однообразным: грамоты (царские указы или указные грамоты), приговоры, наказы, доклады, отписки, памятки, челобитные. Грамоты – это царские указы, посылаемые из приказов на места боярам, воеводам, приказным людям; отписки – документы, поступавшие в приказы от воевод; приказы представляли царю отписки или доклады; воеводам и другим местным начальникам царь давал наказы; приказы обменивались памятками; обращения граждан к центральной власти оформлялись в виде челобитных.

Процедура подготовки документов в приказном делопроизводстве состояла из следующих этапов: поступление документа; передача его на рассмотрение; подготовка дела к "докладу"; рассмотрение и решение дела; оформление документа, содержащего решение. В функции служащих входило:

Подьячий – принимает входящий документ, делает на нем отметку о времени получения и передает дьяку.

Дьяк – ставит на документе помету и передает в соответствующий стол старшему подьячему.

Старший подьячий – передает документ младшему подьячему и указывает как составить ответный документ согласно помете дьяка.

Младший подьячий – справляется в старых отпусках и составляет черновик ответного документа, включив в него помету дьяка.

Старший подьячий – исправляет черновик ("чернит").

Дьяк – при необходимости снова "чернит".

Младший подьячий – переписывает исправленный черновик набело.

Старший подьячий – сверяет беловик с черновиком и справляет его, делая запись на обороте.

Дьяк – "переписывает" беловик пишет на обороте по составам свою надпись.

Подьячий – сворачивает документ в свиток и пишет на нем адрес.

Младший подьячий – вклеивает в столп входящий документ и черновик ответного письма.

Дела в приказе рассматривались по инициативе царя или по жалобе, челобитной, отписке. Если приказ располагал нужными сведениями, решение ("отпуск") готовилось сразу, если же их было недостаточно – начинался сбор необходимых материалов. В случае когда для решения дела требовалась переписка с другими приказами, она велась без соблюдения особых формальностей, короткими "памятями" или записками подьячих одного приказа подьячим другого приказа.

Подготовкой дел к рассмотрению ("докладу") занимались столы, или повытья: дьяк или (по его поручению) старший подьячий собирали нужный материал и составляли проект ответного документа. Докладчиком по делу был дьяк, решение вопроса входило в компетенцию думных дьяков и принималось после обсуждения вопроса. Юридическую силу документ, получал после "приписи" (подписи) дьяка. Руководители приказов – судьи и приближенные к ним лица, участвовавшие в принятии решений, – своих подписей на документах не ставили. Царь и бояре собственноручно подписывались только на договорных грамотах, заключаемых с другими государствами.

Характерной особенностью делопроизводства приказов было незначительное его регулирование законодательством. В основном делопроизводство в этот период основывалась на нормах обычного права, традициях, обычаев, переносимых из поколения в поколение приказными служилыми людьми. Однако на основе этих обычаев складывалась последовательность прохождения документов в процессе их исполнения, порядок работы с ними, оформления документов. В период приказного делопроизводства сложилась система государственного делопроизводства центральных и местных учреждений, сформировались кадры делопроизводственных служащих, были выработаны устойчивые формы документов, приемы их составления. Однако государство, принимая частные меры, не установило общих административных правил, систематизирующих организацию учреждений и делопроизводство. Только в середине XVII в. стали проводиться мероприятия по упорядочению системы делопроизводства, появились законодательные акты, регулирующие порядок документирования и составления частноправовых актов.

В целом приказное делопроизводство сыграло важную роль в формировании российского делопроизводства. Однако установление на законодательном уровне общих административных и делопроизводственных правил, регламентация всех сторон деятельности канцелярий и архивных учреждений были еще впереди, на следующем этапе развития системы государственного управления.

Система министерского делопроизводства XIX – начала XX вв.

Новый этап становления российского делопроизводства связан с именем Петра I и его коренными реформами в управлении государством. Уже в начале своего правления, в 1700 г., Петр I отменяет столбцовую форму документов, происходит всеобщий переход к листовой, бумажной форме. В результате реформ в области управления (1717–1720 гг.) была создана новая система государственных учреждений: в центре – Сенат, Синод, Государев кабинет и 12 коллегий (Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Коммерц-коллегия, Вотчинная и др.), заменивших собой более полусотни приказов; на местах – губернаторы, воеводы, магистраты и другие органы власти. Каждая из 12 коллегий ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату. Характерной чертой новой системы управления была коллегиальность в принятии решений. Система делопроизводства в связи с преобразованиями государственного аппарата управления получила название коллежской – по названию центральных учреждений нового типа.

Первоначально коллегии руководствовались в работе собственными регламентами, затем законодательной базой их деятельности стал "Генеральный регламент", подписанный Петром I 28 февраля 1720 г., ставший основой не только организации деятельности государственного аппарата, но и важнейшим актом, определившим развитие делопроизводства в России на весь XVIII в.

Издание Генерального регламента (28 февраля 1720 г.) сыграло значительную роль в регулировании аспекта работы с документами, а также в становлении формуляра управленческого документа.

В регулировании процессов документирования деятельности местных учреждений особое значение имело принятие законодательного акта "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи" (7 ноября 1775 г.), который установил принцип иерархии учреждений и документации, циркулирующей в процессе их деятельности.

Генеральный регламент установил законченную организационную форму и систему норм и правил по обеспечению документирования деятельности коллегий. В регламенте обстоятельно раскрываются структура и функции канцелярии, приводится отдельная глава о секретарском чине, который становится центральной фигурой канцелярии – ее управляющим.

Кроме секретаря в штат канцелярии входили нотариус, регистратор, актариус, канцеляристы, копиисты, писцы, переводчик и вахмистр. Наиболее важные документы готовились секретарем, остальные – канцеляристами. Часть документов составлялась по "генеральным формулярам", т. е. обязательным формам документов с набором соответствующих реквизитов. Нотариус вел протоколы заседаний и реестр дел, регистратор отвечал за регистрацию входящих и исходящих документов, актариус вел общий журнал входящих документов и отвечал за сохранность бумаг. Все сотрудники канцелярии имели детально расписанные обязанности и строго отвечали за их исполнение.

Генеральным регламентом были особо четко оговорены процессы регистрации входящих и исходящих документов, впервые определен порядок сдачи в архив законченных производством дел, а также введено само понятие архива и установлена должность архивариуса. Контроль за исполнением документов возлагался на прокурора коллегии, были установлены типовые сроки исполнения отдельных видов документов. Особое внимание уделялось исполнению указов государя; их несвоевременное исполнение каралось строго, в отдельных случаях – смертной казнью. Предусматривались меры по защите информации, строгие наказания за подделку и хищение документов.

В результате реформ в делопроизводстве и в практике управления по примеру западных образцов появились многие новые термины и названия документов: указы, регламенты, архив, архивариус, протоколы, рапорты, корреспонденция, журналы, инструкция, реляция, прошения (вместо – челобитная), инспектор, администратор и др., которые находят применение и в наше время.

Реформы Петра I были важным этапом в совершенствовании управления государством, однако они затронули только центральный уровень управления, были неполными, непоследовательными, что сказалось на развитии делопроизводства. Завершила реформу учреждений и коллегиального делопроизводства Екатерина II, издав закон от 7 ноября 1775 г. "Учреждения для управления губерний", внесший единообразие в структуру управления на местах, упорядочивший переписку учреждений разного уровня между собой. Число коллегий было сокращено с 12 до 3.

В соответствии с законом от 7 ноября 1775 г. губернское правление получало от Сената указы, в свою очередь посылало собственные указы подчиненным должностным лицам на местах, получая в ответ доношения, рапорты. Штат губернских канцелярий состоял из секретарей (старших и младших), протоколиста, регистратора, журналиста, канцеляристов, писцов, переводчика, архивариуса. Количественный состав служащих канцелярии зависел от числа решаемых дел.

В целом коллежское делопроизводство, сложившееся на базе реформ государственного управления Петра I и Екатерины II, представляет собой систему, характеризующуюся высоким уровнем законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярий, строгим закреплением за должностными лицами и рядовыми работниками их обязанностей. Коллежское делопроизводство заложило основы, на которых развивалось российское делопроизводство в последующие полтора столетия.

Указы, включающие в себя нормы документирования, можно условно разделить на четыре группы, отражающие нормы документирования в определенной области:

1. указы, закрепляющие обязательность употребления гербовой бумаги;

2. указы, регламентирующие употребление тетрадной формы при оформлении документов;

3. указы, регулирующие специфику оформления челобитных;

4. указы, отражающие видовой состав документов, специфику оформления определенных реквизитов.

В начале XIX в. (1801 –1811 гг.) вследствие ослабления высшего и центрального аппаратов управления государством Александр I проводит реформы, существенным моментом которых была замена коллегий на министерства. Министерское управление как более гибкое и оперативное законодательно было закреплено Манифестом от 25 июня 1811 г. "Общее учреждение министерств". С введением министерств коллегиальная процедура принятия решений была заменена на единоличную, что повлекло за собой изменение организационной структуры центральных органов управления государством и сказалось на делопроизводственном обеспечении их работы. Система делопроизводства этого периода (вплоть до Февральской революции 1917 г.) получила название "министерской". Ее также называют "исполнительной", поскольку принцип единоначалия подразумевает личную ответственность каждого должностного лица за неукоснительное исполнение своих непосредственных обязанностей.

Делопроизводство в России

Рис.1 Организационная структура министерства

Манифест был подготовлен выдающимся государственным деятелем XIX в., советником Александра I, зачинателем многих либеральных преобразований в России того времени – М.М. Сперанским.

Аппарат управления министерства согласно Манифесту состоял из департаментов, которые делились на отделения, а отделения – на столы. В каждом департаменте действовал совещательный орган, включающий директора департамента и начальников отделений и называемый общим присутствием. При министре действовала канцелярия министра, в каждом департаменте – канцелярия департамента. Канцелярия министра, в кото рой было сосредоточено "письмоводство" министерства, управлялась директором, делилась подобно департаментам на отделения и столы.

Министерское делопроизводство характеризуется расширением видового состава документации, увеличением объемов переписки, унификацией форм документов. Согласно Манифесту "Образ производства дел (документов) заключает в себе:

1) порядок вступления дел,

2) движение их, или собственно так называемое производство,

3) отправление дел,

4) ревизию,

5) отчеты.

Иначе говоря, Манифестом были определены основные этапы работы с документацией: организация приема и регистрация входящих документов, направление на исполнение и их исполнение, контроль за исполнением, регистрация исходящих документов, отправка документов адресатам.

При подготовке текстов документа М.М. Сперанский рекомендовал придерживаться строгих языковых правил. Его рекомендации по формированию канцелярского стиля речи внесли большой вклад в то, что в наше время называют унификацией деловой переписки.

В целом организация работы с документами в рамках министерского делопроизводства представляла собой четкую систему движения документов (на современном языке – документооборот), включая и архивное хранение. Особое внимание в министерском делопроизводстве уделялось контролю исполнения (ревизии) документов. Контроль исполнения проводился по следующим показателям:

1) В порядке ли дела содержатся.

2) Верно ли составляются им заглавия.

3) Нет ли медленности в делопроизводстве.

4) Не задерживается ли окончание дела требованием таких справок, в которых нет существенной надобности.

Важным событием в развитии делопроизводства, связанным с законом 1811 г., следует считать появление бланков документов. Предусмотрены были четыре формы бланков с угловым расположением постоянных реквизитов, ставших обязательными при оформлении служебной переписки. В соответствии с законом предписания министров признаются действительными, т. е., выражаясь современным языком, обладающими юридической силой, только в том случае, если они имеют установленную форму. Другие виды документов, такие как указы, протоколы, докладные записки, писались без бланков. Пример оформления документа на бланке приведен ниже.

Пример оформления документа второй половины XIX в

Делопроизводство в России

В течение XIX в. широкое хождение в практике документирования получили сборники образцов писем и других "деловых бумаг", так называемые "письмовники". Кроме образцов разного назначения и содержания сборники сопровождались рекомендациями по форме, структуре и слогу текста документов. Ряд законодательных актов этого периода свидетельствует о постоянных усилиях по борьбе с неоправданным ростом количества документов. С появлением в последней четверти XIX в. пишущих машин, с использованием телефона, телеграфа, различных устройств для размножения документов (гектографы, ротапринты и др.) заметно повысилась культура оформления документов, заняли достойное место в управлении новые виды документов: "телефонограмма", "телеграмма".

В начале XX в. министерское делопроизводство, базирующееся на законе 1811 г. об общем учреждении министерств, вошло в противоречие с формами и методами управления государством и обществом. Повлияли такие факторы как, с одной стороны, бурный рост промышленного производства, с другой – поражение в войне с Японией (1905 г.) и революция 1905–1907 гг., поколебавшие устои государства. Практика управления этого периода потребовала изменений, в том числе и в делопроизводстве (устранения медлительной многоступенчатой регистрации документов, сокращения их количества, учета новых средств документирования). В условиях военных и социальных потрясений предпринимались попытки отдельных ведомств (Морское министерство, военное ведомство и др.) реформировать сложившуюся систему делопроизводства. Однако они не были доведены до-конца в связи с начавшейся Первой мировой войной. Особенно удачным было "Положение о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве", изданное в 1911 г.

В 1917 г. произошли подряд две революции – Февральская буржуазно-демократическая и Октябрьская социалистическая, последняя из которых привела к коренным изменениям в государственном устройстве России, потребовавшим, как мы увидим далее, многих усилий, чтобы делопроизводство стало неотъемлемой частью управления государством и обществом.

Выводы

В период с X по XV складывались традиции русской системы делопроизводства, накапливался опыт документирования, обработки и хранения документов, обеспечения их сохранности, несанкционированного доступа и подделки, формировался профессиональный цех специалистов по работе с информацией.

Приказное делопроизводство на Руси существовало на рубеже XV – XVII вв.

Процедура подготовки документов включала следующие основные эта-пы:

- поступление документа на рассмотрение;

- подготовка документа к "докладу";

- рассмотрение и решение дела;

- оформление документа, содержащего решение.

В этот период постепенно создается система делопроизводства центральных и местных учреждений, складываются кадры делопроизводственных служащих, создаются устойчивые формы документов и примеры их составления.

Становлением системы коллежского делопроизводства начал заниматься Петр I. В 1699г. он вводит в обращение гербовую бумагу, а в 1700г. издает указы об отмене столбцовой формы документа и всеобщем переходе к тетрадной форме.

Первым учреждением стал Сенат – первоначально законодательный орган и орган надзора за правительственными учреждениями.

Генеральный регламент установил законченную организационную форму и систему норм и правил по обеспечению документирования деятельности коллегий. В регламенте обстоятельно раскрываются структура и функции канцелярии, приводится отдельная глава о секретарском чине, который становится центральной фигурой канцелярии – ее управляющим.

Исследование законодательных актов показало, что в XVIII – начале XIX вв. издавалось значительное количество указов, в которые были включены положения о документировании деятельности центральных учреждений.

Завершила реформы Петра I Екатерина II, издав "Учреждения для управления губерний" 7 ноября 1775 г., определившие порядок отношений между высшими, центральными и местными учреждениями.

Этот иерархический порядок взаимоотношений сохранялся в течении всего XIX в.

На протяжении всего XIX и начала XX веков осуществляется законодательная регламентация делопроизводства высших, центральных и местных учреждений. Появляется обширная делопроизводственная литература, в том числе и работы теоретического характера. Появились письмовники – сборники образцов документов, первые – вторая половина XVIII в., а с конца XVIII – начала XIX вв. начинают издаваться регулярно. До 1917г. издано более ста сборников

Литература

1. Соборное уложение 1649г. / под ред. М.Н.Тихомирова, В.П.Елифанова. – М.,1964

2. Судебник 1550г. //Судебники XV –XVII вв. / Под ред. В.Д.Грекова. – М.- Л., 1952.

3. Генеральный регламент 1720 г. // ПСЗ Российской империи. Собр. первое. Т. 5. N 3636.

4. ПСЗ Российской империи. Собрание первое. – Т. VI. – № 3534; ПСЗ Российской империи. Собрание первое, т. XX, № 14392; ПСЗ Российской империи. Собрание первое. – Т. XXXI. – № 24686.

5. ПСЗ Российской империи. – Т. XXXI. – № 24686; ПСЗ Российской империи. Собрание первое. – Т. XXXII. – № 24064

6. ПСЗ Российской империи. Собрание первое. – Т. VI. – № 3534.

7. ПСЗ Российской империи. Собрание первое. – Т. XX. – № 14392.

8. Банасюкевич, В.Д. Функции управленческих документов // Терминологические проблемы в области документоведения и архивоведения: тез. сообщений к теоретическому семинару / ВНИИДАД. – М., 1973. – С. 69.

9. Басаков М.И. Современное делопроизводство, М.: Ростов-на-Дону Феникс 2007

10. Вялова Л.М. Заполнение унифицированных форм: прием на работу/ Л.М. Вялова // Справочник кадровика. – 2005. – № 8. – C. 49-55.

11. История делопроизводства в СССР: Учеб. пособие / Под ред. Я.З. Лившица и В.А. Цикулина / МГИАИ. М., 1974

12. Наумов И.Н.Документационное обеспечение управления предприятий и организаций и архивное хранение документов Пензенский государственный университет. 2003г.

13. Развитие формуляра управленческого документа XVIII – начала XIX вв. / С.В.Русакова; ВНИИДАД. – М., 2006. – 37 с. – Деп. в ОЦНТИ по документоведению и архивному делу 02.11.2006, № 239.