Административный контроль и контрольные службы исполнительной власти

Административный контроль и контрольные службы исполнительной власти.

Статьи по теме
Искать по теме

Государственное управление, как и любая другая государственная деятельность, осуществляется посредством принятия решения, его исполнения и контроля за исполнением. Контроль – одна из основных функций в механизме реализации исполнительной власти.

Орган исполнительной власти – организация, которая в соответствии с законодательством наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением.

Органы исполнительной власти, в первую очередь, предназначены обеспечивать исполнение законов, принимаемых законодательными органами власти. Во исполнение законов ей предоставлено право активных действий, а также право принятия подзаконных нормативных правовых актов. Однако наряду с исполнением деятельность исполнительной власти направлена во многом еще и на контроль за соблюдением законности, а нередко и сами органы исполнительной власти являются объектами законности.

Исполнительная власть и государственное управление, признаки исполнительной власти

Исполнительная власть – абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность.

Осуществление указанных функций исполнительной власти есть результат совершения управленческих действий и принятия управленческих решений. Термин "государственное управление" имеет практический организационно-юридический смысл. Государственное управление – это форма осуществления исполнительной власти, т. е. деятельность по осуществлению исполнительной власти (ее можно также назвать исполнительно-распорядительной деятельностью). Государственное управление – это государственная деятельность, обеспечивающая надежную и слаженную работу государственного механизма. Необходимыми атрибутами государственного управления являются нормотворчество, реализация властных полномочий и мер государственного принуждение, регулирование и т. д..

Атаманчук Г.В. под государственным управлением понимает практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей власти. Законодательная и судебная власть, выполняя присущие только им функции и полномочия, также используют в своей деятельности и государственное управление. Оно является более широким понятием по отношению к исполнительной власти, обусловливает качественные характеристики последней и наблюдается в деятельности всех ветвей государственной власти.

Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка.

Функции государственного управления реализуются через управленческие функции государственных органов. По субъекту воздействия, по объему (масштабу), по средствам и по характеру воздействия на объект управления их можно разделять на социально-организационные и внутриорганизационные.

Социально-организационные функции государственного управления направлены на все многообразие общественных процессов, происходящих во внутригосударственной жизни. В них заключен основной смысл управленческой деятельности государства, реализуется его предназначение по выполнению своих обязанностей перед обществом.

Внутриорганизационные функции государственного управления нацелены на организацию, упорядочение, активизацию деятельности всех структур государственного аппарата, придание ей определенности и динамизма.

По содержанию и глубине воздействия на систему общественных отношений функции государственного управления делятся на общие и специфические.

Общие функции государственного управления отражают сущностные моменты и присутствуют практически в любом управленческом взаимодействии его субъектов и объектов. В теории управления в числе таких наиболее значимых функций выделяются следующие: организация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль.

Специфические функции государственного управления находят свое воплощение в конкретных проявлениях всего многообразия возникающих на практике ситуаций, где необходимо действовать только от имени государства, реализуя его компетенцию. В их числе можно назвать функции правоприменения, проведения выборов и референдумов, государственный статистический учет (перепись населения), лицензирование видов деятельности, регулирование особых правовых режимов (президентского правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и ряд других.

Государственная власть в Российской Федерации (далее – РФ) в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, а органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Государственная власть опирается на государственный аппарат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизмы убеждения и принуждения. И само государство, и его деятельность можно рассматривать как средство управления, осуществляемого в интересах социальной группы, класса или всего народа как инструмент властвования.

Понятие "исполнительная власть" является более узким по отношению к понятию "государственное управление", так как исполнительная власть производна от государственного управления; эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Вместе с тем исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности и местного самоуправления. Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур.

Исполнительная власть – это система отношений, одним из важнейших элементов которой является управление. Она реально воздействует на общественные отношения посредством деятельности особых звеньев государственного аппарата, которые являются органами исполнительной власти, т. е., по существу, органами государственного управления и муниципального самоуправления. Государственное управление есть вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть как одна из частей единой государственной власти.

Главное, или центральное, место среди субъектов административного права принадлежит органам исполнительной власти.

В теории административного права нет единого подхода в формулировании понятия "орган исполнительной власти". Так, по мнению А. П. Коренева, под органом исполнительной власти (органом государственного управления) понимается целостное структурно оформленное самостоятельное социальное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества и государства в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах государственной деятельности.

А. П. Алехин считает, что под органом исполнительной власти следует понимать учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера, обособленное от других органов государства организационно, функционально и юридически.

Итак, органом исполнительной власти является исполнительно-распорядительный орган, реализующий эту власть (орган государственного управления), т. е. проводящий в жизнь законы и подзаконные акты федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ в сферах деятельности государства, отнесенных к его ведению, и наделенный правомочиями по применению мер государственного принуждения.

Согласно Конституции Российской Федерации Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти РФ. Ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" определяет Правительство РФ как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ. В целях формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с этим структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".

Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:

1) Министерство внутренних дел Российской Федерации;

2) Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

3) Министерство иностранных дел Российской Федерации:

- Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству;

4) Министерство обороны Российской Федерации:

- Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству;

- Федеральная служба по техническому и экспортному контролю;

- Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств;

- Федеральное агентство специального строительства;

5) Министерство юстиции Российской Федерации:

- Федеральная служба исполнения наказаний;

- Федеральная служба судебных приставов;

6) Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба);

7) Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба);

8) Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба);

9) Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба);

10) Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба);

11) Федеральная служба по финансовому мониторингу (федеральная служба);

12) Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство);

13) Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство).

Из этого следует, что Президент Российской Федерации осуществляет руководство ключевыми федеральными органами исполнительной власти.

Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:

1) Министерство здравоохранения Российской Федерации:

- Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения;

- Федеральное медико-биологическое агентство;

2) Министерство культуры Российской Федерации:

- Федеральное архивное агентство;

- Федеральное агентство по туризму;

3) Министерство образования и науки Российской Федерации:

- Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки;

- Федеральное агентство по делам молодежи;

4) Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации:

- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

- Федеральное агентство водных ресурсов;

- Федеральное агентство лесного хозяйства;

- Федеральное агентство по недропользованию;

5) Министерство промышленности и торговли Российской Федерации:

- Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;

6) Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока;

7) Министерство регионального развития Российской Федерации;

8) Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации:

- Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций;

- Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям;

- Федеральное агентство связи;

9) Министерство сельского хозяйства Российской Федерации:

- Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

- Федеральное агентство по рыболовству;

10) Министерство спорта Российской Федерации;

11) Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации;

12) Министерство транспорта Российской Федерации:

- Федеральная служба по надзору в сфере транспорта;

- Федеральное агентство воздушного транспорта;

- Федеральное дорожное агентство;

- Федеральное агентство железнодорожного транспорта;

- Федеральное агентство морского и речного транспорта;

13) Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации:

- Федеральная служба по труду и занятости;

14) Министерство финансов Российской Федерации:

- Федеральная налоговая служба;

- Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

- Федеральное казначейство (федеральная служба);

15) Министерство экономического развития Российской Федерации:

- Федеральная служба по аккредитации;

- Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии;

- Федеральная служба по интеллектуальной собственности;

- Федеральное агентство по государственным резервам;

- Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;

16) Министерство энергетики Российской Федерации.

Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации:

1) Федеральная антимонопольная служба;

2) Федеральная служба государственной статистики;

3) Федеральная миграционная служба;

4) Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

5) Федеральная служба по оборонному заказу;

6) Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка;

7) Федеральная таможенная служба;

8) Федеральная служба по тарифам;

9) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

10) Федеральное космическое агентство;

11) Федеральное агентство научных организаций;

12) Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации.

Административно-правовой статус органов исполнительной власти определяется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными и иными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, конституциями республик, уставами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Рассмотрим основные признаки исполнительной власти. Как отмечает Д.Н. Бахрах, первый признак исполнительной власти – ее вторичность, подчиненное положение, зависимость от высшей власти.

Второй признак исполнительной власти – ее организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Исполнительная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наводить порядок и в обычных, и в экстремальных условиях.

Закон служит только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства. Их осуществляют органы исполнительной власти, имеющие дело с действительными явлениями жизни и выполняющие задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них – имуществом и общественными процессами.

Исполнительная власть отличается систематической, непрерывной деятельностью, направленной на сохранение социальной системы, ее укрепление и развитие.

Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, т. е. осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, работу государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граждан и организации. Она в процессе исполнения актов высшего руководства осуществляет еще и правотворчество, и юрисдикционную деятельность (наказывает, разбирает споры). Универсализм этой власти и в способах воздействия на людей (поощрение, убеждение, договор, регистрация, разрешение, пресечение и др.).

Наличие в непосредственном ведении исполнительной власти огромных ресурсов: правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных.

Ведая огромными ресурсами, исполнительная власть непосредственно их не использует. Она распоряжается действиями людей, природными и иными ресурсами, чтобы организовать производство, образование, здравоохранение и др. Исполнительная власть реализует исполнительно-распорядительную деятельность, в процессе осуществления которой издается огромное количество распоряжений – административных актов.

В непосредственном ведении исполнительной власти находятся вооруженные силы, в частности армия, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Субъекты исполнительной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке – важная черта исполнительной власти.

Названные выше признаки содержания исполнительной власти – универсальность, предметность, принудительность, организующий характер – детерминируют ее организационную форму – единую, большую по объему, иерархически построенную государственную систему. Единство многоуровневого механизма исполнительной власти – важнейшая основа единства государства.

Известно, что и законодательная, и судебная власть не обладают организационным единством, иерархией, подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. В отличие от других властей исполнительная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.

Исполнительная власть выступает как вторичная по отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими властные акты подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия органов и должностных лиц системы исполнительной власти не могут противоречить закону, являются его исполнением.

В условиях правового государства значительно изменяются объем и формы контроля за деятельностью исполнительной власти. Ее подконтрольность приобретает качественно иной характер. Исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать все существующие власти: и парламент, и суды, и иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей власти (прокуратура, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.). В Российской Федерации значительные контрольные полномочия принадлежат также Президенту РФ, занимающему особое положение в российской системе государственных органов.

Таким образом, управление представляет собой деятельность исполнительной власти, которая осуществляется главным образом в форме управления посредством осуществления многочисленных и разнообразных управленческих действий и процедур. Управление – это исполнительная власть в действии.

Функции и субъекты исполнительной власти

Главная цель исполнительной власти, обусловленная ее социальным назначением и особым положением в системе разделения властей, заключается в качественном выполнении задач и функций государственного управления. Таким образом, функции исполнительной власти определяются целями и функциями государственного управления. Однако исполнительная власть, будучи самостоятельной и независимой от других ветвей государственной власти, выполняет и собственные функции, задающие основные направления деятельности ее органов, которые реализуют особые государственно-властные полномочия. В данном случае исполнительная власть рассматривается как политико-государственное явление, как средство обеспечения публичных интересов.

Сущность функций исполнительной власти выявляется и посредством анализа результатов, которые достигаются в процессе осуществления исполнительной власти. Данный подход позволяет выделить следующие основные функции современной исполнительной власти:

1) исполнительная (правоприменительная), т. е. функция исполнения Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ;

2) правозащитная, т. е. соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Органы исполнительной власти обязаны признавать установленные Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина, соблюдать, реализовывать на практике, а в случае необходимости – защищать их;

3) социально-экономическая, т. е. создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления. Эту функцию можно назвать обеспечительной, так как она направлена на обеспечение благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов;

4) функция обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране;

5) регулирующая, в рамках которой осуществляются многие функции государственного управления: руководство, контроль, координация, планирование, учет, прогнозирование и т. д.;

6) нормотворческая, в соответствии с которой органы исполнительной власти осуществляют в установленных законом пределах деятельность по принятию нормативных актов, многие из которых подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации;

7) охранительная (юрисдикционная), означающая, что органы исполнительной власти законодательно наделены полномочиями по применению к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства. Данная функция исполнительной власти реализуется посредством установленных законом административно-процессуальных производств, в рамках которых контрольно-надзорные органы применяют меры предупреждения, пресечения, наказания и восстановления.

Субъекты исполнительной власти являются главнейшими субъектами административного права, ибо именно они осуществляют государственное управление, управленческие действия, принимают административные акты, обеспечивают исполнение законов, общественный порядок и безопасность, права и свободы граждан.

С учетом федеративного устройства России выделяются следующие субъекты исполнительной власти в Российской Федерации:

1) Российская Федерация как демократическое федеративное государство, суверенитет которого распространяется на всю территорию РФ;

2) равноправные субъекты РФ: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, на равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

С точки зрения осуществления государственного управления субъектами исполнительной власти в Российской Федерации являются:

1) Президент РФ;

2) Правительство РФ;

3) федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства);

4) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;

5) главы исполнительной власти субъектов РФ;

6) правительства субъектов РФ;

7) иные органы исполнительной власти субъектов РФ.

Как следует из приведенной классификации, субъектами исполнительной власти могут быть как федеральные, так и органы власти субъектов РФ. Известно, что органы управления не могут функционировать без персонала государственного управления, т. е. без государственных служащих, являющихся субъектами государственно-управленческих отношений. Выделяются следующие особенности организации и функционирования субъектов исполнительной власти:

1) число госслужащих, занятых в сфере деятельности исполнительной власти, превышает количество служащих и должностных лиц, занимающихся иной государственной деятельностью (общеизвестно, что граждане и юридические лица чаще имеют дело с органами исполнительной власти, чем с органами законодательной государственной власти, прокуратурой и судом);

2) субъекты исполнительно-распорядительной деятельности наряду с исполнением законов реализуют другие правоприменительные функции, занимаются "административным" нормотворчеством, принимают нормативные и индивидуальные правовые акты управления, а в отдельных случаях выполняют функции "правосудия", рассматривая дела об административных нарушениях и налагая административные взыскания;

3) должностные лица и государственные служащие обладают властными полномочиями различного характера; они воздействуют на формирование и развитие кадрового потенциала, распоряжаются финансовыми, материально-техническими, организационными, кадровыми ресурсами;

4) органы исполнительной власти и государственные служащие осуществляют юрисдикционную (правоохранительную) деятельность в силу наличия у них полномочий по реализации мер государственного (административного) принуждения, сфера применения которых может быть значительно расширена на законных основаниях при наступлении чрезвычайных обстоятельств или введении особых административно-правовых режимов;

5) государственные служащие органов исполнительной власти (как и муниципальные служащие) в определенных случаях могут управлять по своему усмотрению, основываясь на собственном видении сложности и значимости управленческого мероприятия. Но прежде всего деятельность государственных служащих должна основываться на принципе законности исполнительной власти, а также на соблюдении принципов, установленных Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации". К ним относятся: верховенство Конституции РФ и федеральных законов; приоритет прав и свобод человека и гражданина; политический нейтралитет; обязательность выполнения решений вышестоящих государственных органов; ответственность государственных служащих.

Основные проблемы и некоторые противоречия взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации

Одной из проблем взаимодействия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ является проблема влияния Российской Федерации на организацию государственной власти в субъектах РФ. Согласно, ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, которая гласит: "Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом". Здесь заложены несколько начал, в отношении которых существуют проблемы их соотношения (и совмещения) друг с другом.

По мнению Чиркина В.Е., в субъекте РФ существует своя власть, но не государственная. Конституцией РФ субъектам гарантировано право устанавливать самим "систему" органов государственной власти. Однако при этом они обязаны руководствоваться несколькими исходными положениями федеральной Конституции. Во-первых, это статья 5, закрепляющая единство системы государственной власти; во-вторых, статья 10 гласящая, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны; в-третьих, это часть 3 статьи 118, согласно которой судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом; в-четвертых, это часть 2 статьи 77, устанавливающая единство исполнительной власти в РФ по предметам ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; в-пятых, статья 1, согласно которой Российская Федерация – государство с республиканской формой правления; в-шестых, следует иметь в виду и статью 14, в соответствии с которой Россия – светское государство, где религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

В части 2 ст. 77 говорится, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Если это "единая система", не могут же органы субъекта полностью отличаться от органов РФ, иначе говоря, федеральная система как-то предопределяет исполнительную систему субъекта.

Система органов государственной власти, устанавливаемая субъектами, должна строиться на принципе разделения властей. Иначе говоря, построение этой системы на принципах как верховенства представительных органов над исполнительными, так и наоборот – верховенства исполнительных органов над представительными – невозможно. Более того, если между органами субъекта возникает спор о том, кто из них правильно и кто неправильно толкует принцип разделения властей в организации системы власти субъекта, именно федеральный орган – Конституционный Суд Российской Федерации (далее – КС РФ) – ставит точку в этом споре. Например, в Постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края КС РФ записал: "Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти". Поэтому в Уставе края недопустимо закреплять нормы, "ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение". КС РФ оценил как не соответствующий Конституции РФ порядок, при котором глава краевой администрации избирается не населением, а краевым представительным органом.

Трактовки сути разделения властей есть и в других постановлениях Конституционного Суда РФ. Таким путем данный орган помогает как иным федеральным органам, так и органам субъектов РФ в понимании важнейшего конституционного принципа организации государственной власти в РФ.

Положение о применяемой в России республиканской форме правления (ст. 1 Конституции) для субъектов означает, что в своей системе государственной власти они также должны ориентироваться на то, что их государственные органы регулярно избираются населением.

Система государственной власти в субъектах должна быть светской системой. Это особенно следует иметь в виду в связи, например, с попытками некоторых республик если не объявить себя религиозными государствами, то существенно повысить роль религий в их влиянии на местные дела.

Следовательно, наличие в субъектах РФ органов законодательной (представительной) и исполнительной власти как органов государственной власти с определенными назначением, сроком полномочий, принципом производности от населения (или от избираемых их органов) зависит не только от субъекта. Он обязан создать эти органы государственной власти, исходя из общефедеральных конституционных принципов.

Таким образом, каждый орган, осуществляющий государственное управление, одновременно осуществляет и исполнительную власть в большей или меньшей мере.

Следовательно, все органы государственного управления реализуют исполнительную власть и являются не только органами государственного управления, но и органами исполнительной власти.

Осуществление исполнительной власти на уровне субъектов Федерации должно носить реальный управленческий характер и быть максимально возможно деполитизированным.

Понятие и виды административного контроля

Одним из важных направлений в деятельности государства является обеспечение законности в сфере управления. Законность – это основополагающий принцип государственной и общественной жизни, закрепленный в ст. 15 Конституции Российской Федерации и заключающийся в точном, неуклонном и единообразном исполнении законов и других нормативных правовых актов всеми государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями.

Для решения задач управления учреждены государственно-правовые институты, главное предназначение которых – обеспечение законности в деятельности органов исполнительной власти. Одним из важнейших организационно-правовых способов обеспечения законности является институт контроля.

Категория "контроль" широко используются как в теории, так и в законодательной деятельности, однако до сих пор это понятие не стало термином, полностью отражающими его сущность.

В толковом словаре С.И. Ожегова "контроль" трактуется как проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора.

В энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона "государственный контроль – это надзор за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством государственных расходов". Из этого следует, что контроль, по мнению авторов энциклопедии, есть организация, осуществляющая свою деятельность в виде надзора.

История возникновения и зарождения административного контроля и надзора рассматривались такими видными учеными-юристами, как В.Г. Бессарабов, А.П. Гуляев, В.М. Горшенев, В.И. Рохлин, В.Е. Чиркин и другие.

В частности, по мнению А.П. Гуляева, контрольная деятельность имеет непосредственную и конечную цель. Непосредственной целью является предупреждение и пресечение нарушений установленных правил деятельности или поведения субъектов общественных отношений. Конечная цель совпадает с теми целями, которые преследует само правовое регулирование деятельности, поведения и стандартов – оградить граждан, организации, общество и государство от всевозможных негативных последствий той или иной деятельности, обеспечить их безопасность и законные интересы, права и свободы субъектов общественных отношений.

Манохин В.М. определяет контроль как метод, включающий три элемента: проверка фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива, словом, всей деятельности подконтрольных органов и организаций; проверка путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения, позволяющая оценить работу конкретных лиц со стороны действительно деловой, оценить, как достигнуты результаты, в том числе соблюдена ли законность; принятие мер в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания.

Ряд авторов рассматривает контроль как способ обеспечения законности и дисциплины. По мнению Ю.М. Козлова, при таком подходе к пониманию контроля в него включаются: наблюдение за функционированием соответствующего подконтрольного объекта; получение объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины; принятие мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины; выявление причин и условий, способствующих правонарушениям; принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.

Контроль может рассматриваться (применительно к отдельному решению) и как одна из стадий управленческого цикла. В самом управленческом цикле выделяются следующие стадии: выявление проблем, нуждающихся в разрешении, выработка и принятие решения, организация его исполнения, проверка его исполнения, подведение итогов.

В государственно-правовом значении контроль следует рассматривать, с одной стороны, как специфическую правовую форму управленческой деятельности государственных органов, а с другой – как организационно-правовой способ обеспечения законности в сфере деятельности исполнительной власти (государственном управлении).

В пункте 1 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" государственный контроль (надзор) определяется как деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также – юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее – обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

При рассмотрении Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" можно выделить два вида государственных органов исполнительной власти, осуществляющих административный контроль (надзор):

1) федеральный государственный контроль (надзор) – деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории Российской Федерации. Порядок организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности устанавливается Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации в случае, если указанный порядок не установлен федеральным законом. Полномочия Российской Федерации по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности могут быть переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами;

2) региональный государственный контроль (надзор) – деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации, осуществляемая данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Полномочия субъектов Российской Федерации по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности могут быть переданы для осуществления органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, контроль предполагает осуществление квалифицированного, профессионального наблюдения за тем, чтобы фактическая деятельность государственных органов и должностных лиц строго соответствовала предписаниям, содержащимся в законе, и в максимальной степени обеспечивала бы выполнение ими своих функций, охрану правопорядка, интересы общества, права и свободы граждан.

Контроль позволяет получить информацию о состоянии законности в аппарате государственного управления, о содержании и направлениях его деятельности, что способствует исполнению нормативных правовых актов, регулирующих те или иные общественные отношения.

С его помощью должна повышаться ответственность управленческого аппарата государства за надлежащее выполнение своих обязанностей; контроль дает возможность проверить соответствие актов управления Конституции Российской Федерации и законодательству, а в случае необходимости принять меры к восстановлению данного соответствия.

Контроль как органический элемент организации деятельности органов исполнительной власти имеет свою структуру и подразделяется на различные виды. В теории административного права существуют различные основания классификации форм государственного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти.

Так, исходя из установленного Конституцией Российской Федерации разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля:

1) президентский контроль;

2) контроль органов законодательной (представительной) власти;

3) контроль органов исполнительной власти;

4) судебный контроль.

М.С. Студеникина подразделяет виды контроля в сфере государственного управления по следующим основаниям:

- в зависимости от органов, наделенных правом производства контроля: контроль представительных органов, органов исполнительной власти, суда и прокуратуры, органов местного самоуправления;

- по характеру деятельности: общий и специализированный;

- в зависимости от того, на какой стадии деятельности контрольного объекта производится проверка: предварительный (превентивный), текущий и последующий;

- исходя из взаимосвязи контролирующего и подконтрольного субъектов: внутренний (внутриведомственный) и внешний (надведомственный).

А.А. Кармолицкий предлагает следующие виды контроля:

- по объему обследуемой деятельности: общий и специальный;

- стадиям проведения контроля: предварительный, текущий и последующий;

- субъектам и характеру их полномочий: контроль Президента Российской Федерации, контроль органов законодательной власти, контроль органов исполнительной власти, контроль судебной власти.

В теории административного права контроль классифицируется по следующим признакам:

- по объему контрольных функций (контрольных полномочий, охвату сфер подконтрольной деятельности): контроль всесторонний (органов общей компетенции), охватывающий все сферы деятельности подконтрольного субъекта и проводимый контролирующими органами с практически неограниченной контрольной компетенцией; специализированный, осуществляемый по одному или узкому кругу вопросов и в тех сферах государственного управления, где требуются специализированные познания и навыки для определения положения дел на подконтрольных субъектах;

- соотношению времени осуществления контроля и времени совершения контролируемых операций (по времени): предварительный, проводимый до совершения контролируемыми органами предполагаемых действий, затрат и направленный на предупреждение возможных незаконных и нецелесообразных действий; текущий, связанный с осуществлением контрольных действий в ходе самого процесса реализации намеченных мероприятий; последующий, выражающийся в проверках, направленных на установление законности и целесообразности уже совершенных подконтрольным субъектом действий;

- целям и задачам контрольной деятельности: виды в зависимости от конкретного содержания деятельности субъекта контроля и характера деятельности подконтрольного органа, например контрольные полномочия общественных организаций и органов общественности не могут быть безоговорочно отнесены либо к внешнему, либо к внутриведомственному контролю;

- характеру и полномочиям органов, осуществляющих контроль: государственный и общественный.

По взаимоотношениям субъектов контрольной деятельности государственный контроль в сфере исполнительной власти можно подразделить на контроль, осуществляемый органами, независимыми от соответствующего органа исполнительной власти, и осуществляемый органами и должностными лицами, входящими в систему соответствующего органа исполнительной власти.

М.С. Студеникина называет внутренний контроль внутриведомственным, а внешний – надведомственным. Внутренний контроль осуществляется в отношении органов одной системы, а внешний – в отношении организационно не подчиненных объектов.

Вопрос о формах контрольной деятельности как основы контрольной власти исследован в недостаточной мере. Понятие "форма контроля" можно определить как способ конкретного выражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение функций контроля.

Формы контроля рассматриваются применительно к каждому виду контроля. Так, формами реализации контрольных полномочий являются, прежде всего, заседания парламента, палаты, комитетов и комиссий, иных его рабочих органов. В процессе проведения перечисленных мероприятий могут приглашаться должностные лица органов исполнительной власти, заслушиваться доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности, задаваться вопросы ("правительственный час"), проводиться парламентские (депутатские) слушания, расследования, вноситься парламентские (депутатские) запросы, создаваться специальные временные комиссии.

Некоторые попытки классификации форм контроля все-таки существуют. Так, например, учеными выделяются:

1. Формы государственного контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, непосредственно связанные с выдачей разрешений подконтрольному лицу. Данная группа включает в себя:

1) лицензирование, под которым понимаются мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании;

2) регистрацию, которая предполагает совокупность действий, связанных с внесением в специальные списки, книги, реестры, кадастры различных фактов или явлений с целью учета, а также порождающие юридически значимые последствия, сопровождающиеся выдачей документа, подтверждающего регистрацию;

3) сертификацию, то есть подтверждение соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров;

4) аккредитацию – официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия;

5) аттестацию – определение квалификации, оценка знаний, способностей, достижений, успехов в работе, учебе, проведенная должностными лицами;

6) выдачу иных разрешений.

Данная форма охватывает и выдачу таких разрешений, которые не подходят под определения лицензирования, регистрации, сертификации, аккредитации, аттестации.

2. Формы государственного контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, непосредственно не связанные с выдачей разрешений подконтрольному лицу. Отличие данной группы заключается в следующем:

1) данные формы государственного контроля характерны и для тех видов деятельности подконтрольных лиц, которые не требуют специальных разрешений;

2) предмет контроля не ограничивается проверкой соответствия соискателя предъявляемым требованиям для осуществления деятельности;

3) названные формы государственного контроля осуществляются после разрешительных форм и связаны с последующей проверкой деятельности подконтрольного лица;

4) результатом применение разрешительной группы форм государственного контроля является либо выдача соответствующего разрешения, либо отказ в выдаче, результатом собственно проверочных форм.

Контрольные функции исполнительной власти

Одна из центральных проблем административной реформы состоит в более обоснованном определении задач, объема и характера контрольно-надзорной функции государства, устранению неоправданного, избыточного вмешательства в экономику и другие сферы жизнедеятельности населения. В то же время многие органы власти и должностные лица остаются вне контроля вышестоящих органов, общества, граждан. В истории можно обнаружить многочисленные свидетельства того, что при деспотических формах организации и функционирования политической власти "контрольная", "следящая" или "карательная" функции приобретают самостоятельный и даже самодовлеющий характер. Но развитие правового начала государственности лишает эти функции самостоятельного значения, вводит их в строгие рамки правовой законности, ограничивает, сводя их к элементам исполнительной власти.

Вопрос о контрольной функции имеет сложную управленческую правовую природу. С одной стороны контролирующей деятельностью занимаются законодательная, исполнительная и судебная власти. Функции по контролю могут осуществляться и другими органами: Президентом РФ, Центральным Банком РФ, Центральной избирательной комиссией России, прокуратурой. С другой стороны, контролирующая деятельность органов государственной власти и их должностных лиц имеет ярко выраженной самостоятельный характер, что позволяет нам говорить о независимости ветви государственной власти – контрольной власти.

К ее признакам следует отнести следующие важнейшие характерные особенности:

- контрольная власть отличается от других видов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной и других "второстепенных" властей) тем, что имеет отличные от них сущность, правовое содержание, цели и методы регулирующего воздействия;

- контрольная власть выражается в деятельности различных государственных органов и их должностных лиц, которая является для них основной либо одной из основных;

- контрольная власть может иметь многопрофильное выражение, то есть в состав (содержание) контрольной власти могут входить иные виды государственно-управленческой деятельности (например, административно-надзорная, прокурорская, финансово-контрольная и др.);

- возможность осуществления контрольной власти законодательными, исполнительными и судебными органами в случае наделения их соответствующими государственно-властными полномочиями для более эффективного осуществления основных видов государственно-управленческой деятельности (законодательной, исполнительной, судебной);

- наличие собственных установленных процедур осуществления контрольной власти, что указывает на процессуальный характер контрольной деятельности;

- обязательность осуществления контрольной власти как необходимого атрибута (свойства) единой государственной власти;

- возможность делегирования контрольной власти негосударственным образованиям для сокращения избыточных управленческих функций;

- наличие собственных контрольных полномочий у субъектов, осуществляющих контрольную власть.

Таким образом, можно сформулировать общее понятие контрольной функции власти, под которой понимается фактически существующую самостоятельную и независимую деятельность органов государства (государственного аппарата), которая направлена на достижение определенных управленческих задач и целей, осуществляемая в определенной процессуальной форме и с использованием собственных методов управляющего воздействия.

Сама контрольная функция как таковая по содержанию включает в себя три элемента: получение необходимой информации, анализ и оценка информации, реагирование на выявление отклонений от установленных правил и требований. В общую систему контролирующих органов и организаций включаются:

1) государственные органы федерального значения;

2) государственные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления;

3) негосударственные контролирующие организации;

4) международные контролирующие организации.

К негосударственным контролирующим организациям относятся союзы потребителей, профессиональные союзы, аудиторские организации, общественные объединения и т.д.

К государственно-политическим видам контроля относят, в зависимости от субъекта контроля: контроль Президента, контроль органов законодательной (представительной) власти, контроль органов судебной власти, в частности, Конституционного суда РФ и т.д.. К общественно – политическим видам контроля за исполнительной властью относятся: институт по правам человека (служба омбудсмена); контроль со стороны "мозговых трестов" (разнообразных институтов общественно-политической экспертизы, консультирования, советничества); контроль со стороны средств массовой информации; партийный контроль (контроль, прежде всего, со стороны политической оппозиции) и т.д.

В.Х. Махов считает, что административная реформа изменила понимание функций государства, внесла изменения в контрольные функции государства. В рамках административной реформы были рассмотрены избыточные функции государственных органов, из них 380 функций были упразднены. При разработке административной реформы выделялись основные цели: устранение дублирования контрольно-надзорных функций; принцип субсидиарности, подразумевающей максимальное приближение к субъектам регулирования; введение порядка внесудебного обжалования, предполагает интеграцию структур гражданского общества в процесс принятия решений; создание административной юстиции. Согласно им должен заработать механизм обратной связи, выработаны стандарты качества и доступности, механизм обжалования недобросовестных услуг, контроль за услугами на явной основе.

"Принцип контроля в процессе организации и функционирования власти связан со взаимодействием интересов государства, общества и граждан. Власть и ее органы подлежат постоянному наблюдению и контролю. Важно найти баланс контрольных механизмов, которые бы не мешали власти осуществлять свои функции. В каждом направлении функционирования власти должна быть установлена своя мера контроля, обеспечивающая главное: действенность органов исполнительной власти по укреплению целостности государства и общества, реализации прав и свобод граждан".

При проведении государственного контроля (надзора) нужно четко определять полномочия контрольно-надзорных органов; необходимо так распределять контрольно-надзорные функции, чтобы определенная функция находилась в ведении только одного контролирующего органа, органы со схожими функциями необходимо объединять. Перераспределение полномочий требуют учета такого современного института, как саморегулируемые организации, которые частично уже приняли на себя избыточные контрольные полномочия.

Не все проверки проводятся в соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ.

Положения Федерального закона № 294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются:

1) к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также – органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля;

2) при проведении оперативно-разыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия;

3) при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования;

4) при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации;

5) при расследовании причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу;

6) при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий;

7) к мероприятиям по контролю, направленным на противодействие неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.

Положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются также при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора):

1) контроль за осуществлением иностранных инвестиций;

2) государственный контроль за экономической концентрацией;

3) контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере;

4) налоговый контроль;

5) валютный контроль;

6) таможенный контроль;

7) государственный портовый контроль;

8) контроль за уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

9) контроль на финансовых рынках;

10) банковский надзор;

11) страховой надзор;

12) надзор в национальной платежной системе;

13) государственный контроль за осуществлением клиринговой деятельности;

14) государственный контроль за осуществлением деятельности по проведению организованных торгов;

15) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов;

16) контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

17) пограничный, санитарно-карантинный, ветеринарный, карантинный фитосанитарный и транспортный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации;

18) контроль за соблюдением требований законодательства об антитеррористической защищенности объектов.

Административный контроль как функция органов исполнительной власти рассматривается как наблюдение, проведение камеральных (документарных), проведение плановых и внеплановых проверок.

Организация и проведение плановой проверки:

1. Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

2. Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

3. Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

Федеральным законом № 294-ФЗ существенно изменен порядок проведения внепланового государственного контроля (надзора) субъектов предпринимательской деятельности. Установлено, что внеплановый контроль (надзор) проводится только в определенных Законом случаях.

Организация и проведение внеплановой проверки:

1. Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

2. Основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Содержательно функция административного контроля состоит из совокупности управленческих и регулятивных функций: учет, анализ, прогнозирование, планирование, организация, координация, отчетность, мониторинг, предупреждение, пресечение и т.д.

Функции контроля и надзора в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти в ходе осуществления административной реформы непосредственно связаны со взаимодействием интересов государства, общества и граждан. Власть и ее органы подлежат постоянному наблюдению и контролю. В каждом направлении функционирования власти должна быть установлена своя мера контроля и надзора, обеспечивающая главное: действенность органов исполнительной власти по развитию экономики страны, реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Это, в первую очередь, касается так называемых контрольных органов государственной власти. Выделение в государстве органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции, затруднено тем, что контроль (в том числе надзор как особый вид контроля) как одну из функций государства осуществляют в той или иной мере практически все государственные органы. В качестве примера можно привести своеобразные формы контроля относящиеся к полномочиям Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в отношении Правительства Российской Федерации, так согласно п. "а" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства Российской Федерации, в п. "б" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ Государственная Дума обладает правом по постановке вопроса о доверии Правительству Российской Федерации.

Государственный контроль исполнительной власти осуществляют Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Так, Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции Российской Федерации и федеральных законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

Правительство Российской Федерации осуществляет контрольные функции при утверждении положений о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти, установлении предельной численности работников их аппаратов и размеров ассигнований на содержание этих аппаратов, назначении на должность и освобождении от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации, утверждении членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.

Правительство Российской Федерации также осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

Правительство Российской Федерации вправе внести предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или если ими нарушены права и свободы человека и гражданина.

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют отраслевой (внутриведомственный) контроль в отношении подведомственных федеральных органов исполнительной власти и организаций в отраслях и сферах своей деятельности.

Так, Министерство обороны Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству, Федеральной службы по оборонному заказу, Федеральной службы по техническому и экспортному контролю и Федерального агентства специального строительства.

При рассмотрении Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон № 131-ФЗ) можно выделить ряд вопросов местного значения, связанных с исполнением контрольных функций:

1) осуществление муниципального контроля за исполнением местного бюджета;

2) осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения;

3) осуществление муниципального жилищного контроля;

4) осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель;

5) осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения;

6) осуществление муниципального лесного контроля;

7) осуществление муниципального контроля за проведением муниципальных лотерей;

8) осуществление муниципального контроля на территории особой экономической зоны;

Сфера контроля органов местного самоуправления была расширена Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Муниципальный контроль:

1. Органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами.

Здесь говорится о самостоятельном закреплении органами местного самоуправления контрольных полномочий, необходимых для реализации вопросов местного значения. Виды контроля, относящиеся к таким полномочиям:

- контроль исполнения нормативных правовых актов в сфере рекламы. Закон № 131-ФЗ предусматривает такой вопрос местного значения муниципальных районов и городских округов, как выдача разрешений на установку рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций. Для реализации данного вопроса местного значения необходимы полномочия по контролю, которыми некоторые органы местного самоуправления наделяют себя самостоятельно;

- муниципальный экологический контроль (муниципальный контроль за соблюдением требований в области охраны окружающей среды). До 2006 г. статья 68 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусматривала возможность осуществления органами местного самоуправления экологического контроля. Действующая редакция данного закона не содержит указание на данный вид муниципального контроля. Однако он может осуществляться на основании муниципальных правовых актов, как форма реализации вопроса местного значения муниципальных районов и городских округов "организация мероприятий по охране окружающей среды" (пункт 9 части 1 статьи 15 и пункт 11 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ);

- муниципальный контроль в сфере благоустройства. Закон № 131-ФЗ предусматривает такой вопрос местного значения поселений и городских округов, как организация благоустройства и озеленения территории. В рамках реализации данного вопроса местного значения в актах многих муниципальных образований предусмотрены полномочия органов местного самоуправления по осуществлению контроля за исполнением физическими и юридическими лицами требований о благоустройстве;

- контроль соблюдения условий организации регулярных перевозок на территории муниципального образования. Настоящий вид контроля входит в состав вопроса местного значения "организация транспортного обслуживания населения".

2. К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Подводя итог, следует отметить, что обогащение и успешная реализация функций контрольно-надзорных органов на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации не только позволит усилить контроль за исполнением Конституции РФ и федеральных законов, но и будет способствовать повышению ответственности и укреплению дисциплины в аппарате органов государственной власти.

Установление действенной системы контроля и надзора связано с областью компетенции и полномочий. Таким образом, контрольно-надзорные органы являются самостоятельными институционально-функциональными элементами в единой системе власти Российской Федерации.

Литература

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. – 2009. – № 7.

2. О Правительстве Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. – 1997. – № 51. – Ст. 5712.

3. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // Российская газета. – 2002. – № 137.

4. Водный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 03 июня 2006 г. № 74-ФЗ // Российская газета. – 2006. – № 121.

5. Земельный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Российская газета. – 2001. – № 211-212.

6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Российская газета. – 2001. – № 256.

7. Лесной кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 04 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // Российская газета. – 2006. – № 277.

8. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ // Российская газета. – 2011. – № 160.

9. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Российская газета. – 2004. – № 162.

10. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ // Российская газета. – 2008. – № 266.

11. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.

12. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Российская газета. – 2003. – № 202.

13. Об охране окружающей среды: федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // Российская газета. – 2002. – № 6.

14. О недрах: закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 // Российская газета. – 1995. – № 52.

15. О Министерстве юстиции Российской Федерации: указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 42. – Ст. 4108.

16. О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 – 2011 годы: указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 // Российская газета. – 2010. – № 79.

17. О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 – 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции: указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 // Собрание законодательства РФ. – 2012. – № 12. – Ст. 1391.

18. О структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 // Российская газета. – 2012. – № 114.

19. О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД // Российская газета. – 1998. – № 37.

20. Вопросы органов исполнительной власти Республики Карелия: постановление Правительства Республики Карелия от 4 сентября 2010 г. № 177-П // Собрание законодательства Республики Карелия. – 2010. – № 9. – Ст. 1131. – Утратил силу.

21. Об утверждении перечней должностных лиц Министерства по природопользованию и экологии Республики Карелия, осуществляющих региональный государственный надзор в области использования и охраны водных объектов, за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, экологический надзор: постановление Правительства Республики Карелия от 14 февраля 2012 г. № 48-П // Карелия. – 2012. – № 14.

22. Об утверждении Положения о Министерстве по природопользованию и экологии Республики Карелия: постановление Правительства Республики Карелия от 06 октября 2010 г. № 206-П // Собрание законодательства Республики Карелия. – 2010. – № 10. – Ст. 1297.

23. Об утверждении Порядка организации и осуществления регионального государственного экологического контроля (надзора) на территории Республики Карелия: постановление Правительства Республики Карелия от 26 февраля 2013 г. № 64-П // Собрании законодательства Республики Карелия. – 2013. – № 2. – Ст. 276.

24. Об утверждении Плана мероприятий Министерства по природопользованию и экологии Республики Карелия по противодействию коррупции на 2013-2014 г.: приказ Министерства по природопользованию и экологии Республики Карелия от 29 марта 2013 г. № 464. – Документ не опубликован.

25. Об утверждении Положений о бассейновых водных управлениях Федерального агентства водных ресурсов: приказ Росводресурсов от 02 сентября 2004 г. № 8. – Документ не опубликован.

26. Об утверждении Положения о Северо-Западном территориальном управлении Федерального агентства по рыболовству: приказ Росрыболовства от 24 декабря 2008 г. № 470. – Документ не опубликован.

27. Об утверждении Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Карелия: приказ Росприроднадзора от 27 июня 2011 г. № 447. – Документ не опубликован.

28. Положение об Управлении по недропользованию по Республике Карелия: приказ Роснедр от 19 января 2007 г. № 57. – Документ не опубликован.

29. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края: постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П // Российская газета. – 1996. – № 20.

30. Административное право России. Общая часть: учебник / под ред. С.А. Старостина. – М.: ИНФРА-М, 2010. – 506 с.

31. Административное право: учебник /под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. – М.: Норма, 2008. – 992 с.

32. Алехин А.П. Административное право Российской Федерации: учебник / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. – М.: ИНФРА-М, 2011. – 608 с.

33. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций / Г.В. Атаманчук. – М.: Омега-Л, 2011. – 525 с.

34. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов / Д.Н. Бахрах. – М.: Норма, 2008. – 816 с.

35. Бахрах Д.Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой статус) / Д.Н. Бахрах // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. – М.: Новая правовая культура, 2003. – С. 62-70.

36. Бородин С. С. Административное право. Общая и Особенная часть: курс лекций / С. С. Бородин, С. С. Громыко. – СПб.: ГУАП, 2007. – 432 с.

37. Гошуляк В.В. Система органов государственной власти в субъектах РФ / В.В. Гошуляк. – М., 2004. – 129 с.

38. Домин Б.П. Система органов государственной власти в РФ / Б.П. Домин. – М., 2004. – 314 с.

39. Зимин В.А. Исполнительная власть / В.А. Зимин. – Самара, 2010. – 336 с.

40. Игнатюк Н.А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации / Н.А. Игнатюк. – М., 2009. – 647 с.

41. Калинина Л.А. К вопросу о функциях исполнительной власти / Л.А. Калинина // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. – М.: Новая Правовая культура, 2003. – 336 с.

42. Козлова Е.И. Конституционное право России: учебник / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби: Проспект, 2010. – 608 с.

43. Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: учеб. пособие / Н.М. Конин. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2010. – 256 с.

44. Контролирующие органы и организации России: компетенция и полномочия / под ред. А.П. Гуляева. – М.: Калита, 2010. – 208 с.

45. Макарейко Н.В. Административное право: учеб. пособие / Н.В. Макарейко. – М.: Юрайт-издат, 2004. – 239 с.

46. Максимов С.Н. Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти / С.Н. Максимов // Право и управление. – 2012. – № 2 (23). – С. 43-47.

47. Малышева М.А. Основные технологии современного государственного управления: учеб. пособие / М. А. Малышева; Нац. исслед. ун-т "Высшая школа экономики", Санкт-Петербургский филиал. – М.: Нац. исслед. ун-т "Высшая школа экономики", 2013. – 248 с.

48. Манохин В.М. Российское административное право: учебник / В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин. – Саратов, 2009. – 496 с.

49. Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития / В.С. Мокрый // Журнал российского права. – 2002. – № 10. – С. 37-38.

50. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления: учебник / Р.Т. Мухаев. – М.: Юнити-Дана, 2010. – 687 с.

51. Ноздрев А.Ф. Исполнительная власть в РФ / А.Ф. Ноздрев. – М., 2004. – 245 с.

52. Попов Л. Л. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачев, С. В. Тихомиров. – М.: Норма, 2011. – 320 с.

53. Пронина В.С. Правовое регулирование органов исполнительной власти / В.С. Пронина // Журнал российского права. – 2001. – № 2. – С. 27-28.

54. Система государственного и муниципального управления: учебник / под общ. ред. Г.В. Атаманчука. – М.: РАГС, 2007. – 488 с.

55. Тарасов А.В. Государственный контроль в России / А.В. Тарасов. – М., 2008. – 672 с.

56. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: учебник / В.Е. Чиркин. – М.: Юристъ, 2005. – 379 с.

57. Брокгауз Ф.А. Энциклопедический словарь

58. Воробьева О.А. Государственная власть как уровень публичной власти [Электронный ресурс] / О.А. Воробьева // Общество: политика, экономика, право. – 2012. – №1.

59. Ковтун Е.В. Региональный и муниципальный контроль в Российской Федерации [Электронный ресурс] / Е.В. Ковтун, А.В. Чаплинский, А.В. Кнутов // Консультант Плюс: справ. правовая система. – Доступ с локального компьютера.

60. Махов В.Х. Контроль как функция государственной власти / В.Х. Махов // Национальные интересы

61. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка.

62. Хутинаев И.Д. Контрольные функции органов государственной власти как элемент институционализации